创新、经济增长方式转型与财政目标取向，本文主要内容关键词为：取向论文,经济增长方式论文,财政论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济增长的核心驱动力不仅决定着社会物质财富的动态增加过程，而且直接关系到经济产出在各地区的分布状况和经济整体的平衡发展能力。自中国市场化改革以来，以“高能耗、高消耗、高污染和低效率”为特征，强调资本积累和粗放增长的投资驱动增长方式始终贯穿于各级政府执政理念，政策调控及相应的诱导性或强制性制度安排也以片面追求高增长速度为目标。但在新的发展阶段，面对科技创新的瓶颈制约日益严重和区域经济差距持续扩散的事实，财政目标亟待适时调整，以实现经济增长方式平稳转型。政策扶持与市场自身的不断发育完善，对提升转型期经济增长质量都有重要意义。
一、从投资驱动到创新驱动的经济增长理论演进
经济学界对经济增长核心驱动力的认识，随所处经济阶段的不同特征而逐步发展演变。古典增长理论强调自然资源对经济增长的重要作用，从重农学派对农业经济地位的充分肯定，到重商学派从物质形态财富到价值形态财富的认识转变，古典增长理论都迎合了主要以劳动要素和资源要素相结合创造产出的特定历史阶段。但由于自然资源的不可再生性，古典增长理论普遍认为人口不断繁衍和资源不断枯竭将使经济最终停滞，马尔萨斯和李嘉图对此都持悲观态度。
自18世纪中后期机器大工业代替手工业以来，资本积累成为西方发达国家经济增长的主要驱动力量，资本密集型产业替代劳动密集型产业成为经济发展中的主导产业，古典增长理论也对投资驱动增长方式给予了新的认识。在斯密强调劳动专业化的理论体系中，经济增长取决于劳动分工程度增进和劳动人数增加，但这两者都与投资休戚相关。资本积累越多，专业化程度越高，细化后的更多工种会不断将非生产性劳动转移为生产性劳动。由于投资来源于总产出中排除掉必要消费后的储蓄总量，增加国民财富的根本途径就在于提高劳动生产率和增加储蓄，于是在恪守“小政府”理念的斯密时代，倡导储蓄、鼓励投资成为经济增长的主要驱动方式。萨伊甚至认为投资导致的供给规模扩大会自动派生出相应需求，这也为投资规模的过度扩张提供了理论依据。
投资驱动增长在垄断竞争资本主义阶段遭遇到失业增加、经济周期波动频仍、供求脱节导致生产能力过剩等问题，经济学界也开始质疑投资驱动增长方式的实际经济效果。凯恩斯摆脱了新古典理论关于经济自发达到均衡状态的思想束缚，开创性构建了政府刺激有效需求以实现潜在产出的“萧条经济学”，他认为正是由于投资不稳定性导致了经济波动和失业。但凯恩斯理论局限于短期视角，并未涉及长期经济增长的核心驱动力及相应的政策、制度安排。哈罗德因循凯恩斯思路，认为企业投资行为离散化导致实际增长率很难同充分就业下的自然增长率保持一致，从而投资驱动增长方式必将伴随企业家的非稳定预期和投资冲动，难以达到稳定均衡①。熊彼特对经济周期和经济增长持有独到见解，认为垄断带来的创新收益激励着新的企业和产业不断繁衍，落后企业则因为技术能力低下，不断丧失原有的竞争优势而遭到淘汰，宏观经济正是在这样一种新旧交替的周期性波动中实现动态增长的。虽然“创造性毁灭”理论并未引起当时学术界的充分重视，但它却是经济增长理论发展脉络中从投资驱动到创新驱动转折的阶段性突破点。
索洛试图将资本积累和技术进步并行考虑，在标准的新古典增长模型框架中赋予资本和劳动能够相互替代②。当不考虑技术因素时，索洛发现人均资本和产出将趋于一个稳定值，投资驱动增长方式并不能长期持续，这实际在某种程度上代表了古典增长理论的复归，为摆脱这一尴尬结果，索洛只能引入外生技术维持长期增长。其后学术界又从投资角度对长期增长提供了如下解释：第一，否定资本边际报酬递减，将资本扩展到包括物质资本和人力资本的广义概念，使资本边际报酬保持不变，从而不断积累的广义资本便成为长期经济增长的源泉。第二，考察资本积累过程中的外溢效应，认为企业在积累新资本的同时也会提高其他企业的资本回报率，当外溢性足够强时，便能弥补资本边际报酬递减趋势，使长期增长得以持续。这些研究试图调和新古典增长理论的完全竞争框架同技术创新激励不相容的矛盾，但格鲁斯曼和赫尔普曼彻底否定了从投资驱动视角考察长期增长的内在机制，认为在资源不断枯竭的过程中，资本却能始终获取固定收益是不可想象的③。
