我国房地产金融风险向土地财政风险传导的博弈机制分析，本文主要内容关键词为：金融风险论文,机制论文,财政论文,土地论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.3文献标识码：A文章编号：1005-1007(2012)07-0059-10
一、引言
1994年国家分税制体制改革后，形成了现有的对中央和地方政府在财权和事权划分上的操作模式。“分税制”改革当中，中央政府部门尤其强调的就是要提高“两个比重”，即财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。如此“分税”的结果，直接导致地方财政出现了大面积的收支困难，“吃饭财政”、“白条财政”等现象在基层县乡政府身上“屡见不鲜”。
通过表1数字对比不难看出，中央和地方政府在过去十几年的分税制体制下始终处于财权和事权范围不对等的状态，地方政府只能依靠中央财政所做的转移支付和税收返还维持。困境中的地方政府自然将目光盯向了国有土地使用权出让金这块蛋糕，这是因为土地出让金属于未列入一般预算收入管理的政府性基金收入，地方政府更倾向于将其视为重要的预算外财政补充收入来源，不受预算体系的约束，自主弹性较大。数据显示，1999-2008年九年间，全国各省仅土地出让收入一项就增长了近15倍[1]，平均每年增速在30%以上。此外，“土地财政”助推房地产行业价格水平上升后，还能带来房地产业相关税费收入的迅速增长，固定为地方提供预算内财源。而在土地流转的全过程中，金融机构发挥着举足轻重的作用，财政资金和银行资金的利益关系被牢牢绑定在一起，形成“一荣俱荣、一损俱损”的利益链条。
二、文献简述
鉴于“次贷”危机带给美国房地产金融市场的剧烈冲击，近年来国内学者也纷纷致力于对房地产金融风险形成机制和应对策略的探讨。而房地产市场的繁荣更是直接助长了地方政府“土地财政”的财源需要，依赖于土地出让金作担保的地方政府隐性债务负担同样也得到了越来越多的关注。
房地产金融风险主要的形成机理源自于房地产市场自身所存在的市场失灵(市场缺陷)：工业化加快城市化进程导致房地产市场发展不均衡；开发商与商业银行和消费者之间存在信息不对称引发道德风险；竞争不完全导致过度投机和房价虚高等问题陆续显现。而我国的房地产金融安全更是需要直面如下因素的挑战：信用风险，主要体现在土地储备、房地产开发、住房消费信贷违约等几个方面[2]；助长投机因素的房地产预售制度带来成本转嫁，地价房价倒挂导致过分投资“预期”的风险[3]；商业银行发放房地产贷款的流程存在操作风险，开发商“假按揭”行为凸显出道德风险，税收政策的调整收缩了房地产开发商的利润，影响到其对商业银行的还贷能力[4]。
土地财政的运行同样蕴藏着巨大的财政、金融风险：“以地生财”在房地产市场出现周期性变动的条件下难以为继，因土地财政是以政府信用为担保向金融机构所作的间接融资[5]；商业银行基本参与了土地储备、交易、房地产开发和房产销售的全过程，过度依赖土地出让金倒逼金融的循环链开始显现：地方财力不足——依赖土地财政——各地竞相招、拍、挂土地——房地产泡沫堆积——危及银行信贷安全——房地产金融风险日益凸显[6]；土地财政还会紧逼我国18亿亩耕地红线，进而威胁粮食安全(周天勇，2009)。
长期以来，国外学者的研究重心都集中于银行主导型金融体系下的房地产金融风险。“次贷”爆发后，除少量研究涉及房地产融资证券化的系统风险(如Schwarcz，2008；Prasana Gai等，2008)外，文献多集中在对危机原因、影响的解析和政府救市的治理措施及其评价(如William Poole，2007；Purnanandam，2008；Greeulaw等，2008)[7]。而在土地财政研究方面，国外学者较少涉足。
通过对已有的关于房地产金融和土地财政风险问题相关文献的梳理，不难发现国内外相关文献更多是从风险形成原因、传导机制、规避对策等层面进行分析，而鲜有对两种风险相互转化尤其是金融风险财政化传导链条的模型机制研究。本文尝试以经济学中博弈论的框架体系作为分析工具，对各局中人最终利益选择求取均衡解，使用这种解释力更强的逻辑框架进一步细化金融风险财政化的基础理论架构。
