市的兴起与近代中国区域经济的不平衡发展，本文主要内容关键词为：区域经济论文,不平衡论文,近代中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K928.6 文献标识码：A 文章编号：1671-7511(2006)05-0051-16
在我国现行的各种行政区划单位中，最晚兴起的是市，至今只有80余年。然而，自市于民国年间兴起以后，数量迅速增加，地位日益重要。最近二十年来，各地普遍撤县设市，市的数量更是得到惊人的增长。且不用说省级行政区划单位的首府全是市，地级行政区划单位的首府绝大部分也是市，甚至在县一级的行政区划单位中市也紧逼古老的行政单位县。2000年，我国县级行政区划单位共有2861个，市辖区和县级市达1187个，占全部县级单位的41.4%。到2003年，县级行政区划单位总数没有变，市辖区和县级市的数量却达到1219个，把占全部县级单位的比重提高到42.6%。[1]在市的数量得到加速增长的今天，回顾它在诞生初期即民国时期的发展状况、空间分布及其原因，无疑有助于探讨它的发展历程以及与经济的关系。
一、市的出现与成长
自秦始皇在全国范围内实行郡县制以来，我国向来只存在着一种政区模式，即地域型政区。它是一种面状的行政区划，即省是国家的区划，县是省的区划，乡是县的区划，点状的城市始终不是政区的一种。[2]1911年辛亥革命以后，江苏等省将达到一定人口数量的县治和大镇称为市并设立董事会等行政机关，几年以后其他省的一些大城市也设立各种形式的市政管理机构，并有着自己的管辖区域。但尽管如此，这些市还不能视为一级行政区划单位，而且在1914年袁世凯停办地方自治以后江苏等省的市制也停止施行。[3]
中国内地第一个具有行政区划单位意义的市形成于广州。1917年，受到袁世凯排挤的孙中山来到广州，在地方军阀的支持下组织中华民国军政府。1920年，中华民国军政府任命陈炯明为广东省省长，陈炯明企图使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，委托从美国学成回国的孙中山的儿子孙科起草有关条例。1921年2月中旬，广东省署公议通过孙科所撰的《广州市暂行条例》57条。《广州市暂行条例》是我国首次以市为行政单位订立的法规，其中的第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”。[4]根据这一条例，广州市成为一个与县平级的行政区域，而在中国历史上尚无一个城市能够如此。因此，这条规定实际上宣告了中国第一个城市型政区的诞生。[5]
1921年2月15日，广州市政厅成立，孙科为首任广州市市长。广州市政厅由市长和财政、公安、教育、卫生、工务、公用事业等6个局的局长共7人所组成，行使市政管理的职能。并设立由30人组成的市议会。市议会成员中，10人由市长指定，10人由普选产生，另有10人由商会、教育、医药、工程、律师等不同的协会和工人团体所选出。市议会的职能是将市民的请愿书转交市政厅，决定市政厅交办的事务，检查各个职能部门的工作。此外，又设立审计处，主审计员由市长任命。[6](P995～1048)市长、市政厅、市议会、审计处这些中国历史上从未出现过的政府行政机构，以及体现了资本主义议会政治的某些民主形式，开始进入中国的城市。1925年7月，广东划省城城区及附近地正式置广州市，隶属于广东省。[7](P6)
1921年以广州为中心的南方政府还不是全国性政府，所以广州市的城市型政区模式不可能立即推行到全国。但是北京的北洋政府显然注意到了广州市的变化，于是仿照其例，在同年7月3目颁布了《市自治制》。这是我国第一部全国性的关于城市的法规，它首次把全国城市通过法律确定为地位相当于县的特别市和受县知事监督的普通市两种，后者在人口满1万人以上的城镇均可设立。然而，在当时的条件下，这一法规影响有限，其时在全国范围内正式设市的城市寥寥无几，更多的是在大城市设立督办商埠公署，在中等城市设立市政筹备处，以此作为管理城市市政的过渡性机构。[5]
1926年10月，北伐军占领汉口、汉阳和武昌，不久分别成立汉口市政委员会（兼辖汉阳县城）和武昌市政厅。1927年1月，国民政府从广州迁到武汉，武汉成为临时首都。4月，经国民党中央政治委员会决议，汉口、汉阳和武昌三镇合一，成立武汉市政府，后改为武汉特别市。[8]同年4月，国民政府定都南京，5月设南京特别市，直隶国民政府，此后，上海、杭州、宁波、重庆等地相继设市。
1927年5月7日，国民党中央政治会议通过并公布《上海特别市暂行条例》。条例规定：“本市为中华民国特别行政区域，定名为上海特别市”；“上海特别市直隶中央政府，不入省县行政范围”。[9]上海成为中国第一个直辖(特别)市。6月，设立南京特别市。上海、南京这些直属于中央而与省平行的特别市，与先前设立的广州市等省辖市一起，组成了我国第一批城市型政区。
1928年7月3日，国民政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》，规定市分特别市和普通市两种，特别市直属国民政府，普通市隶属于省政府。凡首都和人口满百万以上的都市，以及其他有特殊情形的都市，经过中央政府的批准，可以设为特别市。根据这个法规，全国先后设立南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市。关于普通市，法规规定：凡人口满20万以上之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许方可建市。
1930年5月，中央政府又颁布《市组织法》，废除原先的特别市与普通市，将市分为直隶于行政院的院辖市与直属于省政府的省辖市两种。院辖市设立的标准，依照该法规定，凡首都或人口在百万以上者，以及政治上、经济上有特别情形者，得直隶行政院，设为院辖市；但以上各项均以非省政府所在地为限，如为省政府所在地者，该市应隶属于省政府。到1933年5月，国民政府取消了省会不设院辖市的规定。