鉴于投资驱动增长方式无法长期持续，理论界开始从创新和技术进步视角考察经济增长动力问题，但技术进步来源于企业创新或采用新技术后获取的垄断利润流，引入不完全竞争思想必将导致新古典理论框架彻底崩溃。以罗默④、阿吉翁和霍依特⑤为代表的一批经济学家逐步将新古典增长理论没有阐释清晰的外生技术内生化到模型中，构建起新增长理论(或称内生增长理论)体系，主要从六个方面解释创新驱动经济增长的机理和途径：
1.创新来源，指经济体通过何种渠道实现创新。新增长理论设定专业从事研发活动人员的研发行为导致创新，这些人员既可从业于企业研发部门，也可服务于公共研发机构，还可能是大学教师和科研机构的研究人员。如果将这些研究人员归并到不同的创新主体，那么创新既可来自于市场，又可来自于政府，市场研发和政府研发在创新激励机制和创新成果外溢性上具有较大区别。
2.创新回报，指创新成果得到应用后创新机构所获取的收益补偿。在新古典增长理论中，新技术一旦被发明创造将立即扩散到其他经济体，创新机构不会获取任何垄断收益。但如果没有收益，企业就没有任何激励从事研发创新，从而也不可能存在任何形式的创新与技术进步。新增长理论允许创新机构获取创新垄断利润流，以之作为创新行为获取的稳定奖励。
3.创新效果，指创新对宏观经济运行产生的动态影响，这是新增长理论将熊彼特思想模型化的直接体现。新增长理论认同创新的直接诱导结果是创造性毁灭，即创新企业利用创新后的新技术生产更有竞争力的新产品，从而能够采取价格政策将其他竞争者挤出市场，尽可能保存自身的垄断地位，直到新的创新者出现又将老的创新企业挤出市场。宏观经济就是在这样一种不断创新又不断毁灭的过程中实现动态发展的。
4.创新载体，指创新所依附的要素或平台。新增长理论认为创新主要依附于两个要素：一个是物，一个是人。物的要素指科研设施、仪器设备、通讯网络等物质资本禀赋，人的要素指经济活动中的各种群体的受教育程度、掌握和学习新技术的能力等人力资本禀赋。创新载体与创新具有互补性，创新载体越完备，经济体的创新能力就越强，创新成果数量和质量也就越高；高创新率反过来又有助于创新载体的不断完善，如激励创新人才培育等。
5.创新扩散，指新技术被学习、模仿后传播到其他区域。在新古典增长理论中，技术扩散是瞬间发生的，新技术一旦产生，立即被其他企业或个人无偿利用。新增长理论则认为创新扩散需要一个渐进过程，创新对本地经济的影响一般大于对其他地区的影响。学习、模仿新技术也要付出成本，但只要收益大于成本，便能诱导其他地区学习创新技术，加速创新扩散。
6.创新政策，指政府为激励创新增长而采取的政策措施。新古典增长理论强调一种完全无约束式的增长，财政政策对最优增长路径没有决定性影响；新增长理论则认为如果没有政府和财政介入，经济增长率将由于创新垄断和市场失灵而偏离帕累托最优路径，财政政策在矫正路径偏移、满足社会目标方面具有不可替代的作用。
纵观经济增长理论的发展脉络，从投资驱动到创新驱动经历了两个多世纪的渐进演化，理论与现实之间也随着学术界对增长机理认识的不断深入而更加融合。投资驱动增长方式导致的投资过度扩张、经济频繁波动、长期增长停滞等问题似乎是市场经济体制下的共性问题，政府很难利用合理的财政政策加以解决。创新驱动增长方式则通过不断激励企业间的竞争与创新，来弥补资本边际收益递减，实现技术进步，财政政策有效性也大大超越了信奉市场本位主义的新古典增长理论。因此，当经济增长方式面临从投资驱动到创新驱动转型时，适时调整财政目标也就成为其题中应有之义。
二、市场化改革以来中国经济增长方式的回顾与反思
市场化改革以来，中国的高储蓄、高投资和高增长相互促进，创造了“中国奇迹”。各类市场主体都表现出极大的投资热情，甚至在非理性预期与制度寻租的双重激励下呈现出普遍的投资冲动。对国有企业来说，经济效益并非决定其留续存亡的唯一约束变量。国有银行的信贷支持、国家财政的政策倾斜以及体制转轨的制度惯性，都内生决定了即便国有企业效益不佳甚至亏损，却仍能通过多种资金渠道扩大投资规模。以谋利为天性，只要能获取经济利益，或者预期投资边际收益高于边际成本，非国有企业就会想方设法扩大投资、迎合需求。在经济转轨过程中，社会资源持续从国有经济部门流向市场经济部门，非国有企业在资源转移过程中不断攫取着低价受让国有资产的利益。尽管非国有企业获取的信贷支持低于国有企业，但很少承担社会保障压力，且具有灵活的经营决策自主权，获利空间完全可能大于后者。在国有和非国有经济主体的投资热情带动下，投资始终主导着中国经济增长进程，但也带来一系列难以解决的问题：