三、土地财政博弈关系各局中人主体利益描述
(一)社会公众
土地财政运转体系中社会公众扮演的有三种角色：原本的土地权属人(包括城市居民和农村居民)面临的国家征用土地或房地产开发商的拆迁诉求，可以取得一定数额的经济补偿，实际上是将土地权属人对土地持有的物权降格为债权[8]；购买开发商的产品——商品房的购房人(一般可以分为满足自住刚性需求和投资投机性需求①两类)，其购房款的一部分要来自于商业银行发放的公积金和按揭贷款；存款人，将自身可支配收入中用于消费和投资以外的资金存放在商业银行，秉承“安全第一”的风险规避原则以追求储蓄存款利息作为经济回报。
(二)银行类金融机构
银行类金融机构要发挥融通资金的最基本职能，在房地产流通的各环节中，承担着维系各博弈局中人资金运转流程的纽带作用：首先政府和开发商在土地征用环节由于资金的短缺，需要向银行融资，开发商在土地开发建设过程中又需要银行信贷的支持；其次银行要吸收社会公众的储蓄并在社会公众购房环节提供充分的信贷支持；最后商业银行吸存放贷取得的银行利润也将通过总行为中央财政做出营业税和所得税的直接贡献②。
(三)房地产开发商
这一群体同样要和另外三个局中人群体产生密切联系：首先支付土地使用权出让金或征地补偿安置款(必要时还包括承担拆迁居民安置房、返迁房建设等相关职责)；其次在自有资金不足的时候，向商业银行申请贷款融资；再次房地产开发建设完工后面向社会公众销售，取得房地产销售收入；最后向地方政府支付营业税、房产税、土地增值税等税款负担。
(四)各级政府部门代表的财政利益
我国土地流通管理制度明确规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”其实在土地财政的运转环节中，中央政府和地方政府付出了不同形式的成本，也取得了规模不等的收益：中央政府监督地方政府合乎土地制度规范的行为要付出一定的检查成本，收益方面主要是得到商业银行总行汇总缴纳的各种税款；地方政府支付土地征用成本，或者以土地作为担保向金融机构融资，取得数额不菲的国有土地使用权出让金收益、开发商经营商品房销售业务的相关税金，以及由以房地产投资为代表的固定资产投资热情所推动的地区经济发展带来的政绩提升。横向比较后不难发现，地方政府在土地流通和房产开发过程中得到的净收益远远超过中央政府，因此在最近的房地产调控中，地方执行力困境成为中央政策实施时难以回避的现实“瓶颈”。
根据上文的博弈局中人行为分析，各局中人形成的博弈关系如图1所示。
土地征用和拆迁补偿 权属人 购房款 土地出让金 购房人 房地产开发商 地方政府
按揭贷款 房地产税费 开发贷款 转移支付 税收返还
存款人 银行储蓄 商业银行 银行营业税所得税 中央政府
图1 土地财政博弈模型的基本形态
四、博弈模型框架描述
中央财政、央行总行发布各种调控房地产市场的行政命令，在抑制房价过快增长的目标效应开始显现后，也引发了商业银行居民购房贷款、房地产商土地开发建设等信贷资金回收困难的问题，同时部分地方财政对房地产市场波动的耐受力甚至低于开发商[9]。尤其是近年来随着地方政府承担的土地开发成本的提高，土地收益扣除征地成本后净收益增速出现衰减的迹象，致使地方政府土地相关收益过度依赖于曾经高速攀升的商品房销售价格带来的税费收入，房地产市场的萧条直接促成部分地区基层政府收不抵支的窘迫境遇。
图1所示的博弈关系，其核心作用机制还是体现在房地产开发商和商业银行两个关键局中人身上，其位置处于整个博弈关系的中心环节。这两个博弈局中人分别和社会公众以及各级政府部门共同组成资金流转的不同回路，两个回路对应的博弈关系也是截然不同的。
(一)左侧回路
左侧回路的参与主体包括被拆迁房屋权属人(未来有可能成为商品房购买者或银行存款的储户)、房地产开发商、商业银行。资金在这几个局中人形成的回路内可以完成有效的流转链条。
1.上半部分静态博弈分析
在房地产开发商和土地原本权属人之间就征地拆迁形成的收益矩阵如表2所示：假设
