交通基础设施投融资机制改革的国际经验及启示
郭 健
(山东财经大学财政税务学院，山东 济南 250002)
〔摘 要〕 美国、英国、日本及韩国是当今世界市场体系完善的高度发达国家，在交通基础设施投融资机制改革领域，不断推进投融资模式、投融资政策、投融资管理体制等方面的系列改革，形成了各具特色的投融资运行机制。美国是以市场为主导，充分发挥资本市场的作用，实行明确的分级管理；英国积极推行PPP等新型投融资模式，政府对投融资活动实行有效的管理；日本是政府为主导，不断创新投融资方式并实行优惠的投融资扶持政策；韩国重视构建高效的组织管理体系，多元化筹措资金。这些国家的交通基础设施投融资机制改革积累了丰富的基本经验，主要包括完善的投融资法律法规体系，政府与市场协调配合，高效发达的资本市场以及科学合理的管理体系。这启示我们，应着重建立完善的基础设施投融资法律法规体系，营造良好的投融资制度环境；明确政府与市场的职能，强化政府与市场的协调配合作用；创新投融资模式，多措并举拓宽投融资渠道；构建科学合理的投融资管理体系，加强投融资活动的分工与管理。
〔关键词〕 交通基础设施投融资；运行机制；PPP；国际经验
交通基础设施是社会正常运行和健康发展的物质基础，其建设对于改善人民的居住环境，提高居民的生态文明意识，增强城市综合承载能力，稳步推进经济增长具有重要的作用。建设好交通基础设施的前提是解决交通基础设施投融资问题。美国、英国、日本、韩国是当今世界市场经济体系完善的发达国家，在交通基础设施投融资机制改革领域积累了较为丰富的经验。改革开放以来，我国交通基础设施建设取得了举世瞩目的成就，这与政府主导的投融资机制密不可分。然而，传统的投融资机制在当前减税降费规模空前、地方债务居高不下的背景下已难以为继，面临迫切的改革需求。基于此，本文梳理总结了上述4个国家交通基础设施投融资模式、投融资政策以及投融资管理体制，提炼其主要经验，提出对完善我国交通基础设施投融资机制改革有的有益启示。
一、主要发达国家交通基础设施投融资机制的改革实践
1.美国：以市场为主导、充分发挥资本市场的作用，实行明确的分级管理
美国的交通基础设施投融资机制主要特征为以私人参与为主、政府参与少数项目的投融资体制。从18世纪至21世纪，美国联邦和州政府采取积极的财政金融政策推进基础设施建设，多数年份中都将基础设施列于联邦财政预算支出重要位置。以往其交通基础建设资金基本来源于四个方面：燃油税和与车辆有关的购置税和消费税、高速公路过路费、其他税收和民间资本(1) 樊建强：《美国公路基础设施融资危机、变革趋势及启示》，《兰州学刊》2014年第3期。 。但诸如通货膨胀导致的燃油税比例下降和车辆制造企业不断发展使得车辆更加省油等原因，美国的投融资机制也面临着变革的压力，加之公路的翻新和维护所需资金数目庞大，提高燃油税也很难被民众接受。因此，改革基础设施投融资机制势在必行。美国于1981年开始进行基础设施投融资机制改革。改革之初，其私人供给的基础设施占比就达到了50.4%(2) [美]马斯格雷夫：《财政理论与实践》，邓子基、邓力平译校，北京：中国财经出版社，2003年版，第19页。 ，尤其是对公路、铁路等交通基础设施融资的参与度较高。改革的主要内容有：对航空、铁路等交通基础设施放松管制，部分部门的规章制度甚至被全部取消，倡导有序竞争、自主定价的方式。同时，不断完善投融资方式，依靠完善的市场体系和发达的资本市场，私人资本投资热情高涨，广泛参与到交通基础设施建设中。这不仅使PPP模式公私合营成为可能，也使得美国开始推行通过租赁的方式将部分公路私有化，由民间资本来负责公路的建设与维护，用以减轻政府的相关负担。除PPP外，发行市政债券也是美国州和地方政府常用的筹措交通基础设施资金的主要方式，目前已形成市政债券、国债、企业债券与股票四大融资方式并存的发达资本市场。与此同时，美国也建立了相对完善的分级支出和管理机制：一是明晰了联邦、州与地方政府的支出责任。