关于省辖市，《市组织法》规定凡人口聚居地方有下列情形之一者可设为省辖市：1.人口在30万以上；2.人口在二十万以上，所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入一半以上。设市标准比以前大为提高，因此在以后的相当长时间中，有的城市只能以市政筹备处及市政委员会等形式进行过渡。[10]直到1947年7月，再次修正的《市组织法》始降低准予设市的城市人口标准。
从有关市设置的资料来看，在相当长的时间中，人口和税收是国民政府批准各地设市的主要标准。1933年长沙设市获得行政院批准，理由是城市人口已逾30万，且市政筹备已有头绪；[11](P417)1927年广西设立梧州市，但因人口不满10万，一直没有得到行政院的批准，并于1932年被广西裁撤；[11](P420)都是其中的例子。然而，如果城市地位特别重要，行政院也会降低人口和税收的标准而予以设市。1935年江苏省政府决定将灌云县墟沟老窑一带设置连云市。内政部则认为连云人口约有10万左右，税收也不多，尚未达到设市程度，但它是滨海重镇，港埠市政的规划设施实属刻不容缓。行政院复交内政、军政、财政三部及江苏省政府再行审查，最后准予设市。[11](P424)1929年广东省政府要求设立汕头市，认为虽然城市人口只有14万，与《市组织法》不相符，但从交通、贸易及税收而言实有设市的必要。这项要求获得国民政府批准。[12]
我国在民国时期直到抗战胜利以前，曾存在伪满洲国、汪伪政权、伪蒙疆联合自治政府等外国侵略者扶持建立的傀儡政权，台湾亦在日本的占领下，这些政权在各自范围内都设立过市。尽管情况有所不同，但人口和税收无疑也是主要的标准。例如，1941年伪满洲国17个主要市的城市人口，奉天（后改为沈阳）、哈尔滨、新京（后改为长春）3市均在50万以上；安东、抚顺、吉林市、鞍山4市均在20～30万，牡丹江、营口、阜新、锦州、齐齐哈尔、佳木斯、辽阳7市均在10～20万，只有本溪湖（后改名本溪）、四平和铁岭3市在5～10万。[11]虽然少数城市人口的数量低于同时的关内，但毕竟看得出一定的城市人口仍是伪满洲国设市所坚持的标准。因此，可以这样说，在中国的各个区域，大致上只有那些人口数量达到一定的规模，并且具备一定经济实力和税收额度的城市，才有可能被批准设市。这一点，为探讨市的设立和经济发展关系提供了可能性。
民国时期设市的情况极为复杂。为便于研究，本文依据多种政区和商埠的资料制成“附表”，用以反映截止到1949年9月底以前全国市的设置情况，以及这些市的开埠状况。凡是1949年9月底以前，国民政府批准设立的市，此外日本占领台湾时期在台湾所设，抗战期间汪伪政权、伪满洲国、伪蒙疆联合自治政府所置，凡在1945年抗战胜利后得到国民政府承认的市，以及中国共产党革命根据地所设和建国前的解放区所设、到1949年年底仍然存在的市，同样入表。设市的时间，均以市政府的成立为标志。为了便于论述，本文又依据附表制成相应的各表。
据表1，到1949年共设立过151个市。如将其分为三个阶段，抗战（1937年7月7日卢沟桥事变）以前设立40个市，抗战期间（从卢沟桥事变至1945年日本宣布投降止）设立41个市，抗战以后设立70个市，不同时期所设市占总数的比重，分别是26.5%、27.1%和46.4%，体现出时间越后，所占比例越高的趋势。如果按平均每年的设市数量来算，各时期分别是平均每年2.2个、5.1个、17.5个，明显具有时间越后，设市速度越快的趋势，最后一年1949年设市数达到46个。虽然不同时期设市的标准不尽相同，特别在人口数量上一开始要求比较严格，后来有所下降，而解放区所设的市人口数量的标准往往有所放低，但尽管这样，仍体现出设市速度不断加快的趋势。显然，这二十余年虽然经历了军阀混战、国共战争、抗日战争、解放战争等战乱，但在经济发展和城市化的强大力量的支持下市的发展速度仍然很快。
表1 各时期市的设置
合计抗战以前抗战时期抗战以后
数量
151 404170
占比重(%) 100 26.5 27.1 46.4
资料来源：据附表。
在各个层次的行政区划单位中都有“市”，是市迅速发展的另一种体现。就中国内地而言，最初设立的市，或是隶属于中央政府的特别市，或是隶属于省政府的普通市，两者后来演变为院辖市和省辖市。民国定都南京以后，实行省管县的制度，在行政区划的层次上直隶中央的特别市和院辖市相当于省一级，隶于省的普通市或省辖市相当于县一级。抗战胜利以后，山东、河南等地的抗日根据地和后来的解放区开始实行专署管县的制度，受专署管的市相当于县一级，而专署（后改称专区）受相当于省一级的行政公署的管辖，这种市在解放区的行政区划的层次上已相当于第三级。1945年以后，山东、河南等地的解放区设立了龙口、博山、周村、周口等县级市，1949年广东也设了佛山、江门、韶关等一批县级市。如果加上日本占领时期在台湾所设，抗战胜利后仍之，隶属于县的宜兰、花莲港两市，市的行政等级已包括省、专区、县、县以下等四级行政区划。1949年10月中华人民共和国建国以后，除台湾和香港、澳门以外，省、专区、县三级制得以确立，于是市也就分成中央辖市、省辖市和专区辖市三种了。
空间分布的迅速扩大，也是市迅速发展的体现之一。我国的市最早出现在沿海地带，在1927年已经设立的13个市中，只有汉口、安庆、重庆3市位于内地，其他10个市都位于沿海地带。然而，1928年成立的7个市中，昆明、郑州、西安、归绥等4市都已位于内地。这表明除了沿海地带之外，市这一新生事物，正沿着长江航道和主要铁路干线，向广大的内地挺进。到1949年的年底，按今天的各省市自治区范围算，除了西藏尚未设立市外，其他地区都有了不同数量的市了。
二、市的空间分布的不均衡
民国时期市的空间分布的显著特点是不均衡。