1.经济周期宽幅波动，政府调控压力不减。1978年至今，中国经济共经历了5个以实际国内生产总值增长率衡量的完整波动周期，平均每个周期历时仅5年左右，而每次经济周期的起始阶段几乎都伴随着社会投资的高速增长。投资过热引发通货膨胀，居民需求却受收入模式、消费信贷、负债能力、配套设施等因素的制约而无法相应提升，使宏观经济从过热迅速转向趋冷，呈现出宽幅震荡局面。从1988年投资过热引发全面通货膨胀，政府采取治理整顿措施后经济又整体下滑；到1993年房地产、汽车行业投资过热导致有效需求不足和亚洲金融危机后的全面通货紧缩，投资驱动增长方式的不稳定后果都有体现。虽然近年来中国经济周期在适度高位上出现平滑化倾向，说明政府调控经济运行能力有所增强⑥，但为平抑投资引发的宽幅波动，政府将始终面临正确引导市场投资方向、合理把握政府投资及退出时机、防范局部投资过热升级为全面过热等问题，这对政府执政能力形成了严峻考验。
2.资源利用效率低下，粗放增长不可持续。在高投资、高增长的发展模式下，政府利用行政权力低成本控制资源型产品价格(如水、电、油等)，即使投资所形成的生产手段落后，盈利空间仍然存在。在城市化进程中，地方政府为实现高增长目标，低价出售土地使用权，降低招商引资项目成本，使土地和信贷价格长期低于市场均衡定价，产生巨大的套利空间。扭曲的资源要素价格导致固定资产投资过度扩张，低效率、耗能源、耗资源的粗放型生产方式大量存在于各个部门和地区，全社会单位资源产出水平只相当于美国的1/10，日本的1/20，德国的1/6，单位产值能耗却比世界平均水平高2.4倍⑦。由于企业很少承担环境污染的外部成本，投资驱动增长方式造成对资源的无节制开采和使用，生态环境质量逐年恶化。长期来看，资源大量消耗必将导致成本上升，以资源和环境为代价的粗放型增长是不可持续的⑧。
3.生产结构比例失调，供求矛盾日益尖锐。社会再生产不能仅强调投资，还要看到分配和消费结构对生产方式的影响。低要素成本导致要素所有者收入水平偏低，劳动力低工资、土地低价征用、资金低成本使用的投资驱动增长方式，使投资收益和利润不能迅速转化为大众收入，消费需求局限于以基本需求为主的“外延性”需求，“内源性”需求始终难以启动。市场化改革以来持续扩大的收入分配不公更加剧了这一过程。中国全社会基尼系数除1999年略有下降以外，近年来基本保持了持续上升势头，从1997年的0.328增至2005年的0.470，逼近“收入差距悬殊”警戒线。粗放增长中的投资项目收益较少用于再分配领域，大部分在高投资利润诱惑下直接用于扩大再生产，这种方式只能继续加大贫富差距。2002年以来，投资、分配与消费结构比例失调导致的行业非均衡发展问题凸显。有些行业产品供不应求，投资过热始终主导着行业发展；有些行业却因需求不足而出现生产能力过剩，库存产品积压持续增长，这是供求矛盾日益尖锐后的必然结果。
4.地方重复建设严重，财政运行风险激增。伴随经济转轨速度加快，出于追逐利益的动机，再加上不完善的政府管理体制和领导干部政绩考评机制，各地纷纷不顾自身财力和条件，盲目投资生产建设项目，产业结构趋同、重复建设严重等问题始终难以有效解决。项目失败后，投资冲动造成的巨额亏损拖欠，一般通过列收列支、买卖税款、拨款空转、寅吃卯粮等手段，维持财政收支虚假平衡，使潜在的偿债压力与日俱增。违约、逾期债务逐年累积，势必给财政带来巨大偿付压力，地方政府只能采取各种手段寻求预算外财源，或者降低预算内项目支出标准，由此形成了经济发展缓慢——财政保障任务沉重——政府举借债务——债务大量违约并逾期——预算外途径弥补缺口——制约经济增长的“债务贫困陷阱”。财力薄弱进一步引发公教人员工资拖欠、社保基金缺口、担保借款等各种显性、隐性逾期债务，使财政风险在中央和地方之间反复传导、恶性循环。