其中联邦政府主要负责高速公路、铁路和航空交通基础设施的投资，尤其是高速公路和航空的投资比重最高；州和地方政府主要负责辖区公路的建设。二是明晰了联邦和州的各级政府相应的管理责任。为了提高公路融资和管理效率，美国按照联邦、州、地方将其公路系统划为三部分，联邦公路系统从宏观上用法律法规来规范公路系统的建设与运营，州和地方公路系统则在切实落实联邦的政策同时负责公路的养护、管理等具体工作(3) 潘宏胜、黄明皓：《部分发达国家基础设施投融资机制及其对我国的启示》，《经济社会体制比较》2014 年第 1 期。 。
2.英国：推行PPP等新型投融资模式，政府对投融资活动实行有效的管理
综观英国交通基础设施投融资机制的改革历程，20世纪40年代，英国交通基础设施的供给主要由政府负责，政府对交通基础设施行业进行国有化垄断经营。由于基础交通设施建设耗资巨大，全部由政府投资可能会造成政府财政资金紧张，再加上政府投资存在着效率低下等弊端，因此，从20世纪70年代末80年代初开始，英国最先突破了传统模式下基础设施建设政府包揽的观念，在交通基础设施建设中开始探索推行私有化，采取的主要措施包括出售国有资产、放松管制以及通过特许经营等方式。从现行投融资模式特征看，英国主要通过推行PPP等新型投融资模式，缓解了交通基础设施融资的困难。从其发展历程看，英国最早通过BOT(Build Operate Transfer)模式，通过引进私人资本或整体出售等方式建设基础交通设施，实现政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。20世纪90年代，英国开始采取了新的融资模式——私人融资活动(PFI，Private Finance Initiative)，并成功开展了第一个PFI项目，随后，PFI模式在铁路、道路、桥梁等领域得到了广泛运用。1997年，英国在PFI基础上又创新实施了PPP(Public Private Partnerships)模式，即交通基础设施的投融资建设由政府部门和私人部门共同完成。PPP项目降低了私人部门参与交通基础设施建设的门槛，政府部门通过特许经营、股权合作、委托经营等多种方式，使交通基础设施建设投融资规模进一步扩大，缓解了政府财政资金困难，更大范围整合社会资源，实现资金资源最优配置。与此同时，PPP模式可保证私人部门的投资回报，提高了私人部门参与交通基础设施建设的积极性，有利于汲取民间企业投融资项目经营的经验，取长补短，发挥社会各界的优势，使项目本身风险社会化，在交通基础设施供给上取得了巨大成功。此外，政府主导是英国交通基础设施投融资、建设、管理等方面的另一重要特征，这一方面形成了高效的投融资运营监管机制，另一方面采取政策加指南的形式为交通基础设施建设保驾护航(4) 马威：《我国基础设施采用PPP模式的研究与分析》，财政部财政科学研究所硕士论文，2014年。 。为更大范围增加私人资本参与公共交通基础设施建设，提高私人资本参与PPP建设的信心和对政府的信赖度，英国采取财政部主导，审计署、公共事业管理委员会公司合作署等机构共同参与资金管理和项目规划，同时设立了争端解决机制，降低融资难度，在提高融资成功可能性的基础上也减轻了政府的财政负担。英国政府认为投融资体系的健全程度关系到私人资本的吸引力度，其发布的PPP方面的政策指南，从项目的策划、融资、实施、监督等多方面规范了PPP项目(5) 呼彦成：《城市轨道交通建设项目投融资模式研究》，对外经济贸易大学硕士论文，2016年。 ，所规定的方式选择，不仅对保证投融资过程中私人资本的灵活性和有效性起到关键性作用，也形成了高效、健全的政府投融资管理体系。
3.日本：政府主导、不断创新投融资方式及实施优惠的投融资扶持政策
3.发达高效的资本市场