为开发商向拆迁户支付的征地补偿，
为开发商给拆迁户建设安置房支付的成本，P为权属人从开发商手中购买新的商品住宅的价格，
为权属人房屋未拆迁之前的市场价格，并且在搬迁前后土地权属人的住房环境并没有发生较大变化，这样通常会略低于P。
以上矩阵列表形式中的A方案有两种情况：第一种情况(A1)是土地权属人搬迁后只接受开发商提供的拆迁补偿，并未选择开发商提供的安置住房，而是选择购买开发商销售的商品房；第二种情况(A2)是土地权属人搬迁后，选择开发商提供的返迁安置住房。而土地征用和房屋拆迁往往属于漫长的“拉锯”式谈判过程，在谈判中开发商和权属人会渐渐显示出各自所能接受的底线，因此不存在形成所谓“囚徒困境”③式博弈的可能；B和C方案对于双方总收益而言属于“劣置战略”的选择，因为双方的总收益将为负，理性局中人不会如此选择；A1和D方案代表的博弈关系的结果更近似于零和博弈，如此选择的话局中人双方必有一方利益受损；A2方案则需要政府有效介入土地征用环节的谈判背景，明确征地搬迁对于利益双方甚至与政府三方之间为“合利最优”的选择，那么最终的博弈均衡战略应该是A2这种方案。
在这样一场开发商土地征用和土地权属人拆迁过程的经济博弈中，政府应该要求开发商提供返迁安置住房或者将自己开发的商品房以较低的价格销售给拆迁户，避免双方处在矛盾关系的对立面。同时将这一回路的资金流动模式向开发商解释清楚，土地权属人在拆迁后无论成为购房人还是存款人，拆迁补偿和安置住房的资金最终都会回流：形成有效的房地产购买力，或者通过商业银行的信贷方式流回至房地产行业。近年来在我国城乡土地征用环节出现的“强拆”、“自焚”等事件，除了凸显出目前城市规划立法中在拆迁征地过程中对补偿金、安置房等项目缺乏统一规范外，基于利益导向模式的政策宣传匮乏，导致局中人只关注彼此利益关系的对立面而忽略其内在统一性也是重要原因。
2.下半部分动态博弈分析
图1左侧回路的下半部分形成了多局中人的动态博弈关系：开发商向购房者出售住房回笼资金，商业银行向购房者和开发商提供购买房产和地产开发的信贷支持。能够保证该利益传导链条得以维系的前提，是房地产市场价格平稳健康且持续的上升，如果这一条件无法满足将直接导致购房者还贷意愿降低，进而导致银行信贷风险扩散，开发商资金链收紧，最终会形成“数败俱伤”的格局。因此对房地产市场价格的剧烈波动应适时采用财政手段进行调控，避免房地产价格泡沫破灭导致金融风险财政化，同时控制地方政府对“土地财政”的过度依赖。
(二)右侧回路
右侧回路的参与主体包括商业银行、房地产开发商、中央政府、地方政府四个局中人，其中地方政府是房地产金融和土地财政资金流转方向的最终注入方，既有房地产开发企业以政府性基金形式缴纳的国有土地使用权出让金，又有中央政府以税收返还和转移支付等形式补偿给地方财政的资金，当然还包括开发商创造的利润为地方财政贡献的各种税费。也正是因为这个原因，地方政府在自身直接利益驱动下“保房价、护财政”会成为一种必然选择。而中央政府主要收益源自商业银行缴纳的营业税和所得税，但扣除税收返还和转移支付等补偿性资金后剩余收益相对有限，因此很难有足够的动机在地方土地财政风险集中爆发后全力救助。开发商的资金链压力主要集中于源自商业银行的信贷，一旦贷款偿还能力因房地产价格剧烈波动受到冲击，房地产金融风险将被很快传递给土地财政体系。下文以2010年相关财政金融数据，构建土地财政动态博弈分析模型。
1.商业银行
以2010年房地产开发企业银行贷款1.25万亿、商品房销售额5.27万亿④为分析对象，法定贷款利率一年期5.31%，存款利率一年期2.25%，以静态计算分析商业银行可赚取的房地产行业来源的银行利润(1.25+5.27×0.7⑤)×(5.31%-2.25%)=0.1511万亿元，按营业税率5%、企业所得税率25%计，商业银行总行缴纳给中央政府的两税负担共计410亿元左右，其中约80%也就是330亿元左右的资金中央财政将以转移支付或税收返还等形式补助给地方政府，商业银行的房地产行业税后盈利在1 100亿元上下。