当然，市场化改革以来的投资驱动增长方式对于快速提高产出总量、增进人民生活福利水平功不可没，这同马斯格雷夫与罗斯托提出的“经济起飞”理论也保持一致；并且由于中国底子薄、经济基础差，经济发展还需要大量的基础建设和产业规模扩张，大规模投资仍将是未来较长时期内中国的现实选择。但我们也必须认识到，当经济步入新的发展阶段，投资驱动增长方式带来经济、社会与财政运行的诸多深层次矛盾和问题后，继续因循低效率的粗放增长方式，势必累进性放大这些矛盾和问题对经济增长的负面影响，甚至在产出总量提升和质量效率下滑的逆向运动中削弱改革成果。经济运行的典型事实表明，中国正处于从传统粗放增长方式到强调创新和技术进步的集约型增长方式渐进转型的关键时期，财政目标也面临着适应新的增长方式的渐进调整。
三、经济增长瓶颈与区域差距扩散：创新视角解读
与投资驱动增长方式相对应，效率问题成为中国经济长期持续增长的掣肘。根据国内外学者测算，改革开放以来，中国全要素生产率对经济增长的贡献仅为5%～10%左右⑨。虽然以索洛残值法估算全要素生产率无法体现资本依附型技术进步的贡献，但增长核算结果反映出一个典型事实：中国经济很难脱离高投资率，创新始终是长期持续增长的核心瓶颈制约。
熊彼特给出的“创新”定义包含了科技、组织、市场、管理等一系列内容⑩。如果将科技创新以外的所有因素统统归结到“制度”范畴，那么创新可分为科技创新和制度创新两类，其中科技创新又称狭义的技术创新(11)。从产生机理分析，科技创新主要来源于企业、政府从事的科技研发活动，可细分为自主创新和引进创新两类。自主创新是一个地区动用本地科研力量实施的研发创新，包括原始科技创新、关键技术自主创新、重大系统集成创新等(12)；引进创新则是通过模仿、学习其他地区的先进技术、管理经验、生产方式而进行的消化吸收再创新，根据效仿技术的前瞻性和质量等级，又可细分为高质量引进创新和低质量引进创新。高质量引进创新需要高素质人才参与配套研发后才能实现，低质量引进创新则更多依赖于物质资本投资，只要本地吸收了新技术所依附的资本品，具备了移植和复制先进技术的基础设施条件，低质量引进创新就能很快产生经济效益。无论哪种形式的创新，追根溯源都来自于研发，不开展有针对性的专业研发活动，创新技术成果不可能大量涌现，新技术也难以顺利实施并发挥出经济效益。
图1 创新的产生机理、表现形式及技术进步的关系示意图
但创新并不必然等于技术进步。正如图1所示，两种情况会割裂两者间的因果联系链条：其一，分区域看，如果一个地区的创新成果没有应用到本地相关产业，而是外流到其他国家或地区，那么创新成果多并不等于技术进步率一定高(13)。例如，北京市很多高等院所、研发机构、中关村科技园区的中小型科技创新企业研发出的新技术并非仅服务于北京市，大量科技项目是同国内其他省市联合开展、甚至完全为外省市服务的，技术成果也最终外流到这些省区，一定程度上影响了科技创新对北京市技术进步率的贡献。因此，区域外流是从创新到技术进步的一个漏出项，当然，这对创新成果流入地区是有益的。其二，如果创新成果以专利形式处于赋闲状态，最多只等同于熊彼特所定义的发明创造，不可能导致技术进步。技术进步概念属于经济增长理论范畴，创新专利未能同商业化相结合，意味着没有任何企业利用其生产新产品或进行技术改造，该创新成果也就不会产生任何经济贡献。但制度创新有助于弥补专利闲置的缺陷，通过完善专利产权保护体系、促进技术成果市场交易、培育科技人才发展环境等制度创新，能激励更多企业从事研发创新活动，或应用尚未产生任何经济效益的专利成果，推动科技创新与技术进步。
在科技创新与制度创新的比较中，发达国家制度体系比较完备，创新对象往往是内生于经济制度、能为企业带来高额垄断利润的先进技术和产品，以生产技术为主导的科技创新占据了重要地位。但对尚处在经济转型期的中国而言，市场经济部门迫切需要生产性经济资源，却又无法以规范方式得到这些资源，企业家的“创新”活动被迫集中在利用制度变迁中的缺陷和漏洞，创造性地攫取生产性经济资源上面。因此，以寻租渠道从国有部门转移资源的制度创新成为中国市场化改革以来的主流创新形式，科技创新则退居次要地位。这些扭曲的制度创新既没有辅助科技创新成果不断涌现，又未能发挥从科技创新到技术进步传递链条的“催化剂”作用。在科技创新中，由于能从粗放的投资驱动增长中获利，企业没有足够激励投入大量资金、人力、物力从事周期长、见效慢的自主创新活动。事实上，中国主流创新形式是在大规模投资和技术设备引进过程中，对先进国家或地区的产品与技术进行模仿、消化和吸收后的再创新，即引进创新，这是导致中国技术进步的主要途径(14)。