长期以来，韩国政府也在不断探索交通基础设施投融资机制的市场化改革路径，出台了一系列扶持政策，包括税收减免、信用担保基金、土地扶持等，吸引私人资本参与交通基础设施建设。同时，通过设立国民投资基金吸引私人资本。值得一提的是，韩国在农村交通基础设施投融资方面的实践探索表现突出。1971年，韩国发起了名为“新村运动”的农村发展战略，为了实现“新建桥梁、修筑进村公路、村村通车”的目标，针对农村交通基础设施投融资问题进行了一系列改革。其成功的改革实践主要表现在两方面：一是在投融资管理上拥有高效的组织管理体系。韩国从上至下均设置了相应的管理机构，中央设立“新村运动中央协议会”，内务部下设专门管理机构，其他相关农业部门均设立细化了的协调指挥科室，实行垂直管辖，从而实现了让每个项目在多方指导下有序进行。与此同时，在村基层选拔组成“农村发展委”，该组织一方面向上级报告有关该村新村运动改革发展的进程，另一方面拥有一定的权利去自行决定政府援助物资的使用方向，使资源配置在微观层面更加多元化、效率化(7) 刘连环：《韩国农村建设经验及其对我国农村公路建设的启示》，《河北农业科学》2009年第6期。 。二是资金筹措方式的多元化。“新村运动”中，韩国秉持着“取之于民、用之于民”的原则，在传统的融资方式外筹集了大量的社会资本，以国民投资基金的形式投入到交通基础设施建设中，其中相当一部分属于社会闲置资金，有效地提高了整个社会的资金利用率。为吸引到高质量、充裕的社会资本，韩国政府同步出台了相关政策来为社会资本的权益保驾护航，如以政府的名义为农村贷款担保、用国家贴息的方式来吸引民间资本、减免税收、放宽准入限制等等。这些政策在很大程度上减轻了社会资本的投资风险，为市场提供了一个宽松、安全、良好的投资环境，给予了民间投资充足的信心(8) 安建华、徐艳华、孙汉文：《国外基础设施投融资机制对我国城镇污水、垃圾处理市场化改革的启示》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。 。
牛皮糖无计可施，打起眼睛四处张望。他看到村长孙滑头领着肉仔一帮人在和那个胖得有些出奇的女人大吵大闹。两个人的手一举一举，好像动物园的猩猩谈恋爱。他走到村长的身后说，村长，我找你。
1.健全的基础设施投融资法律法规体系
当油箱沿纵向向外增加0.1m时，油箱的总体积增加100L(图7)。油箱体积的增加使油液与油箱的散热接触表面积变大，同时也增加了油箱中油液的体积，降低了液压系统的温度。
选取接受口腔种植骨结合治疗的糖尿病患者与非糖尿病患者各50例展开研究。糖尿病患者组中，含有男性21例，女性29例，年龄均在40～80岁，平均年龄均在62.12岁，糖尿病病程6.5年，同时该组患者含有55颗种植体。非糖尿病患者中，含有男性26例，女性24例，年龄均在42～80岁，平均年龄为64.42岁，糖尿病病程6.6年，同时该组患者含有55颗种植体。将这100例缺牙患者的患者的年龄、性别和病程等资料进行对比分析差异无统计学意义（P＞0.05），不具有可比性。
还是回了，两个人都是湿漉漉的。房间里暖暖的，月光洒了一地，她拿丝巾蒙了他的眼，一点点褪去他的衣服，手指和舌尖触过他的每一寸肌肤，软软的，热热的，水滴一样划过，惹得他的心生生疼起来。他看不到她的脸，却是感觉到她指尖的绝望，过往的片段幕幕回放，那些不懂爱情的日子，他们是如何那么蠢笨地轻易说了放手。
二、主要发达国家交通基础设施投融资机制改革的经验
4.韩国：构建高效的组织管理体系，多元化筹措资金