图2 土地财政博弈体系动态均衡示意图
注：括号中的数组表示收益：第一个数字为商业银行收益，第二个数字为开发商收益，第三个数字为地方政府收益，数值来自下文的博弈分析结果。
2.地方政府
2010年全国土地出让收入28 197亿元⑥。房地产开发商所承担的税费负担，以5%的税率计算，仅营业税(按商品房销售额测算)一项就可以为地方政府贡献超过2 630亿元的税款收入，如果再加上企业所得税、房产税、土地增值税以及房地产相关产业如建筑安装企业的其他房地产相关税费，超过3 000亿⑦不成问题。以上估计说明地方政府的本级财力中，至少有31 200亿元来自房地产业，占2010年当年地方政府本级财政收入的比例超过76%⑧，如果加上中央财政的转移支付和税收返还，该比例将进一步升高。由此可见目前地方政府财政运行体系对房地产行业的依赖性极高，这种依赖性由商业银行等金融领域传导过来，在金融机构信贷支持的背景下作用力度被放大：商业银行每增加对房地产开发企业1元的贷款支出，都会形成超过2.5元的地方政府本级可支配收入，房地产信贷对地方政府收入形成的拉动效应在2.5倍左右。
3.房地产开发商
2010年房地产开发商取得商品房销售收入5.27万亿元，扣除掉5%的营业税(2 630亿元)负担、2.82万亿元的土地购置成本、需要偿还的商业银行贷款利息664亿元(1.25万亿×5.31%)，所得税前总盈利在21 200亿元左右。
4.策略收益的动态博弈分析
图2中A策略组合为银行同意放贷、开发商顺利还款而地方政府选择出让土地使用权时，商业银行得到存贷息差形成的税后银行利润1 100亿元(1 511-410)，开发商所得税前净盈利⑨21 200亿元，保守估计地方政府收入31 200亿元。与之相似的推导过程可以得出，B策略组合：商业银行同意放贷开发商及时偿还本息，但却未能取得土地开发权益(政府不同意出让土地)时，策略收益组是(1 100，-700，300)——开发商支付银行贷款的利息为亏损额，地方政府收益也只有中央的税收返还；C策略组合：商业银行同意放贷而开发商没有及时偿还的策略收益组是(-9 200，12 500，-3 300⑩)——贷款本金成为开发商的经营收益，未能偿还贷款形成的风险损失由商业银行和地方政府分摊；D策略组合：银行不同意放贷，开发商只能以自有资金为主，采用分期付款或民间融资等地下金融的方式从地方政府手中取得土地使用权，融资成本相对较高，如果以年融资利率10%计算，其策略收益组为(0，20 600，31 200)；E策略组合银行既不放贷、政府也不转让土地，收益组合为(0，0，0)。下面按照动态博弈的决策顺序试作分析。
首先，对于商业银行而言，只有在其收益预期表达式取值为正时才会选择给房地产开发企业发放贷款，该表达式为：pq×1 100+p(1-q)×(-9 200)+(1-p)×0，经过数学推导，在q＞0.893时商业银行收益为正，因此在房地产开发企业不良贷款率低于10.7%时，商业银行发放贷款的预期收益有利可图；而商业银行作为动态均衡的起始决策点，其是否放贷决策作出后，地方政府和房地产开发商会分别作出有利于自己的选择。
其次，对于地方政府而言，在商业银行选择同意放贷的前提下，和开发商形成一个静态博弈关系：在开发商还贷情况下，地方政府卖地收益(31 200)优于不卖地收益(300)；如果开发商不还贷款，地方政府虽然要承担商业银行不良贷款剥离形成的经济负担，但卖地收益(27 900)仍然优于不卖地收益(-3 300)，其收益矩阵如表3所示；而如果商业银行收紧银根不同意给开发商放贷的话，地方政府转让土地的收益(31 200)还是优于不转让土地的收益(0)。所以无论开发商怎样选择，地方政府都是以同意转让土地使用权为最优利益选择。
最后对于开发商而言，地方政府选择同意卖地时，不还贷收益(34 300)优于还贷收益(21 200)；地方政府不同意卖地时，仍然是不还贷收益(12 500)优于还贷收益(-700)。由此可见无论地方政府怎样选择，开发商都是以拖欠偿还银行贷款的行为选择收益最高。当然开发商选择拖欠偿还的贷款数额应保证在总贷款额的一定比例(根据前文所述应该是10.7%)之下，否则(不良贷款率超过10.7%)将导致商业银行预期房地产信贷收益为负，从而大幅削减对房地产行业企业的贷款，甚至有可能让地方政府不惜牺牲一定交易成本将土地使用权收回。