分区域来看，国内相对高质量引进创新主要集中在科研设施比较完备、创新人才大量集聚的东部地区，中西部地区更多是在为东部输送资源和吸收东部投资过程中实现低质量引进创新。东部地区的创新产品、创新技术在促进产业结构变迁的同时，也引导着居民消费需求不断调整升级，消费模式的外部示范效应带动了中西部地区对新技术的渐进模仿和吸收。但整体看来，改革开放以来的创新模式只是适应投资驱动增长方式、由持续膨胀的外延性社会需求所被动催生出来的生产方式变革，而非经济增长的核心驱动力。当经济步入新的发展阶段，供需矛盾尖锐化意味着外延性社会需求逐步向内源性转化，再加上传统增长方式所带来的资源环境破坏代价严重、依赖大规模投资无法实现内涵式发展、财政风险和财政困难普遍存在于基层政权等一系列经济社会问题，传统创新模式越来越难以适应经济质量要求。这就需要科技创新从被动姿态转为主动：企业应投入更多人力物力研发具有市场竞争力的新技术、新产品，劳动者应提高自身受教育水平以迎合就业需求，政府应引导生产要素和社会资源向专业化科研创新领域以及具有高技术含量、高回报率的投资领域流动，通过实施更为积极主动的自主创新和高质量引进创新，将前沿技术、核心技术转化为同本地资源与要素禀赋的比较优势相对应的高效技术，从而突破长期增长的瓶颈制约，使经济增长方式从投资驱动到创新驱动转型尽快提上日程。
如果我们从创新视角解读20世纪90年代以来的中国经济发展历程，那么在投资驱动增长过程中，创新恰恰成为区域经济差距扩散的核心诱因。东部地区的天然地理位置和对外开放度决定了经济起飞阶段相对于中西部地区的比较优势(15)，大量科技人才在“用脚投票”机制作用下涌向东部地区，维持其创新能力和技术水平始终居于全国领先地位。中西部地区在传统的低端产业链条束缚下，市场吸纳新技术能力有限，再加上低层次人力资本禀赋削弱了学习、模仿新技术的能力，尽管在政策环境和对外开放度等制度创新方面实现了向东部地区的“亦步亦趋”式追赶，科技创新反而拉开了更大差距。新古典增长理论隐含着一个重要推论：当技术以外生形式引入模型时，各地区在转移动态路径中不会因技术因素产生明显位置差异，落后地区将获得更高增长率从而实现经济收敛；但当科技创新引发技术差距呈累进式扩张、各地区产出效率存在显著差异后，区域差距将在技术因素拉动下转而呈现扩散趋势。
图2考察了1990年以来中国各地区劳均产出(产出/就业人口)和劳均资本(资本存量/就业人口)的分布变动情况(16)，其中图2(a)的劳均产出分布曲线呈现出从尖峰状到扁平状的平滑变动趋势，说明15年来中国区域经济差距经历了逐年扩散的过程。相比之下，图2(b)中的劳均资本扩散程度显著低于劳均产出，突出表现是劳均资本的相对集中度始终高于劳均产出，特别是西部大开发以来，中央政府对西部地区的投资倾斜、银行资本从东部向中西部地区的配置流动在一定程度上减缓了资本扩散。产出扩散幅度极大超越资本扩散幅度的隐含机理，恰恰在于创新弥补了投资对地区非均衡增长的递减诱致效应，成为区域经济差距扩散的源泉。
图2 1990年以来中国各地区劳均产出和劳均资本的核分布变动情况
西部大开发以来，中央政府通过大量发行国债实现了对西部地区的投资倾斜，但政策重点放在以交通、水利、通讯、仓储为代表的生产性物质资本上，相应忽略了对科研基础设施和人力资本投资的支持。物质资本和人力资本的逆向流动配置，使各地区资本存量和技术能力的变动趋势相背离。东部地区依赖相对完善的科研基础设施和从全国各地吸收的大量科技人才，创造出国内相对领先的核心技术、前沿技术，但这些技术大多只服务于本地经济。中西部落后地区的初期技术水平、人力资本禀赋干扰了技术扩散和引进创新所带来的后发优势；模仿成本也会随东部地区创新技术的不断发展而逐步提升，限制了落后地区的赶超能力。因此，前沿技术从东部向中西部扩散很难形成短期平滑过程。一个不能忽略的事实是，北京、上海等地所创造出的一些科研成果直接外流到其他省区，这对缓解区域差距具有积极效应。但技术成果市场交易对象大多是与中西部地区市场化进程相适应的低端技术，核心技术和前沿技术仍滞留在东部，仅依赖创新区域外流对实现经济趋同力有不逮。创新属地化特征导致多重均衡增长路径，使中西部始终位于低人力资本禀赋和落后技术所内生决定的“贫困陷阱”，与东部差距逐年扩大。
