汶川地震拷问我国《学校教育法》的缺失，本文主要内容关键词为：汶川论文,教育法论文,缺失论文,我国论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－011.8 文献标识码：A 文章编号：1004－633X（2008）12－0025－03
一、对我国学校建筑相关立法的回顾
就学校建筑相关立法的制定而言，首推1987年10月1日开始实行的《中小学校建筑设计规范》中对学校的选址、用地、教学及教学辅助用房、行政和生活服务用房、各类用房面积指标、层数、净高和建筑构造、交通与疏散、室内环境和建筑设备等做出的明确规定。其次，2001年我国发布的《建筑抗震设计规范》，亦对各地区的建筑物就抗震基准作出了规范。如《建筑抗震设计规范》规定汶川地区的房屋设计规范是7度，周边部分地区是6度。从客观的角度看，汶川地震为罕见的8.0级大地震，其震级高、力度大，一般房屋较难抵御，这也是大量民房与公共建筑坍塌的主要原因。但从另一方面看，学校建筑属“特殊建筑”，其不仅受一般抗震设计的规范，同时更需由专门规范学校建筑的《学校教育法》进行明确规定。一些先进国家均制定有《学校教育法》，其中特别对学校建筑抗震的强度和牢度做出了严格的规定。日本等一些国家还规定，当某一地区发生地震时，当地的中小学校甚至要为地区居民肩负起充当避难场所的作用。换言之，在众多的国家，学校建筑要优于一般民用建筑。特别是在抗震的强度和牢度方面均明显高于普通建筑。而我国由于相关法律制定的不够完善和执法的不够严密，如《中小学校建筑设计规范》并没有对学校建筑的防震抗震基准做出明确规定；《中小学校建筑设计规范》虽明文规定，中小学教学楼高度不准超过5层，教学楼屋顶必须由钢筋水泥现场浇注，不准使用预制板等，但学校建筑承建商却无视这一规定，倒塌的校舍中大量使用预制板就是一个明证。尤其是《学校教育法》的缺失，更是造成大量教学楼“脆性倒塌”的潜在原因。换言之，有法不依或无法可依的现状，必须引起全社会尤其是教育法学界人士的高度关注。
二、先进国家《学校教育法》的制定及其主要内容
《学校教育法》也可简称为《学校法》。它是对所有有关学校及学校事业进行法律规范的实体法。具体来说，《学校法》又主要规定学校设置的基本条件、学校的任务、举办者和法律地位、学校教育分类及其学校类型结构、义务教育及其学校教学活动、学校各法律关系主体及其权利、学校人事和财务以及国家对学校的监督等[1]。目前，欧美和日本等教育法制健全的国家，一般都制定有《学校法》或《学校教育法》[2]。
以日本为例，其在1947年3月31日就制定了《学校教育法》，并就形势的变化逐年加以修订和完善。日本的《学校教育法》主要对小学、中学、大学及幼儿园的设置基准、教育目标、修业年限、教授科目、职员等作出了详细的规定。由于日本是一个多自然灾害及地震频发的国家，因而其在《学校教育法》的第三条，对学校建筑的设置基准作出了明确的原则性规定：“拟开办学校者，必须根据学校的种类，按照主管部门规定的设备、编制和其他有关设置标准，开办学校。”而在配套的《建筑基准法》和《建筑物耐震修改促进法》中则根据《学校教育法》的第三条规定，对学校建筑的基准进行了详细规定。如修订于1981的《建筑基准法》规定：日本的建筑必须能够抵御里氏7级以上的地震，学校也不例外。按照《建筑基准法》的要求，在规划、设计阶段，就必须按照《建筑基准法》的规定进行。与此同时，日本一般民用建筑的建设，都有由业主指定的通过政府资质认证的监管人，从设计、建筑材料的购买再到整个施工过程进行全程监督，以防止偷工减料或降低设计标准行为的出现。日本的《建筑物耐震修改促进法》中亦对所有公立学校的耐震强度作出规定，该法要求所有新校舍必须严格按新的耐震标准与规定兴建，学校必须定期接受“耐震诊断”，若有问题必须立即补强（加固）或改建。