在民国时期设立的151个市中，80个分布在沿海各省，71个分布在内陆各省。沿海的13个省市，虽然只占今天的32个省市自治区（暂不计未列入附表统计的香港和澳门2个特别行政区）的40.6%，却占了市总数的53%。足以说明我国市的分布，主要在东部沿海地区，内陆地区相对较少。
直属中央政府的特别市、院辖市更是主要分布在沿海省份。在7个特别市中，南京、上海、北平、青岛、天津、广州6市都位于沿海省份，只有汉口位于内陆省份。在12个院辖市中，南京、上海、北平、青岛、天津、广州、大连、沈阳等8个都位于沿海省份，只有汉口、重庆、哈尔滨、西安等4个位于内陆省份，内陆市在院辖市中只占33%。内陆市在特别市、院辖市等重要城市中所占的比重，比在全部市的数量中所占的比重还要低一些。这一点，足以说明中国重要的市，主要是分布在沿海省份。
城市是人的居住空间，人口数量的不同是城市重要性差异的主要体现。要认识市的空间分布的差异，还需要分析市的人口等级规模的状况。
因民国时期缺乏全面精确的人口统计，故表2只收入大陆地区91个市的人口数量。但尽管如此，收入的城市已占全国城市数的60%以上，借此分析各地的市的人口数量的等级规模，仍具有一定的合理性。
表2 中国市的人口等级规模（1933～1936年）
人口规模(万) 数量 市的名称
大于200 1 上海
100～200 4 北平、广州、天津、南京
50～100 4 汉口、杭州、青岛、沈阳
20～50
18 成都、长沙、大连、济南、武昌、滨江、苏州、福州、保定、开封、重庆、南
昌、无锡、宁波、长春、镇江、温州、周口
10～20 33 徐州、扬州、南通、绍兴、嘉兴、芜湖、安庆、蚌埠、景德镇、沙市、宜昌、衡
阳、自贡、厦门、汕头、佛山、昆明、贵阳、威海、济宁、烟台、太原、西安、
汉中、兰州、安东、营口、旅顺、锦州、抚顺、吉林、张家口、西宁
5～10
30 常州、泰州、金华、衢州、亳州、阜城、合肥、九江、赣州、江门、肇庆、南
宁、梧州、桂林、唐山、山海关、潍坊、周村、石家庄、郑州、洛阳、安阳、许
昌、大同、辽阳、迪化、银川、齐齐哈尔、归绥、包头
资料来源：沈汝生《中国都市之分布》，载《地理学报》第4卷第1期，1937年。
在中小规模的市的数量中，内陆城市所占的比重比在大城市中所占的比重要高得多，但仍然低于沿海省份。其中，人口20～50万的18个城市，8个位于内地，10个位于沿海。人口10～20万的33个城市，14个位于内地，19个位于沿海。人口5～10万的30个城市，15个位于内地，15个位于沿海。因此，人口居中小规模的城市数量沿海省份仍然多过内陆地区，是表2给人们的一个总体印象。
总之，中国的市，无论人口规模处于何种等级，都以沿海省份占较大的比重，而且人口规模的等级越高，沿海省份所占的比重也就越高，至于人口数量众多的大城市，可以说绝大多数都集中在沿海省份。
三、通商口岸与市的兴起
民国所设的市中，有59个是晚清和民国前期或被迫开放或主动开放的通商口岸城市，占了市的总数的39%。这一数据，表明通商口岸城市在全国城市中占有重要的地位。至于各个区域的情况，则有较大的差异。
表3 通商口岸城市占不同地区的市的比重
沿海省份的
内陆省份的
内陆省份的
沿海地区 内陆省份
全国合计
其他地区 长江沿岸其他地区
市的数量39 4171 13 58
151
通商口岸数 25 1321 7 14
59
口岸占市数量的比重(%)
64 3230 54 24
39
资料来源：据附表。
据表3，若将中国的广大地区，分成沿海地区、沿海省份的其他地区和内陆省份三类的话，通商口岸城市在各地区的市的数量中所占的比重，表现着从沿海向内地不断下降的趋势，从沿海地区的64%，下降到沿海省份其他地区的32%和内陆省份的30%；而在内陆省份，又表现出通商口岸在市的数量中所占的比重，长江沿岸高达54%，其他地区只占24%的趋势。显然，在沿海地区和内陆省份的长江沿岸，通商口岸城市已成为市的主要部分，而在沿海省份的其他地区和内陆省份的其他地区，通商口岸城市在市的数量中并不占重要地位。
以上系分析通商口岸城市在不同空间的城市数量中所占的比重，如果分析它在全国不同等级的城市中所占的比重，又会得出什么结论呢？据表4，在直属国民政府的7个特别市和12个院辖市中，通商口岸城市分别占了86%和83%，可见除了个别市之外，重要的市几乎都是通商口岸城市。如从人口规模等级的角度看，人口200万以上的全国第一大城市上海是通商口岸，人口100～200万的4个特大城市中3个是通商口岸，人口50～100万的4个大城市都是通商口岸。甚至在人口20～50万和人口10～20万这两个等级的城市中，通商口岸城市也占到67%和52%。只有在人口5～10万这一等级的城市中，所占比重才下降到37%。据此不难得出这样的结论：中国重要的市大多是通商口岸，全国市的人口的大部分都生活在通商口岸城市。
表4 通商口岸城市在不同行政等级和人口规模的市中所在的比重
总数 通商口岸
口岸城市
类别 通商口岸城市名称
数量城市数量 占比重(%)
特别市
7 6 86南京、上海、青岛、天津、广州、汉口
院辖市
12 1083南京、上海、青岛、天津、广州、汉口、重庆、大
连、哈尔滨、沈阳
人口200万以上
1 1100 上海
人口100～200万 4 375 广州、天津、南京
人口50～100万
4 4100 汉口、杭州、青岛、沈阳
人口20～50万18 12
67 长沙、大连、济南、滨江(哈尔滨)、苏州、福
州、重庆、无锡、宁波、长春、镇江、温州
人口10～20万33 17
52 徐州、芜湖、蚌埠、沙市、宜昌、厦门、汕头、昆
明、威海、济宁、烟台、安东、营口、旅顺、锦
州、吉林、张家口
人口5～10万 30 11
37 九江、江门、南宁、梧州、周村、郑州、辽阳、迪
化、齐齐哈尔、归绥、包头
资料来源：据表2和附表。