中国经济增长的事实和隐含机理表明，以内生化技术为核心的新增长理论更适于解读长期增长瓶颈和区域差距扩散问题，财政目标也亟待从配合传统的投资驱动增长模式，逐步调整到新增长理论所强调的政府与市场研发、人力资本投资、创新环境建设、创新制度完善等核心要素上来，为经济增长方式转型提供制度保障和政策支持。财政目标取向的调整对于完善财政管理体制、优化财政收支结构、降低财政运行风险、提高财政支出效益都有重要意义。
四、经济增长方式转型机遇期的财政目标取向
在传统的粗放增长模式下，中国财政主要从两方面激励投资不断扩张：其一，利用以补贴形式为主的财政转移支付满足国有企业投资要求；其二，对地方投资冲动给予种种税收优惠政策支持。当投资驱动增长方式无法解决区域差距扩散和长期增长瓶颈问题、中国经济正面临从投资驱动到创新驱动的转型机遇期时，政府也应积极发挥财政政策的激励、引导作用，使财政目标在大方向上做出相应调整。重新考察创新要素内涵及财政政策的干预领域，中国财政应在四个环节上施以诱导性政策，从而鼓励创新，促进经济增长方式平稳转型：以教育培训政策提升人力资本、以税收补贴政策激励研发创新、以财政投资政策培育发展环境、以内部体制建设提供制度保障。这四个创新环节可分别界定为创新人才、创新主体、创新环境、创新制度。
1.创新人才。创新人才是决定一个经济体创新能力的主要人力资本载体，可分为科研型人才和技术型人才。科研型人才包括大学以上文化程度和其他具有高、中级职称的科技活动人员，以及从事科技教学活动的专业人员；技术型人才包括已经取得科学技术职称且正从事科学技术研究、教学、生产的专业人员，在机关、企业、事业单位中从事科技工作的专业人员，以及具有中专以上学历或初级职称的科技活动人员等。
创新人才并非自然形成，而是取决于经济状况、文化环境、教育水平等多方面因素。当一个地区受教育水平提高、相应提高了人力资本禀赋时，该区域能够自行培养、孕育出大量的创新人才；人力资本禀赋提高后，普通劳动者的劳动能力增强，企业有动力投资于研发创新，提升该区域的技术水平和经济发展速度，这又会吸引更多创新人才向该区域流动，形成创新人才的集聚效应(17)。
为促进创新人才的培育和发展，财政应增加对初、中等教育投入力度，强化对在职职工的继续教育和培训工作，积极探索年薪制、股票期权、技术与管理要素入股等多种创新人才激励机制，财政给予税收优惠政策支持。改革科研项目管理、科技成果评价和科技成果转化机制，对在专利实施中具有突出贡献的创新人才，财政拨付专款予以奖励。为缓解区域差距，财政可从多方面组织实施对落后地区创新人才开发的专项支持，优惠政策包括开发西部现有人才队伍、培养和引进高层次紧缺人才、吸引海外留学人员和国内人才向西部流动、东部地区在人才资源开发方面对口支援西部等，也可采取财政贴息、财政补贴等方式，推动科技人才柔性流动机制的形成。
2.创新主体。创新主体是经济体系中从事研发创新的组织、机构和部门，包括营利性市场研发机构、企业研发部门、大学和政府研发机构等。如果说创新人才是一个地区创新能力的决定要素，那么创新主体就是创新人才发挥作用的平台和载体，创新主体的研发投资决策直接影响创新人才的科研产出效率。
创新主体分为市场创新主体和政府创新主体两类。市场创新主体受利益、声誉、名望等因素驱动，会主动实施市场型研发创新，创新成果主要倾向于商业化运作，或者局限在某个特定的研究领域；政府创新则主要集中在市场无力涉足，或出于盈利考虑而不愿涉足的科研领域，具有普遍的效益外溢性。市场研发和政府研发成果包括基础研发和应用研发，应用研发创造新技术、新产品，为创新者提供持续垄断利润流；基础研发并不扩大产品种类，但有助于作为公共物品的知识积累，提高应用研发效率。
针对市场创新主体的财政政策主要包括减税、财政补贴及财政直接资助三种，中国财政应顺应市场化改革趋势，调增减税、补贴政策所占比重，弱化财政直接资助政策对市场研发的激励。基础研发是增强自主创新能力的战略基点，可借鉴成熟市场经济国家经验，允许企业、研发机构冲销基础研发及与基础研发相关的资本性支出，如购买仪器设备和建造实验室等。对于应用研发，财政可采取投资税收抵免、促进成果转让、鼓励技术改造等方式进行激励；也可引导民间资金进入政府研发领域，为项目实施提供更为广泛的财源组合与资金支持。政府研发支出应依照法律和国家各项财经政策、财务规章制度，对经费使用进行全面协调、监督、检查、记录和反映，使有限财政资金发挥最大效益。