5.结论
通过前面的博弈分析可以看出，在缺乏足够的惩罚和监督机制时，开发商有很大的可能选择恶意拖欠贷款偿还——10.7%远高于目前国有控股的几大商业银行平均不良贷款比例(12)，这意味着如果信息足够充分，即便增量房地产贷款不良率大幅度上升，也仍然是在金融机构的承受能力之内，房地产金融的潜在风险必须警惕。而地方政府在信息劣势下以出让土地使用权为最优利益选择，发展“土地财政”的热情不但不会受到遏制反而会进一步加大。房地产业的资金融通模式直接作用于金融风险向土地财政风险的传导机制体系中，形成一种相互转化的传递链条。一旦房地产市场价格暴跌，开发商拖欠对银行信贷的偿还，直接形成房地产金融风险；同时导致地价下跌，影响开发商税费负担能力，间接形成“土地财政”运行的持续性风险。
五、阻断土地财政风险传导机制之策
近年来盛行的地方财政收入与房地产行业景气程度关联性的“利益绑架说”[10]，源自于二者共同的利益传导链条。如果要阻断这种由利益传导带来的风险传导机制，应该尽快建立起房地产开发企业和中央政府的利益联系，避免出现中央财政帮助地方分担风险进而倒逼地方政府“逆向选择”和“道德风险”的尴尬，同时赋予地方政府更多的自主财权，有效减弱其对土地财政机制的依赖性；严格规范金融机构房地产行业相关贷款的发放程序、建立不良贷款风险性度量的客观评价指标体系，在保证自有资金比例底线的前提下鼓励房地产企业建立多元化的筹资模式[2]，允许有资质的开发商进入证券市场直接融资。
许多学者如文世英(2011)、周传丽(2008)、卫婵娟(2007)、唐平(2007)等在预防房地产金融风险的传导机制研究上，认定有必要大范围推行房地产贷款的资产证券化进程，以求分散放贷银行的风险。但笔者认为，资产证券化是一把典型的“双刃剑”，在分散房地产金融风险的同时，也会在各种创新和衍生金融产品的放大作用下，将金融风险的孕育范围扩散，美国“次贷”危机可谓前车之鉴。一旦房地产相关贷款大面积的证券化后，可能会将数量众多的投资者拉下水，如果金融风险深化成金融危机，将不仅带来地方政府的“土地财政”压力，更可能导致中央财政深陷“救助”泥潭——我们应避免出现这种房地产金融风险向土地财政风险传导的结果。
(一)加强对房地产开发商经营行为的监管力度，大幅度提高其违约成本
一方面需要加强商业银行征信体系建设，对开发商贷款申请严加审核，建立完整的信用评价机制准确度量开发商诚信程度；另一方面需要地方财政真正采用公开透明的“招拍挂”投标体系确定土地使用权的出让对象，杜绝开发商囤积土地哄抬房价地价等行为，保证最有实力和诚意的开发商可以优先取得土地使用权。要完善对开发商的监管体系、提高其违约成本，使房地产市场里商品房价格稳中有升，波动平缓，避免因价格剧烈震荡而产生市场风险被不断放大并传导至财政金融领域。这就需要在地方政府与银行机构之间构筑防范政府债务风险和银行信贷风险的“防火墙”[6]，弱化政府投资对商业银行的依赖。
由于房地产市场依托的土地不动产供给弹性极低，卖方市场较易形成“垄断”效应，许多开发商“囤积土地、哄抬地价”的经营行为更是有助于取得房产开发的超额利润。因此应考虑将土地增值税等税费手段纳入闲置土地的成本体系，提高土地和房屋持有环节的纳税成本；强化开发商自律机制和风险意识，敦促其对自身的房地产开发项目做出充分的风险预警；控制投机性需求，严防“假按揭”导致风险扩散；改革土地收购储备制度的模式，清除历史积弊。通过限制大规模的城市搬迁改造，防止地方官员以利民之名行推高房价之实、通过扰民获取财政利益的不正常逻辑[3]，同时由地方政府作为出资主体增加保障性住房建设，保证土地财政收入专款专用。
(二)调整既有的分税制模式，赋予地方政府“土地财政”外的自主财源
1.改革分税制体制，推动中央财政介入“土地财政”收入分配