还有必要从时间的角度，分析通商口岸城市的作用。表5的数据表明，通商口岸城市在不同时期设立的市中所占的比重，明显具有时间越早比重越高的特点，抗战以前高达62.5%，抗战时期仍达到46.3%，只有在抗战以后才下降到21.4%。可以说，中国市的设置，是通商口岸城市发展的必然结果，市的广泛设立就是从沿海通商口岸城市开始，再往广大的地区扩展的，通商口岸城市是推动市的兴起并成为重要的行政区划单位的主要动力。
表5 各时期设立的市中通商口岸所占的比重
抗战以前 抗战时期 抗战以后合计
设市数 404170151
通商口岸数 25191559
口岸占市的比重(%) 62.5 46.3 21.4 39.1
资料来源：据附表。
通商口岸尤其沿海口岸城市之所以能够成为推动中国市兴起的主要力量，是其城市经济较快增长、城市规模较快扩大的结果。晚清时期的大多数通商口岸，都是清朝在列强的压力下通过被迫签订的不平等条约而开放的。此外，在上海、天津等口岸，还出现了供外国人居住，由外国人管理行政、税收、警察和司法的租界，还有一些沿海地区沦为列强的租借地。被迫开放和设立租界与租借地，严重损害了中国的主权，象征着丧权、侮国和屈辱。但另一方面，口岸开放却为先进生产力和经济文化在某些地区的率先兴起打开了方便之门。
我们不妨看看上海、宁波、厦门、福州、广州等五个最早开放的城市，在开放以后发生的巨大变化。开放以前，这些城市除广州因有对外贸易之外，其余4个都因无对外贸易而只能面对购买力比较低的国内市场。开埠通商以后，各国商人接踵而至，这些城市的市场便由以前的有限的国内市场，扩大到广阔的国外市场，市场的扩大，为这些城市走以港兴市、商贸兴市的发展道路，奠定了良好的基础。近代的上海、天津、汉口、厦门、九江、广州等城市都设有租界，这些租界在所在的城市往往成为现代化的一个窗口。其中，建得最早、规模最大的是上海的租界。上海租界新式商店林立，近代工厂云集，金融业和房地产得到充分发展，人口密集，实际上是近代上海市真正的经济中心。按照西方的生活要求和科学规划建设起来的新式马路、城市垃圾处理系统，以及煤气、电灯、电话、自来水、公共交通等这些中国以前没有的新鲜事物，都率先出现在租界。加上严密有效的资本主义的城市管理方式，无不给过往的中国人留下深刻的印象。甚至到20世纪的30年代，人们还认为上海“市中繁盛区域，首推特别区（作者按：以公共租界、法租界设置），马路修广，廛区整齐，为全市精华所萃”。[14]当然，上海、香港等口岸城市也有种种阴暗面，但在当时有头脑的知识分子看来，它们确实比中国其他地方先进，代表了中国的发展方向。
沿海口岸城市也是中国近代工业最为集中的地带。以1933年为例，这一年内地工业最发达的12个城市中，上海、天津、青岛、广州、福州、汕头等6个沿海口岸城市，便占了工厂总数的67%、工人总数的72%、资本总额的86%，以及生产净值的85%。[15](P106)商业贸易的繁荣，工业的增长和集中，城市文化的发达，必然促使大量的农村人口向这里迁移。因此，沿海口岸城市自然是中国近代城市成长最快、城市化水平最高的地区。
近代获得较快发展的沿海口岸，有的原先就是县城、府城甚至省城，已有一定的人口数量和经济基础。例如，在列入特别市和院辖市的10个通商口岸城市中，南京、上海、天津、广州等城市在开埠前分别是省城、府城或县城，南京、广州在开埠前就已经是一定规模的工商业城市，而上海、天津已经是重要的交通枢纽。尽管如此，这些城市获得较快的发展，形成崭新的近代面貌，却都是在开埠以后。19世纪三、四十年代的地理学家对这一观点持高度认同的态度。例如，天津“地当五巨川之会点，往时漕运所经，已臻繁盛。迨海道大通，辟为商埠，轮舶鏖集，帆樯如织，后又兴筑铁路，北抵北平，南达浦口，东至沈阳，商旅络绎，贸易殷繁，黄河全域及漠南各省之货物，靡不聚散于此，遂为华北商务之中心。”[14]广州“其地在海禁未开之时，已有外人通商；迨道光二十二年，正式开作商埠，海外侨商，咸来萃集，贸易大盛。今则藉其水陆交通之便，滇黔粤桂及湘赣南部之货物，无不毕集于此，遂为南部第一大埠，我国五大贸易港之一也。”[14]
还有一些城市，原先只是人口不多的市镇甚至渔乡农村，后来之所以成长为一个城市，完全是由于拥有较好的地理位置和自然条件，在开埠以后飞速发展所致。附表中开埠时的聚落属于“县下”的沿海口岸，计有台北、青岛、汕头、营口、烟台、大连、湛江、威海卫、龙口、旅顺、江门、海口、秦皇岛等市，这些城市在开埠前都不是县城，规模稍大的是一般的镇，而规模小的只是普通的村庄，开埠通商以后则获得迅速发展。例如，大连市“本名青泥洼，为一荒寒之渔村，自俄日相继经营，以形势优良，遂迅速发展，成为东三省贸易之中心。”[14]青岛在光绪二十四年（1898年）“德人藉口曹州教案，订立租借约，辟港筑路，锐意经营，遂由海滨荒岛，一跃而成远东大海港。”[17](P24)汕头于清咸丰十年（1860年）开埠之后，“凡韩江所经，广东东部、福建南部及江西东南隅之所出入货物，均以此为转输之地，贸易之盛，本省中舍广州外无与伦比。”[14]
不仅沿海口岸，内地口岸城市借助于开埠通商和新式交通，往往也能得到较快的发展。例如，包头“本萨拉齐一市镇”，由于位于西北和天津之间的货运枢纽，贸易兴盛，1921年开埠，1923年以今北京为起点的平绥铁路延伸至此，城市经济发展加速，1926年设县，1938年设市，“其繁荣之程度，已驾于归绥（今呼和浩特）而上之，俨然内蒙第一市场也”。[16]又如，哈尔滨“昔时本一荒凉之村落，自俄国经略远东，以斯地为关东中心，乃筑东清支干路交会于此，并辟作商埠”，交通和贸易得到迅速发展，城市人烟日稠，“俨然为东北一大市场，有‘东方莫斯科’之称焉”。[16]
截止到1930年广东中山港的设埠为止，中国曾出现了104个开放商埠、4个租借地，分布在除山西、贵州、陕西、青海、宁夏之外的绝大部分的省份。[17]已经设市的59个通商口岸，占了108个口岸的57%。那么，另外的49个为何没有设市呢?