从上述各发达国家的改革实践看，法治化建设程度是保证交通基础设施投融资机制成功运转的基础性、制度性保障。完善的法律法规体系能更好地促使政府和私人资本持续稳定地将资金投入到交通基础设施的建设，不受时间、空间以及外部性的影响和干扰，使得资金更好地运用于交通基础设施建设。交通基础设施投融资机制的法治化建设主要表现为针对特定投融资方式和项目制定完备的法律法规制度。如，PPP模式作为新型投融资模式的重要代表，相关实践国家在法律制定上积累了许多成熟的经验。英国是PPP模式的发源地，其主要采取政策加指南的形式保障PPP项目的实施。英国在2003年颁布的第一部政策指南《PFI：Meeting the Investment Challenge》，以及财政部颁布的《Standization of PFI Contravts(Draft)》等(9) 马威：《我国基础设施采用PPP模式的研究与分析》，财政部财政科学研究所硕士论文，2014年。 ，均为PPP投融资模式提供了较好的法律保障，在肯定PPP投融资模式对于发展公共交通建设重要性的同时，也为社会投资制定了标准。为保障各项投融资模式的顺利发展，英国也会在项目实施期间根据项目进展情况对法律不断进行完善。与英国类似，澳大利亚在交通基础设施投融资改革中也充分利用了PPP模式，并制定了完备的配套法律制度。一方面通过专业立法，甚至采用对项目的具体实施过程特别立法的方式为其提供保障，使得社会资本在参与过程中受到法律的充分保障，为后续项目开展作出良好铺垫；另一方面则是为交通基础设施投融资机制的整个过程配套完整的法律体系，形成自上而下的法律制度。韩国在农村公路建设中，通过三级立法体制构建了完善的法律体系，其中分别包含有：国会层面制定的相关法律，例如《农业基本法》、《农业振兴法》、《农业现代化法》等；总统颁布的相关法令，例如《农业现代化促进法施行令》；行政主管部门制定的施行规则，例如《农村现代化施行法促进规则》、《农地保护和利用法施行规则》等(10) 刘连环：《韩国农村建设经验及其对我国农村公路建设的启示》，《河北农业科学》2009年第6期。 。三个层次形成一套完整的法律体系，为韩国相关交通基础设施投融资机制建设提供了充分的法律保障。
从主要发达国家的改革实践看，科学的投融资管理体系也是交通基础投融资机制改革成功的关键。这种管理体系不仅包括中央与地方政府的合理化分级管理，还包括对基础设施投融资的全过程管理。具体来说，一是建立中央、地方层层分级管理的交通基础设施投融资管理体制，明确中央和地方各自的任务分工，强化各级政府的合作。因为针对全国范围的交通基础设施建设，受经济、地缘等因素的影响，加之建设过程均需引入相当一部分的社会资本，因此有必要在全国范围内建立一个完善有效的管理体系。该管理体系一方面需要有强有力的中央来对全国进行宏观调控，另一方面需要有细化的地方管理机构来因地制宜地落实各项政策，确保建设能够契合各地发展情况。如，美国在改革过程中形成了以联邦、州、地方三级政府分级管理体制，联邦统筹州与地方进行公路的建设与养护保养工作；韩国在“新村运动”中，管理上游建立了“新村运动中央协议会”，管理下游建立了“农村发展委”，通过上传下达使资源配置更加合理。二是建立了贯穿交通基础设施投融资活动全过程的管理体系，从交通基础设施的规划、资金筹集、资金使用，到对资金流向的监督、资金使用效率的评估等，均出台了相关的管理制度(15) 吴清华、冯中朝、李谷成：《农村基础设施供给与管护的国际经验及其启示——以灌溉设施、农村公路为例》，《中国农业大学学报》2015年第4期。 。在英国，私人部门投资之前必须签订满足政府各项要求的合同，将私人部门投资项目的风险控制在一定范围，保证项目顺利实施。韩国在农村交通基础设施建设的管理方面，在项目的各个环节形成了一条完整的管理链条。首先是由政府设立对应的管理机构，负责论证审批辖区内交通基础设施建设项目的可行性，对于可行性的考察主要包括项目的整体规划、投融资方式和规模、建设运营、地方政府偿债能力等，只有经过审批的项目才能正式实施。其次，各辖区政府是对应辖区内交通基础设施建设项目的主要责任方，这不仅表现在项目的规划、审批上，更体现在交通基础设施建设项目实施之后的监督、管理和信息披露上。严格的审批制度既可以提高项目建设成功的可能性，又能从整体长远出发对整个交通基础设施网络进行规划建设，有效避免个别地方政府的盲目投资。明确的分工体系使责任和权利划分更为清晰，提高了政府行政效率。