3.创新环境。创新环境是有助于研发创新活动的各种软、硬件条件，其中创新硬环境主要指科研设施、信息网络、机器设备等从事创新活动所不可或缺的资本品，创新软环境为市场、法律、文化等影响研发投资的非物化因素。创新硬环境可为科研人员从事创新活动提供物质资本，创新软环境则能提供非物质激励(18)。
创新环境与创新之间具有互补性，落后的科研硬件设施很难在与技术创新的良性互动中提高经济增长率；而创新软环境建设滞后，也会影响创新硬环境的不断改善，最终降低技术进步率和经济增长速度。反之，更优化的创新硬环境将通过提高均衡利润流而刺激创新，更多创新也将通过提高产出增长率而激励创新硬环境投资，形成良性互动；创新软环境的改善，可通过成熟的市场机制、适宜的文化氛围以及完备的法律体系降低投资成本，鼓励更多研发投资和创新。
创新硬环境方面，各地可根据自身财力状况和支出项目的轻重缓急，增加对图书馆、实验室、信息网络、科研场所等科研基础设施的财政投入，中西部地区应得到中央财政转移支付资金的更多支持，以尽快缩小同东部地区的硬环境差距，吸引更多资金和人才流向科技领域。除增加投入外，财政也可通过提供一些有利于企业从事研发基础设施投资的税收激励，综合运用加速折旧、投资抵免、纳税扣除、优惠税率、免税期等直接或间接税收优惠政策，调动企业投资科研设施的积极性。创新软环境方面，财政应重点培育公平诚信的市场竞争环境、产权明晰的法律法规体系、尊重创新的社会文化氛围，稳步增加与软环境建设相关的制度性、政策性支出，促进形成官、产、学、研紧密结合的社会创新生态，实现科技创新成果的社会共创共享。
4.创新制度。创新制度建设是经济增长方式转型中的重要环节，只有政府和各类经济主体都运行于适宜创新的制度框架内，财政调控目标才能顺利实现。财政系统内部有利于促进研发创新的制度安排，涉及预算管理、税收分配、政府采购、转移支付等诸多方面。
预算管理制度能够将财政资金用于科技研发、教育培训、科研基础设施建设等，与创新有关的投入比例固定化、程序化，确保财政对创新驱动增长方式的干预力度和效果。财政用于教育培训、科技研发、科研基础设施建设方面的支出，应以早编细编预算、中长期滚动预算、尝试性绩效预算等预算编制方式，强化创新政策的连续性和稳定性，增加预算透明度。
税收分配制度影响不同行政层级间税收收入的分配状况和税收政策的实施手段，是决定财政干预能力的重要因素。按照财权事权相统一原则，在税收分配上应增加地方政府用于教育、科研的税收分成比例，赋予地方政府更大的税种选择权、税率调整权，增强其运用税收政策激励创新的能力；而与地方盲目投资建设相关的税种和税收收入，中央又可适度上收，在遏制地方投资过热局面的同时实现创新目标。
政府采购制度反映了政府和财政对创新产品、创新技术的资金与政策支持，能够激励各类创新主体积极开展研发创新活动，生产更有技术含量和市场竞争力的创新产品。应逐步提高自主创新产品和服务在政府采购中的比重，不断建立和完善政府采购实施模式，充分发挥政府采购在激励创新方面所特有的政策功能。
转移支付制度是实现财政资金在不同区域间重新配置的有效途径，关系到中西部落后地区能否迅速提高受教育水平、改善科研基础设施、吸引创新人才流动。中央财政应明确对中西部落后地区转移支付资金的使用方向，将缓解区域差距着力点放在人力资本禀赋、自主创新能力、科研设施条件、科技成果应用上，使中央政策意图通过税收返还、体制补助、专项补助和财力性转移支付等多种形式逐步得以体现。
应特别指出的是，财政目标在从配合传统粗放增长方式，逐步转向支持创新人才、创新主体、创新环境、创新制度的过程中，应顺应经济增长方式转型的渐进特征，形成一种阶段性的边际调整。实现不同阶段目标的主要措施包括：确保财政资金从竞争性、经营性领域撤出；调整优化财政收支结构、削减低效支出项目；弱化财政投资对宏观经济的影响，转而采取激励、引导民间投资的财税政策，增强经济内生增长能力；逐步将财政支持重点转向创新领域。财政目标调整的四个阶段可以确定重点、交叉实施、稳步推进，在渐进转型过程中逐步增强自主创新能力，提高经济运行质量，从而持续、有力地推动中央制定的构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会、统筹区域经济协调发展、建设创新型国家等四大战略目标的实现。