这些口岸之所以未能设市，大多是由于当地尚未发展到城市的规模，不具备设市的资格。
设立在新疆、西藏、（内）蒙古、甘肃、云南、广西的通商口岸伊犁（今新疆伊宁）、塔尔巴哈台（今塔城）、喀什噶尔（喀什）、吐鲁番、哈密、古城（今奇台）、库伦（今蒙古乌兰巴托）、乌里雅苏台、肃州（今甘肃嘉峪关）、蒙自、河口、思茅、腾越、亚东、江孜、龙州等16个口岸，尽管口岸贸易都达到一定的规模，并对自己所在的区域产生经济影响，但由于边疆人口和经济相对落后的原因，尚未发展到城市的规模。东北是我国近代经济增长较快的区域，但城市的增长同样需要时间。设在东北的铁岭、新民屯、通江子、法库门、绥芬河、凤凰城、瑷珲、三姓、龙井村、头道沟、百草沟、珲春、宁古塔、洮南、郑家屯、多伦诺尔等16个口岸，大多是1905年在日本的逼迫下，通过《中日会议东三省事宜条约》而开放的。这些口岸，除了铁岭、洮南等少数地方原先略具人口和经济基础，其余的基础都很差，在开埠和铁路贯通之后尽管贸易有所发展，但聚落尚未发展到城市的规模，因此也未能建市。位于沿海沿江的北海、三都澳（在今福建宁德境）、公益埠（在今广东台山境）、铜鼓（在今台山境）、中山港、岳阳、万县等7个口岸，尽管开埠后贸易和经济都有所发展，但也尚未发展到建市的规模。
除此之外，剩下的口岸，如拱北、吴淞、鼓浪屿、浦口、宾兴洲、大东沟、香洲、葫芦岛、三水，或位于市的郊区，或贴近某一个市，并无建市的必要。
总之，通商口岸大多是近代中国经济和城市增长最快的地方，随着城市的增长出现了最早的市，此后凡城市规模已达到一定程度的口岸城市无不建为市，而在建成的市中地位较高、人口较多的城市大多位于通商口岸，口岸城市群成为了中国市的主要分布地区。
四、省会与市的兴起
1840年鸦片战争以前，我国传统的城市绝大部分首先都是不同区域的行政中心。它们在所管辖的行政区域内，往往因拥有较好的地理位置和交通条件，聚集了较多的消费人口，同时也发展为区域内贸易和工商业最发达的城市，有的甚至在全国占有一定的地位。1840年以后那些开埠通商的行政中心城市，在新的形势下经济发展加快，城市规模扩大，有的便成长为新型的城市型行政区划单位市。在民国早期的7个特别市和后期的12个院辖市中，北平（今北京）是定都南京以前的首都，南京、天津、广州、沈阳、西安设市前本是省城，有的设市以后仍是省城，重庆长期担任府城，而上海、汉口则是县城，只有青岛、大连、哈尔滨原先是县下的聚落。总之，在民国时期的151个市中，相当多的在设市前分别担任过省、府州、县的行政中心，管辖着比市域面积要广阔得多的空间范围，当然主要是农村。这些城市如何由传统的管辖农村和城镇的行政中心，转化为只管辖市区的市?在具备什么条件时才可以转化?这些都是讨论经济发展与市的兴起关系的重要问题。不妨以省城为例，对此予以探讨。
到1949年9月底止，中国省一级的行政区域，只有西康、西藏和独立前的蒙古三个以畜牧业经济为主的地区未设市。但各个省城转化为市的历程，却各有千秋。
抗战以前设市并在以后长期维持下来的省城，计有广州、杭州、天津、昆明、济南、成都、长沙、沈阳、齐齐哈尔、武昌、归绥、吉林等。这些省城城市，近代以来经济都有了较大的发展，并在省内有着较高的地位。
《中华最新形势图》说：广州是“南部第一大埠，我国五大贸易港之一也”；杭州“户口殷阗，商旅辐辏，特产饶富，工艺兴盛，为东南一大都会”；天津“黄河全域及漠南各省之货物，靡不聚散于此，遂为华北商务之中心”；昆明“无论在政治、军事、商业、文化、交通上，皆为全省之中心，西南一大都会也”；济南“工商之盛大，与青岛相伯仲”；成都“城内人烟稠密，市肆繁昌，我国西部第一大都会也”；长沙“户口殷繁，工商辐辏，繁富冠于全省”；沈阳“夙为关东政治、军事之枢纽，东三省第一大都会也”。由于区域开发较晚，黑龙江（当时范围主要集中在嫩江流域）没有特别繁荣的城镇经济，《中华最新形势图》对齐齐哈尔和其他城市的经济都无较高的评价。然而，直到1949年为止，齐齐哈尔都是黑龙江省内唯一的市，足以表明其地位在省内无出其右者。总之，上述省城民国时期在自己的省内不仅保有作为省会的政治中心地位，而且由于经济发展也成为省内的经济中心，基于这一原因，它们不仅成为省内最早建立的市，而且长期维持了下来。
归绥（今呼和浩特）、武昌、吉林也是抗战以前设市的省城，但它们在省内的经济地位并不如上述省城那样高。
绥远省经济最发达的城市，不是归绥，而是包头。《中华最新形势图》说，包头“实扼西北水陆交通之枢纽。凡黄河上流及乌、伊二盟输出之牲畜、皮毛、农产，及平津输入之绸布、杂货，咸萃集于此。毛织、面粉等工业，亦渐有发达之象。其繁荣之程度，已驾于归绥而上之，俨然内蒙第一市场也”。
在湖北省内，武昌、汉口和汉阳三镇既各具不同的城市功能，又地域相连，“武昌为政治之都市，汉口为经济之都市，汉阳为工业之都市。鼎足分峙，气息相通，实一而三，三而一也”，汉口和武昌有过多次的组合建市和分别建市的过程。作为政治都市的武昌经济上自然不如作为经济都市的汉口发达。
吉林虽然长期担任吉林省的省城，但长春自清末中东、南满、吉长三条铁路在此交会，开埠以后经济发展速度超过吉林，“遂为关东中部一大都会。贸易范围，几及三省全部，故商况之盛，省会不逮也”。[16]1950年以后，武昌和汉口、汉阳又并为武汉市，呼和浩特仍是内蒙的首府，而吉林的省城却从吉林市移到长春。①
抗战以前，安庆、福州、开封、西安等几个省城也都建过市，但以后又一度撤废，此后过若干年才重新建市。其中，安庆在1927年设市，但三年后便并入怀宁县，1949年又设过，不久再废，直到1950年再设置县级市。福州1933年建市，次年撤，1946年复置。开封于1927年成立市政筹备处，1929年改组为市政府，但第二年便遭裁撤；此后1936年1月复置，当年又废，直到1948年再置。西安于1928年置市，1930年废，1932年国民政府定西安为陪都，并将之改名西京，直属行政院，但仅设筹备委员会，并未设立市政府，直到1943年才正式设立西安市。