首先对工艺过程进行HAZOP分析，确定是否采用SIS作为SIF的保护层，然后利用LOPA分析方法确定各SIF回路的SIL等级，最后采用紧急切断阀与储罐液位仪表相结合构建安全联锁保护系统，实现罐区的安全监测与自动控制。
从主要发达国家的改革实践看，不同国家政府与市场在交通基础设施投融资改革中发挥的主导作用并不同，大致分为政府主导型和市场主导型。其中，美国是典型的市场主导型，日本则为政府主导型。但无论是政府主导型还是市场主导型，政府与市场的作用都是密不可分、缺一不可的。由于交通基础设施属于典型的公共产品，对于这种社会共同使用的产品和服务，其具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特征。加之交通基础设施的建设关乎国民经济命脉，其所需的建设成本以及资金规模量都十分庞大，资本相对比较集中，但是投资回报周期却很长。基于此，交通基础设施建设不能完全由市场提供，但如果完全由政府提供，政府又面临着较强的资金约束，所以需要发挥政府与市场的协调配合作用(11) 建华：《我国城市基础设施投融资研究文献综述》，《技术经济与管理研究》2015年第9期。 。目前交通基础设施的资金供给主要有以下几种形式：完全由政府直接提供、政府对项目进行融资、特许经营管理、对市场进行多元化融资、股份制公司经营管理等。从各国实践看，在交通基础设施投融资渠道上，各国政府都意识到了市场的重要性，强调引入私人资本参与交通基础设施建设，通过引入优质企业、优质资本等，以市场化运作来提高效率；在交通基础设施投融资管理上，强调政府的主导地位，项目的规划、实施、评估、监督，资金的筹措方式、使用方法、使用效率等都离不开政府法律法规的指导和管理。正确认识政府和市场的优势所在，才能充分利用两者的优势互补，实现政府和市场协调运作。比如，英国最早在交通基础设施投融资机制改革中发现了完全由政府进行投资建设的弊端，随之创新性地发展了PPP模式，在此基础上，通过设立项目公司，吸引私人资本不断参与进来，并对成本实现了更为合理的控制。韩国也以政府为风向标开展“新村运动”，在国家宏观调控的大背景下发挥农村市场的“看不见的手”的调节作用，提高了资源配置效率。
日本交通基础设施投融资机制的典型特征之一表现为政府主导。政府通过实施独特的财政投融资机制改革、积极引入私人资本等方式筹措交通基础设施建设资金。为了保障投融资机制的有序运行，日本还出台了一系列优惠、扶持政策。从投融资机制改革看，日本拥有独特的财政投融资模式，即通过东京银行等公共金融机构为交通基础设施融资，资金来源主要包括邮政储蓄、养老保险金、居民个人储蓄等。此外，还采用国家信用担保的模式，通过发行财政投融资机构债券筹集资金。财政投融资机构债券的发行需经国会同意，不能使用现行国债的固定利率结转制度，对于没有政府担保的财政投融资机构，限制其债券发行的额度，这主要是为了防范财政风险，保持政府财政的稳定发展。除财政融资外，日本也逐渐意识到私人资本的重要性，通过发行财投机构债券、长期金融债券等方式引入私人投资。1997年，日本参照英国的成功经验，逐渐试用PFI模式，通过这一新型投融资模式在交通基础设施投融资中扩大私人资本的参与。经过不断改革，目前日本已形成了完善的基础设施投融资管理体系，主要由事业推进、资金支持、事业监督和专业咨询四部分内容构成。为了保障投融资机制的有序运行，日本针对交通基础设施投融资出台了一系列优惠、扶持政策，包括提供长期低息贷款、给予参与交通基础设施建设的企业法人税率优惠以及为公共团体融资提供担保等。目前，日本已形成了多方主体共同参与交通基础设施建设的运行模式，投资主体由各级政府、经过批准的代理机构和私人企业组成。各投资主体之间分工明确，投资项目由政府负责还是私人部门负责根据其有无固定收益来确定。有固定收益的部分交通基础设施项目由私人部门投资，政府负责其他交通基础设施的建设，其中，中央政府负责跨区域、大规模交通基础设施建设，地方政府负责辖区内交通基础设施建设(6) 郭兴平、王一鸣：《基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示》，《上海金融》2011年第5期。 。在交通基础设施投融资活动的管理方面，政府不仅强调对投资计划的审查与监督，还强调资金支出的透明化，并对项目的进展、成果、效率等进行跟进、评估与监督。