形成土地财政风险的深层次原因还是在于中央与各级地方政府之间财权与事权划分的不对称，因此对现有的分税制财政体制进行全面调整很有必要。比如调低各商业银行总行缴纳给中央财政的营业所得税款对地方的返还比例、对土地出让金依存度较高的地方政府压缩其中央财政一般转移支付规模、建立土地出让金的“存量不动、增量调整”的一种中央地方收入分成制度以有效控制其过快增长、将房地产开发企业的流转税负担由缴纳营业税改为缴纳增值税、将土地增值税分税模式改为中央地方共享等等。以上操作模式可以有效地将源自房地产行业的各种土地财政收入形式从地方政府既得利益财源中分离出一部分，抑制地方依赖“土地财政”甚至负债发展经济的热情。虽然操作中可能会遇到各种现实阻力，但制度实施的改革成本毫无疑问会成为给地方财政“解套”的一份原动力。
2.培育地方主体财源
源自房地产和土地之外的财政收入形式在分配中应注意向地方倾斜，帮助地方政府培育稳定可持续的财源，如目前正在进行的地方债自主发行试点等内容。只有地方政府有了新的收入筹集模式，才会从根本上减少其对于土地财政和银行融资的依赖，在保持经济发展的同时主动释放由高地价、高房价所带来的社会风险及相关问题。选择合适的时机将部分税种选择权和税率调整权下放给地方政府，强化地方政府财政自治能力。
3.不断深化转移支付制度改革
政府间转移支付制度在管理上的不规范、政出多门等问题，同样亟待解决。仅以土地财政资金使用过程为例，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等相关部门均负担了和各自主管业务有关的一部分专项转移支付的管理，同一性质的资金安排政出多门、缺乏协调配合，在一定程度上加大了地方政府的政策执行成本，从而也影响到土地资金的实际使用效率。尤其要规范省以下各级财政的转移支付行为，更多地保证基层财政部门的直接利益，提高转移支付透明度，化解地方财政财力来源的“后顾之忧”。只有让地方财政对每一年度能够获得的各类转移支付资金规模建立稳定、有效的预期，才能敦促地方财政真正减少对土地出让金等政府性基金收入的依赖性。
(三)尽快建立地方政府对银行存款的担保机制
目前我国的银行存款担保主要是由中央政府完成，这是因为以工农中建为代表的各大商业银行产权的国有背景。但是经过股改后，央行作为最后贷款人提供的再贷款资金已经不能再像以往那样无限供给，中央政府也不应担负成为银行危机最后救助人的义务。在房地产金融在商业银行融资信贷体系中所占比例越来越高的背景下，地方政府通过“土地财政”运行模式取得了越来越多的收益，理应为银行存款的保险制度提供担保。强化地方政府在保障性住房建设上的主体地位，加大以经济适用住房、限价商品房、公租廉租房等为代表的保障性住房供应力度，解决低收入群体的居住问题，可以有效控制居民住宅的价格增速。
(四)改变试点房产税的征税环节
目前正在上海和重庆两地试点的房产税改革进行得如火如荼，大有在未来取代营业税成为地方政府主体税种的趋势。但是由于其课税环节选择了针对房屋交易的环节，因此对于试点房产税的基本目的——抑制房价过快增长、避免诱发房地产金融风险和土地财政风险积累速度加快而言，难以起到税收应有的总量和结构调节作用，应该尽快将其改为在纳税人的不动产持有环节课税。
1.图形机制分析
由于目前正在试点的房产税除了对存量房产的保有环节征收之外，主要针对房屋交易环节开征(13)，其作用机制类似于商品税。图3是对房产税课税面临的市场环境所作的探讨：一般用于满足刚性自住需求的购房人对商品房的需求弹性较低，需求曲线会相对比较陡峭(如图3a)；而用于满足投机需求的购房人对商品房的需求弹性较高，需求曲线会相对比较平坦(如图3b)。左右两图都是用供求曲线形式描述的房产税的作用机制，S和S’两线的垂直距离就是由房产税的税率高低决定的。税前供求曲线的交点所对应的成交价格对两类购房者而言都是，但是当政府征收房产税之后，供给曲线向上平移到S’，刚性需求者支付价格涨到
，投机需求者支付价格也涨到了