这些省城之所以设而复撤，主要是由于在省内的经济发展速度慢于其他城市，失去了经济中心的地位。安庆由于地理位置密迩芜湖、九江两个城市，以及周围水利不治的原因，开埠以后“贸易不能兴盛”，在省内的经济地位不如芜湖、蚌埠和合肥。福州同样如此，当时厦门“五洲船舶，万国商人，咸来萃集，繁盛乃甲于全省”，福州只能屈居其次。在河南省境，自平汉铁路修成以后，郑州“形势之重，远过省会”，繁荣已经超过开封。[16]河南省政府裁撒开封市的原因，就是“城市人口不及20万，市县分设徒增负担”。[16]如果开封的城市经济迅速发展，是断不会有此结果的。1950年以后，福州仍是福建省会，但安徽省会却从安庆移到合肥，河南省会由开封移到郑州。合肥、郑州这些新兴的经济中心，最终夺得省内行政中心的位置。
西安的情况不同于安庆、福州、开封等省城。西安不仅是我国古都，而且向来是西北的经济中心，“商业夙甚繁盛，盖以其地实东南与西北贸易之枢纽也”，[16]在省内的地位不曾受到其他城市的挑战。因此，西安市的多次设而撤，只能归之于另有政治或经济的原因。
抗战期间和抗战以后，南昌、贵阳、兰州、银川、西宁、张家口、迪化、阳曲、承德、桂林、通化、乌兰浩特、保定、镇江等省城，分别设市。
《中华最新形势图》说：南昌“户口之殷繁，街市之繁华，贸易之兴盛，均冠于全省”；贵阳“为全省政治、军事、工商、交通之中心”；兰州“俨为西北一大都会”；银川“为本省唯一之都会”；西宁向为青海经济中心，“凡全省对外省之贸易，胥集中于此”；张家口“贸易以牲畜、皮毛、茶叶、绸缎为大宗，繁盛冠于热察绥三省”，早在属于直隶省时，即被察哈尔省借为省会，因此城市地位远高于其他城市；迪化（今乌鲁木齐）“繁华富庶之状况，冠于全省，有‘小南京’之号焉”；阳曲（今太原）“为全省交通之大中心……盖为全省政治、教育、经济之重心点也”。据此，南昌、贵阳等8个省城，在成为市之前，不仅是省内的行政中心，同时也是省内的贸易或经济中心。
承德、桂林、通化、保定、镇江等5个省城的情况不同于南昌等省城。
在热河省内，最早建立的市不是承德，而是赤峰，1945年8月赤峰设市，1947年废，1948年复设，在赤峰重新设市之年承德亦建为市。据此，当时赤峰的经济地位不在承德之下。
广西省会本在南宁，民国统一以后移到桂林，原因是“为对内贸易于呼应计”，1950年2月广西省会再次移到南宁。
通化于1942年设市，原是伪满洲国的通化省省城，控制着今吉林省东部的通化、临江、长白、抚松、辑安、辉南、柳河、金川、濛江等10县，人口和经济实力超过这些县份。抗战胜利后并入辽宁省东部诸县成立安东省，通化是安东省的省城，但其经济实力似乎不如安东。1949年改设辽东省，以安东为省城，通化为省辖市之一。
保定在河北省内的经济地位不如被称为“我国有数之矿工业都市”[16]的唐山，加之北有北平、天津等著名都市，保定在河北的经济影响有限。主要是因“北平西南之门户，省境腹地之重地”这种军事上的重要性，保定才成为省会的。但尽管如此，保定直到1948年才建市。1958年以后河北省会移到天津，后又移到石家庄，保定不再担任省会。
国民政府定都南京以后，江苏省会从南京移到镇江。镇江原是我国南北物资转运中心之一，到了晚清时期，因津浦、陇海铁路相继通车，运河不再用于漕运，镇江经济地位日形衰落，在省内不如无锡、苏州、徐州等城市，1949年设市时不过是县级。解放初江苏被分成苏北、苏南二大省级区域，苏南的首府在无锡而不在镇江，镇江成为镇江专区下辖的县级市，而无锡、苏州都是地级市。
以上我们已历述了各省会城市的设市状况。如果对照这些不同时期建立的市的行政等级和人口数量规模等级，我们会发现二者之间存在着某种联系。
表6 不同时期设立的省会市的行政等级与人口数量等级
抗战前 抗战时期和
等级类别
设的省会市名称设的省会市名称
数量抗战后数量
特别市和院辖市 3 广州、天津、沈阳
人口100～200万 2 广州、天津
人口50～100万 2 杭州、沈阳
人口20～50万
4 成都、长沙、济南、武昌5 福州、开封、南昌、镇江、保定
人口10～20万
2 昆明、吉林7 安庆、西安、贵阳、兰州、西宁、张家口、太原
人口5～10万2 齐齐哈尔、归绥3 银川、迪化、桂林
缺数据 2 承德、通化
有人口的城市合计
12
15
资料来源：据表2。
据表6可见，无论是市的行政等级还是人口数量等级，抗战前设立的省会市普遍高于抗战期间和抗战以后设立的省会市。抗战前设立的省会市大多位于沿海省份，抗战期间和以后设立的省会市大多位于西部和边疆地区。福州、开封、安庆、南昌、太原等虽然没有位于西部或边疆，但建市较晚自有其政治、经济的原因。其中，福州、开封、安庆、西安等市在设市后经历过撤废、再置的反复过程，直到抗战以后才最后确定。
综上所述，民国时期各省的省城普遍设为市，但设市的早晚和过程有所不同。凡是较早设市的省城，不仅大多位于相对发达的沿海省份，而且也是近代经济发展较快、集省内行政中心和经济中心于一体的城市。凡是设市较晚的省城，大部分是由于位于现代生产力发展相对缓慢的西部和边疆地区，城市发展的速度较慢；还有一部分虽然位于经济相对发达的地区，但由于发展速度慢于其他城市，城市仅仅是行政中心而不是同时兼具经济中心，在市的设置上不得不经历了设而复撤，然后又再设的反复过程，因此影响了设市的进度，有的最终还将行政中心的地位让给了新兴的经济中心城市。因此，省会市建立的早晚以及其城市行政等级与人口等级的大致一致，既反映了中国近代先进生产力从沿海向内陆推进过程中产生的地区经济差距，又反映了省内各城市经济发展速度差异对行政区划制度的影响。
五、结语