从主要发达国家的改革实践看，交通基础设施建设不仅是依托国家财政和私人投入，还需要有发达的资本市场为其提供融资平台。美国在交通基础设施投融资建设中就充分利用了发达完善的资本市场这一优势条件，筹措了大量资金，为交通基础设施建设提供了良好的资金保障(12) 郭兴平、王一鸣：《基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示》，《上海金融》2011年第5期。 。这一平台的利用，在美国地方政府融资中表现最为明显。由于美国大部分交通基础设施的建设由地方政府来完成，所以几乎所有的州和地方政府都通过发行市政债券来筹集资金，由地方政府背书，向社会发行。市政债券一般分为两类：一类是由政府发行的债务债券，又被称为税收支持债券、政府担保债券或一般责任债券，以这类债券融资的建设项目一般不产生固定收益，政府以自身税收作为担保，风险较低；另一类是由政府依法委派的代理机构发行的收益债券，主要面向某些满足特殊需要的交通基础设施建设，通过基础设施产生的未来收益偿还利息，收益率较高，但风险较大(13) 潘宏胜、黄明皓：《部分发达国家基础设施投融资机制及其对我国的启示》，《经济社会体制比较》2014年第1期。 。美国发达的资本市场配套了完善的管理体系和法律制度保障，市政债券法规制定委员会(MSRB)的主要职责就是管理监督市政债券市场。美国国会通过了《1975年证券法修正案》，对市政债券的相关问题在法律上进行了规范。2010年又通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，进一步赋予了MSRB更大的权力，增强了其监管职能，以保证债券市场的有效、安全运作(14) 郭兴平、王一鸣：《基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示》，《上海金融》2011年第5期。 。除市政债券外，美国发达的资本市场还带来了低成本的融资，如通过社会保险基金、邮政储蓄来吸纳资金。此外，股票市场、企业债券市场等也是美国发达资本市场的组成部分，交通基础设施融资的方式可以类比于企业融资，允许多种融资形式的存在，比如通过发行股票、发行债券等。
4.科学合理的管理体系
1.建立完善的法律法规体系，营造良好的投融资制度环境
2.充分发挥政府与市场的协调配合
三、对我国交通基础设施建设投融资机制改革的启示
我从脑海里赶走家人的身影，把思绪拉回现实。双脚分开，与肩同宽，小心翼翼地抓住枪柄。枪很重，很难举起来，但我希望它离我的脸越远越好。我扣住扳机，开始很迟疑，后来慢慢用力，畏畏缩缩扣了下去。砰的一声，我的耳朵被震得很疼，双手在后坐力的作用下几乎打到鼻子上。我踉跄着，急忙双手向后按在身后的墙上，否则肯定会摔个仰面朝天。子弹不知飞到哪里去了，但我很肯定它离靶心不近。
塑性混凝土所用黏土以泥浆形式加入。首先根据塑性混凝土配合比中黏土与水的比例搅拌泥浆，每次搅拌时间控制在1小时左右，确保黏土完全溶解。在泥浆出机口处检测泥浆密度、黏度、含砂量指标，符合要求后储存在泥浆池内。搅拌混凝土时，将泥浆池内的泥浆用空压机搅动，确保泥浆指标与按配合比搅拌的泥浆指标相近。根据每次搅拌的混凝土所需泥浆及进入混凝土搅拌系统泥浆的流量，利用混凝土搅拌控制器按时间控制泥浆的加入。混凝土搅拌采用集中拌制。