，可见征收房产税并没有起到抑制房价(14)的作用，反而在一定程度上助推了房价上升的趋势。这就是房产“商品流转”税的症结所在：它所选择的征税环节针对房屋交易，意味着开发商和存量房持有者可以通过税负转嫁的方式，将税法规定本应由自己承担的房产税费转由购房者承担，在卖方市场的大环境下这种传导机制尤其明显。
2.影响效应分析
此外，对比图3两图，在政府课征房产税税率相等的前提下，刚性需求者承担的税负明显要超过投资需求者承担的税负，意味着越是购买住房用于自住需要的纳税人在税后承担的房屋价款就越高，相反购买住房用于投资投机需要的纳税人在税后承担的房屋价款较低，和税收调节财产购买者支付价格结构的应有之义背道而驰。
因此房产税改革应该选择纳税人对于房地产的持有环节[11]，通过对持有多套住房均非用于自住的纳税人课征房产持有税(类似于香港的物业税)，抬高其持有房产产权的物权成本，促使其将名下房产纳入市场交易体系，导致图形中供给曲线向右侧平移，房屋均衡交易价格下降。但要注意，如此操作将可能把一部分房产投机需求者转化为投资需求者，将自己名下房产由挂牌出售改为出租，进而给租房市场带来两种影响：一是房东持有房屋产权的成本提高，可能会导致房产税对租房市场供应的挤出效应，原本购房用于出租的投资性需求也变成了投机性需求；二是为转嫁自身承担的房产税税负，房东大幅度提高房租价格水平。而在我国目前的居民消费品价格指数(CPI)统计里，居住类价格统计对象恰恰是房屋租金，持有环节的房产税将可能导致CPI物价过快增长，并带来一定程度的通货膨胀风险。
六、结论
我国地方政府自主支配的财力中有很大一部分来自房地产行业的税费贡献，但这样的利益链条也容易因价格波动引发行业金融风险和地方财政风险。在对博弈局中人——地方政府、商业银行、开发商三方的利益关系进行了充分的讨论后，明确了房地产金融风险在向外转嫁的过程中有可能给“土地财政”风险带来的持续性压力。加强金融监管的力度、完善分税制财政管理体制、建立地方政府的收益获取和风险承担的对称机制、选择合理的房产税课征环节等都有助于切断风险传导机制，在党中央、国务院多次重申商品房价格“理性回归”的大背景下，银行信贷和财政运行所面临的压力现在必须得到足够的重视，以求未雨绸缪。
注释：
①房地产业的投机需求最后往往演变成投资性需求，房产持有者一般在房价上涨时会有价格进一步上涨的“预期”，倾向于选择持房观望，在房产价格下降时又会觉得低价销售不值得，出于对市场长期看涨的乐观判断，仍会审慎选择房屋的出手时机。
②我国的银行业营业税和所得税都由总行集中缴纳，属于中央税。
③“囚徒困境”意味着参与博弈的局中人无法进行充分的信息交流，因此不能做出合利最优的选择。
④数据来源：国家统计局，2011年中国统计年鉴，中国统计出版社。
⑤假定商品房销售收入中70%来源于银行贷款，购房者首付三成。
⑥数据来源：财政部，2010年全国政府性基金收入决算表，财政部官方网站。
⑦2010年中国房地产开发企业经营税金及附加3 464.66亿元——《2011年中国统计年鉴》。
⑧2010年我国地方政府本级财政收入40 613.04亿元——财政部《2010年地方公共财政收入决算表》。
⑨未包括开发商支付给建筑安装企业的成本开支，在博弈模型中可以将其视为一个定值。
⑩财政部门需要通过成立资产管理公司的方式承担一部分银行风险，文中损失数额由我国金融资产管理公司剥离商业银行不良资产的平均中标价概算得出，如果中央财政出手救助，地方财政损失可能会更低。
(11)开发商不及时偿还贷款将取得增量本息收益13 100(12 500+600)亿元，地方政府需要支付不良贷款剥离成本，收益为27 900(31 200-3 300)亿元。
(12)根据中国银监会网站公布的数据，截至2010年末我国国有商业银行不良贷款率只有1.31%。
(13)比如目前重庆所试点的房产税，只有市九区的原有独栋别墅针对纳税人持有环节计征，其他新购别墅、高档住房、普通住房选择的征税环节都是在房屋交易环节。
(14)购房者所支付的价格。
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