民国时期市的设置情况极为复杂，还有许多方面，例如，那些既非口岸城市，又非省会城市的经济发展与设市问题，也值得我们好好研究。
尽管这样，通过对设市过程、市的空间分布，以及通商口岸城市和省会城市设市的分析，至少可以得出这样的结论，即市这种中国历史上从来没有出现过的城市型政区的设立与否，完全依据城市自身的经济实力和人口规模，而不是依据原先聚落所在的行政区划单位的级别。甚至是否行政中心、军事要地、帝王巡幸之地，以及原先的行政区划的级别，这些1840年以前设置政区时常用的参考因素，在民国时期设市时也已退居次要的地位。西安虽然一度建为陪都却迟迟不能建市，一些省的省会建市反而晚于省内城市，数十个城市直接由以前的县下单位设置为市甚至是直属于国民政府的院辖市，都从不同的方面证明了这一结论。城市的经济实力以及在省内的经济地位，直接决定着设市的早晚以及设立以后能否长久维持。
此外，市的设置首先从沿海港口城市开始，市的分布和城市人口主要集中在沿海，以及比较重要的市大多集中在沿海，这些方面都说明近代先进生产力的发展，是市这一城市型政区兴起、分布和推广的基本动力，而近代生产力分布的空间差异直接导致了各地市兴起的早晚、分布和重要性的差异。
附表 各市的设置和开埠状况一览表
设市前 开埠状况
年度城市 地位
设市状况 时间 聚落
1920台北 州城 20年9月划城郊设，45年后仍为台北市，设为台湾省城 1862 县下
台中 州城 20年9月划城郊设，45年后仍为台中市
台南 州城 20年9月划城郊设，45年后仍为台南市
1863府城
1924高雄 州城 24年12月划打狗港附近设，45年仍为高雄市
基隆 郡下 24年12月划基隆城区设，45年后仍为基隆市 1863 县下
21年设市，25年7月划城区及附近地正式置。30年1月设特别市，8月降为
1925广州 省城 1843 省城
省辖市，47年升为院辖市
26年10月设汉口市，27年4月汉口、武昌和汉阳三镇合设武汉特别市，6月
1926 汉口 县城更名汉口特别市（不含武昌），7月降为湖北省辖市，32年升为院辖市（不1862 县城
含武昌、汉阳），36年又降为省辖市，47年再升院辖市
1927 南京 首都29年1月改称首都特别市，30年改为行政院辖南京市1899省城
24年成立市公所，25年设立淞沪商埠督办公署，27年成立特别市政府，后为
上海 道城 1843 县城
院辖市
杭州 省城省辖市
1896 省城
宁波 道城省辖市，31年废入鄞县 1844 府城
安庆 省城30年废入怀宁县
重庆 道城27年置，为省辖市，29年成立市政府，39年升为院辖市 1891 府城
1928 北平 首都28年设特别市，30年6月降为省辖市，11月升为院辖市
天津 省城28年设特别市，30年改为院辖市，不久又降为省辖市，36年复为院辖市
1861 府城
苏州 县城30年废入吴县，49年复置
1896 省城
昆明 省城省辖市
1908 省城
郑州 县城27年设筹备处，28年设市政府，30年废，49年复置 1922 县城
28年置，30年废；32年定为陪都，改名西京，直属行政院，仅设筹备委员
西安
省城会，43年设西安市，47年升为院辖市
归绥
省城37年改厚和豪特，45年改归绥，54年改为呼和浩特1914 省城
1897年被租借。1922年以日本交还的胶澳商埠设（督）办公署，隶北洋政
1929 青岛 租借地
1897 县下
府，25年改为商埠局，隶省，29年置青岛特别市，30年改院辖市
济南 省城 省辖市 1906 省城
九江 县城 27年设立市政厅，29年改为市政府，省辖市，36年废 1862 府城
开封 省城 27年设筹备处，29年设市政府，30年废，36年复，当年废，48年复置
沈阳 省城 31年日本改名奉天市，抗战胜利后复名沈阳，47年改为院辖市 1908 省城
1930 成都 省城 省辖市
汕头 县下 21年置市政厅，30年正式设市，省辖市 1860 县下
嘉义 州下 30年以城区置，隶台南州，45年以后仍为嘉义市
新竹 州城 30年划城区置，45年后仍为新竹市
伪满首都，29年设市政筹备处，32年3月伪满改为新京特别市，抗战胜利后
1932 长春
1907 府城
改省辖市
1933 长沙 省城 省辖市 1904 省城
福州 省城 33年设，次年废，46年复置
1844 省城
哈尔滨
特别行政区行政中心，伪满洲国设特别市，抗战胜利后仍之，45年改院辖市1907 县下
彰化
州下 划城区置，隶台中州，45年后仍为彰化市
屏东
州下以阿猴街置，隶高雄州，45年后仍为屏东市
1935 连云县下 省辖市，49年并入新海连市 1921 县下
厦门县城 33年设市政筹备处，35年正式设市，省辖市
1843 县城
1936 吉林省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之
1907 省城
齐齐哈尔 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之 1907 省城
1937 武昌 省城 26年置武昌市，后并入武汉，37年复设武昌市，省辖市
锦州 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之 1916 县城
鞍山 县下 伪满洲国设，抗战胜利后仍之，49年升为中央直辖市，54年降为省辖市
抚顺 县城 伪满洲国设，47年废，49年复，直属中央，54年降为省辖市
安东 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之 1907 县城
四平 县下 伪满洲国设，抗战胜利后仍之，本名四平街市，41年改
牡丹江 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之