对于交通基础设施建设而言，不仅投资规模比较大，而且回收期限长。因此，如何规范和保障私人部门及社会各界的投融资行为及合理的权利，成为参与方共同关注的焦点。目前我国尚未建立有效和全面的交通基础设施投融资法律体系，如针对当前广泛实施的PPP模式出台的相关制度规定，大部分采取的是部门规章的形式，相比于立法层级较高的法律法规而言，其对社会投融资者的法律约束力较低，导致实施过程的随意性，也进一步阻碍了扩大交通基础设施投融资渠道的拓展。因此，我们应该进一步提高交通基础设施投融资制度的立法层级，建立一套自上而下的、更为系统有力的法律体系。一方面，完善的法律法规能够对项目起到指导作用，而且在项目实施出现问题时可以依法处理；另一方面，完善的法律法规可以合理控制投融资过程产生的风险，给投资人稳定的心理预期，提高社会资本参与交通基础设施投融资的积极性，解除社会资本参与的后顾之忧。总之，只有构建完善的法律法规体系，才能提高资本参与过程中政府层面以及社会层面的法律意识，营造良好的投融资制度环境。
2.明确政府与市场的职能，强化政府与市场的协调配合
我国交通基础设施投融资机制一直存在主体不明确、政府职能不清晰等问题，政府既充当了投资者，又充当了投资管理者的角色，从而出现监管的错位、缺位与越位。可充分借鉴国际经验，不必过分注重于政府“包揽”的模式，明确政府与市场的职能分工，强化政府与市场的协调配合。首先，政府应着重发挥管理指导作用，对于能够由市场运作的项目应充分引入市场竞争机制，政府主要负责交通基础设施投融资项目的规划、管理、监督。其次，逐步转变由政府直接投资的模式，积极推动交通基础设施建设的市场化进程。重大交通基础设施的建设，可考虑由政府直接投资，而其他项目的建设可充分引入社会资本，打造交通基础设施由政府和社会资本共同提供的双层供给模式。同时，应注重通过加速折旧、投资抵免、免除财产税或政府补贴等优惠政策对私人参与的项目予以支持，提高社会资本的投入回报率，加大对社会资本的吸引力度。此外，还应注重培育发达的资本市场，一方面可借鉴韩国新村运动的投融资模式，建立相关的合作组织、金融组织机构、技术推广教育组织和专项基金等，打造交通基础设施的投融资平台，实现政府与市场的相互协调、优势互补；另一方面可借鉴美国地方政府融资经验，在注重完善债券的市场化发行以及风险分担机制的基础上，创造条件发行市政收益债券，该债券与交通基础设施特定项目收益挂钩、信用等级较高、融资来源较为广泛，有利于优化项目融资结构、强化债务约束，提高交通基础设施项目的直接融资规模。2017年6月财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，明确在收费公路等领域试点建立项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券管理机制，下一步可考虑将发行项目债券的试点范围扩大至公路、水路等交通领域，统筹推进交通运输重点项目建设发展。同时扩大政府专项债券受益范围，在整体把控政府专项债务限额的基础上，将普通国省道、内河港航、农村公路等有一定收益或无收益的公益性建设领域统筹纳入政府专项债券受益范围，设立政府交通专项债券，并推动建立收费公路反哺公益性普通国省道、农村公路的交叉补偿机制，允许收费公路的部分收益，适当用于普通国省道建设养护。
3.完善投融资模式，多措并举拓宽投融资渠道
历经几十年的发展，我国交通基础设施的投融资机制改革也积累了较为丰富的经验。但受经济发展程度、资本市场发育水平等一系列因素的影响，长期以来一直沿用政府直接投资为主的模式。随着我国经济社会发展水平的不断提高、金融市场体系的不断完善以及社会资本和民间资本的不断积累，我国交通基础设施投融资模式也在逐渐跳出单一政府投资模式。从发达国家经验看，适用于交通基础设施项目的投融资模式经历了从BOT到PPP的转变，PPP是目前通用的模式。近年来，BOT与PPP模式在我国交通基础设施投融资领域也发挥了一定的作用，尤其是PPP模式，但许多项目的运营效果还不尽如人意，存在的问题主要包括政府与社会资本的风险分担不合理、政府自由裁量权过大、合同违约现象时有发生、缺乏有效的社会监督等，制约了社会资本投资的积极性。