注释：
①R.Harrod，“An Essay in Dynamic Theory”，Economic Journal，1939(193).
②R.M.Solow，“Technical Change and the Aggregate Production Function”，Review of Economics and Statistics，1957(8).
③Grossman and Helpman，“Endogenous Innovation in the Theory of Growth”，Journal of Economic Perspective，1994(1).
④P.M.Romer，“Endogenous Technological Change”，Journal of Political Economy，1990(5).
⑤Agion and Howitt，“A Model of Growth through Creative Destruction”，Econometrica，1992(2).
⑥刘树成、张晓晶、张平：《实现经济周期波动在适度高位的平滑化》，《经济研究》2005年第11期。
⑦陆百甫：《建设资源节约型社会》，人民出版社2005年版，第125页。
⑧卫兴华、侯为民：《中国经济增长方式的选择与转换途径》，《经济研究》2007第7期。
⑨Borensztein and Ostry，“Accounting for China’s Growth Performance”，Economic Review，1996(86)；张军、施少华：《中国经济全要素生产率变动：1952-1998》，《世界经济文汇》2003年第2期。
⑩J.A.Schumpeter，The Theory of Economic Development，Harvard University Press，1934，pp189-921
(11)傅家骥主编：《技术创新学》，清华大学出版社1998年版，第11～12页。
(12)路甬祥：《提高自主创新能力是建设创新型国家的重大战略任务》，《人民日报》2007年11月12日。
(13)创新的区域外流同创新扩散不同，创新扩散是指创新成果应用于本地经济发展后，其他地区通过引进创新逐步学习、效仿新技术和新产品，从而创新扩散同时有利于本地和其他地区；区域外流则是指创新成果并未应用于本地，而是直接外流到其他地区，对本地经济增长与技术进步并未产生任何贡献。
(14)林毅夫、任若恩：《关于东亚经济增长模式争论的再讨论》，《经济研究》2007年第8期。作者在这篇颇有影响力的文献中指出，依附于资本设备投资的技术进步并未体现在全要素生产率核算结果中，这是以索洛残值法计算的中国全要素生产率很低的技术性原因。
(15)J.C.Berthélemy and S.Démurget，“Foreign Direct Investment and Economic Growth：Theoretical Issues and Empirical Application to China”，Review of Development Economics，2000(2).
(16)各省市“劳均资本”和“劳均产出”数据根据《中国统计年鉴》(1991-2006)、中国经济信息网(www.cei.gov.cn)公布的统计数据整理得出，剔除掉通货膨胀因素后调整为2000年实际值。为保持截面数据可比性，重庆并入四川考虑。
(17)郭玉清、杨栋：《人力资本门槛、创新互动能力与低发展陷阱》，《财经研究》2007年第6期。
(18)Bottazzi and Peri，“Innovation and Spillovers in Regions：Evidence from European Patent Data”，European Economic Review，2003(4).
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