佳木斯 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之
营口 县城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之 1861 县下
辽阳 县城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之 1907 县城
1938 南昌 省城 27年拟设市未成，35年设市，38年成立市政府，省辖市
包头 县城 33年设市政筹备处，38年伪政权设市，抗战胜利后仍之
1921 县下
烟台 县下 34年置特区，38年伪政权改市，抗战胜利后仍之，省辖市 1862 县下
25年置市政公所，39年设市，省辖市，47年得到国民政府核准，12月改名
1939 石门 县下
石家庄
原名本溪湖，伪满洲国设，抗战胜利后改名，47年废，48年复，49年升为中
本溪县城 央直辖市，54年改为省辖市
1940桂林 省城 省辖市
唐山县下 40年正式设立，抗战胜利后仍之，省辖市
宜兰州下 划城区置，45年后仍为宜兰市，为县属市
花莲厅城 划城区置，45年后仍为花莲市，为县属市
阜新县城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之
1941 贵阳 省城 30年行政院同意设市，41年正式成立，省辖市
兰州 省城 29年国民政府同意设市，41年正式设市，省辖市
海拉尔 县城 36年伪满成立市政管理处，41年设市，抗战胜利后仍之 1910 府城
满洲里 县城 27年设立市政公所，40年降为满洲里街，41年伪满升市，抗战胜利后仍之 1907 府城
1942 自贡县城
通化 省城 伪满洲国设，抗战胜利后仍之
1943 陕坝 县下 43年置，抗战胜利后仍之，49年废
衡阳 县城 省辖市
延吉 省城 29年设市政筹备处，43年伪满洲国设间岛市，47年改延吉 1909 府城
1945 大连 租借地1898年被租借，1945年收回后设院辖市 1898 县下
徐州 省城 省辖市 1922 道城
湛江 租借地 1898年被租借，1945年由广州湾法租界收回置省辖市1898 县下
1898年被租借，1930年设行政区，隶中央，45年设省辖市，49年降为县级
威海卫 租借地 1898 县下
市，50年废，51年又设县级市
银川省城 省辖市
西宁省城 省辖市
张家口 省城 省辖市1916 县下
羊口县下 50年并入寿光县，在今山东
博山县城 50年5月撤，11月复置，改名淄博
周村县下 50年废，当年复，与张店合为张周市
1906 县下
赤峰县城 47年废，48年复1917 县城
兴山县下 后改名鹤岗
迪化省城1881 省城
1946 龙口 县下 45年以黄县龙口镇置龙口特区，46年改市，50年废1915 县下
济宁县城 50年废1921 县城
枣庄县下 50年废
1947 蚌埠省城 以凤阳县蚌埠集置 1924 县下
太原省城 省辖市
界首县下 53年废
张店县下 50年和周村合为张周市
许昌县城
旅顺 租借地 1898年被租借，1945年收回，60年并入旅大市 1898 县下
乌兰浩特 省城 47年由自治区直辖，49年改属兴安盟
北安省城
1948 保定省会
阜城县城 50年废，今安徽阜阳
亳城县城 50年废
石岛 县下 50年废，在今山东荣成县
德州 县城
潍坊 县城 1906 县城
新海 县下 49年与连云市和云台工作委员会合置新海连市
朱集 县下 以河南商丘县朱集镇置，51年废
周口 县下 58年废
漯河 县下
洛阳 县城
南阳 县城
承德 省城
1949 镇江 省城 1861 府城
常州 县城
无锡 县城 29年设市政筹备处，30年撤销 1923 县城
南通 县城
扬州 县城
泰州 县城
嘉兴 县城
湖州 县城
绍兴 县城
衢州 县城
金华 县城
兰溪 县城
温州 县城 1877 府城
三河 县下 50年废，在今安徽肥西县三河镇
合肥 县城
芜湖 县城 1877 县城
当涂 县城 50年废，在今安徽当涂
屯溪 县下
宣城 县城 50年废
大通 县下 50年废，在今安徽铜陵境
赣州 县城
景德镇 县城
新堤 县城 50年废
宜昌 县城 1877府城
沙市 县下 1896 县下
佛山 县城
江门 县下 25年设市政厅，30年认为难以设市，49年正式设市1904 县下
肇庆 县城
韶关 县城 43年置市政筹备处，46年撤，49年设市
海口 县下 26年曾置市政厅，30年撤，49年又置1876 县下
梧州 县城 27年设市政厅，因人口未过10万未获批准，49年又置 1897 县城
柳州 县城 46年8月核准，49年11月设市政府
南宁 县城 46年置，49年设市政府1907 县城
秦皇岛 县下1901 县下
山海关 县城 53年并入秦皇岛
宣化县城 63年撤
安阳县城
新乡县城
信阳县城
驻马店县下 52年废
大同 县城
宝鸡 县城
南郑县城
榆林县城
金州县城50年废
辽源县城 原名西安，52年改
资料来源：
1.市的设置，除台湾省据《行政区划网》外，其余据郑宝恒：《民国时期政区沿革》，湖北教育出版社2000年版。个别据亚光舆地学社1949年出版《中国地理教科图》，严重敏主编《中国城市辞典》(四川辞书出版社1992年)和《辞海·地理分册》做了订正和补充。
2.开埠情况，据严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社1955年版。
注释：
①以上据《中华最新形势图》相关分省的“地方志”。
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