我们应在充分借鉴他国经验的基础上，深入探索构建具有中国特色的PPP交通基础设施建设投融资模式。一方面应加快政府职能转变，使政府从公共产品的提供者转向项目的监管者与合作方。政府部门与私人部门相互取长补短，根据协议与相关的法律制度规定履行各自的职能，充分发挥各自的作用。政府在基础设施投融资的一些关键环节仍需要发挥必要的引导作用，不能将全部责任推卸于社会私人部门。另一方面应进一步加强对项目风险的识别和评估，及时总结项目可能面临的风险，制定风险对照表，为政府与社会资本提供决策参考，降低其投资风险。此外，还应积极探索ABS(资产证券化融资)模式在交通基础设施领域的应用。作为一种国际筹资方式，其凭借涉及环节少、风险分散、筹资成本低等优势,已成为国际上大型工程项目筹措资金的重要方式，可重点用于交通基础设施项目建设。通过组建目标特别公司选择证券化融资对象，明确目标公司的项目未来收入权利，由目标公司直接在资本市场发券募集资金，并将资金用于项目建设，通过项目资产的现金流入补偿债券利息。
4.构建科学合理的投融资管理体系，加强投融资活动的分工与管理
长期以来，政府主导下的交通基础设施投融资管理效率普遍较低，从项目立项与设计、资金筹集与使用、项目建设与运营等项目投融资管理的全过程，都是由政府主导完成，不仅增加了相应的政府行政成本，还使得运营商不以利润最大化和成本最小化为经营目标，造成资源配置的低效率以及社会福利的极大损失。构建科学完整的交通基础设施投融资管理体系，加强投融资活动的分工与管理，是保证交通基础设施成功、高效建设的前提。投融资管理体系的构建主要表现在三个方面：一是明确各级政府在交通基础设施投融资管理体系中的作用和职能，使各级政府各司其职，提高行政效率。中央政府应主要发挥管理协调作用，包括制定出台法律法规、监管地方政府的投融资活动、协调各地方的利益关系等。此外，在跨地区交通基础设施、战略性交通基础设施、耗资巨大的交通基础设施等的建设中，应由中央政府牵头出资，并由中央政府掌握所有权。地方政府应积极贯彻落实好中央政府的决定，做好交通基础设施建设的具体实施工作。二是继续发挥好地方投融资平台的筹资功能，完善相关制度建设。应进一步厘清政府与平台公司的职能边界，减少行政化干预，按照“政府引导、社会参与、市场运作”的机制，将现有平台转型为符合现代企业制度要求的发展平台，使之成为能够独立核算、自负盈亏、自主经营的法人实体。在融资过程中要注意防范债务问题，避免产生财政金融风险，根据自身能力，严格控制好地方债务规模，尤其要注重防范化解政府融资平台的隐性地方政府债务，对于经济发达及核心区位的城市，可由政策性银行、商业银行等金融机构提供化解地方隐性债务的低成本专项贷款，由贷款承接主体(如新设资产管理公司等)以普通借款的方式投放至各融资主体(平台公司)，用于置换高成本非标隐性债务融资，通过动态干预的方式，降低债务风险。同时要严格界定投融资平台的经营范围，保证资金的安全与使用效率。三是注重不同部门之间的协调配合。交通、发改、财政以及其他投融资管理部门要切实履行交通基础设施投融资管理的综合协调与统筹推进职能，对项目的规划制定、资金融资渠道、资金使用效率等进行全过程管理，出台严格的执行标准和实施细则，并建立相应的监管机制以及争议解决机制。
[基金项目] 本文系山东省财政改革发展重大招标项目“创新重大基础设施投融资机制研究”(项目编号：19ACZJ03)的阶段性成果。
[作者简介] 郭 健，女，经济学博士，山东财经大学财政税务学院副教授，研究方向为财税理论与政策。
〔中图分类号〕 F813
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1002-3909( 2019) 06-0068-07
[责任编辑：赵丽娜]
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