德国是地方分权的国家，其在各州亦建立了《学校法》，虽然在立法名称、条款及具体法律规定方面有所不同，但对学校的设置基准尤其是建筑物的牢度和强度却都有十分严格而统一的要求[1]。
三、我国《学校教育法》缺失的原因及问题
（一）我国《学校教育法》缺失的原因
1.对《学校教育法》的认识误区
长期以来，我国社会对《学校教育法》的缺失存在认识上的误区，由此形成的问题与弊端也日积月累。如一部分人误以为制定于1995年的《教育法》就等同于《学校教育法》。实际上两法在立法理念、立法内容和法律效用方面完全不同。《教育法》一般又称教育基本法，它是教育法律体系中的“母法”，规定着国家教育发展的基本政策和大政方针，因而也有人把它看作为教育中的“宪法”。由于其原则性强，可操作性差，因而起着对所有教育法律法规的引领与指导作用。就其具体法律条款而言，体现的是宏观而笼统的特征，对各级各类学校的性质及其权利与义务的关系并没有作出具体的规定。
2.地区教育间的差异导致难以制定出具有普适性特征的《学校教育法》
我国教育因地区发展的不平衡，尤其是东西部之间、城市与农村之间、发达与不发达地区之间的巨大差距，亦使得要制定出一部对我国所有地区各级各类学校都适用的《学校教育法》存在实际上的困难。换言之，地区教育发展的不平衡，包括经济与认识层面的巨大差异，是使我国难以制定出一部统一而规范的学校教育法的根本原因。
（二J我国《学校教育法》缺失所产生的问题
《学校教育法》迟迟没能出台，在涉及学校权利与义务的规定方面出现了一系列的问题与弊端：（1）政府与学校的法律关系至今不甚明确；（2）各级各类学校在我国教育体系中的作用、地位与性质仍没有十分明晰；（3）学校对保护教师及学生生命财产的责任问题没有明确的法律规定；（4）学校设置的基本条件与学校法人的责任问题也没有具体法律依据；（5）学校与社区乃至提升公民的道德素养等问题更是法律的空白点。其中学校管理者的法律义务与责任的规定，是涉及教师及学生生命财产安全与保障的根本问题。由于《学校教育法》的缺失及相关问题的无法可依，乃造成了汶川地震校舍的不堪一击以及学生生命财产遭受了严重损害的惨烈状况。而即便如此，由于没有相关学校立法的条款，也会使诸如震后的法律责任的追究、法律救济的实施等都无法予以切实的开展。
除此以外，近几年来频频发生于校园内的暴力事件及意外伤害事故等，都已严重地影响到学校的正常教育教学秩序和学生身心的健康发展。因此，如何尽快地把制定学校教育法的问题提上政府议事日程，这乃是教育界至关重要的。
四、《学校教育法》制定的重要意义
（一）制定《学校教育法》，可以为灾区学校的重建与发展保驾护航
大震过后，灾区学校的重建工作迫在眉睫。如何才能让悲剧不再重演，怎样才能对重建的学校校舍建筑质量予以明确规范，这必须通过一部有效的《学校教育法》的制定才能完成此任。
（二）制定《学校教育法》，可以加速和促进我国各级各类教育法制建设的步伐
早在十届全国人大三次会议时[3]，瞿钧等31名代表就提出，因现有的法律和法规在政府与学校权责、法律地位等方面已表现出诸多的不适应，政府管理教育表现出“越位”、“错位”和“缺位”等弊端，而且反映在学校管理层面，方式单一、职权交叉，这一状况也急需通过国家立法予以明确。学校教育法的制定，可以进一步明确政府管理学校的职责、学校的法律性质和权利、学校的法律义务和责任。
（三）制定《学校教育法》是现代学校制度建设的基本要求
随着国家民主与法制建设进程的加快，管理重心的不断下移，如何促进学校的自主发展，建设现代学校制度已成为教育改革的一个重点。但现代学校制度建设需要有一个良好的法制环境和法律保障。“没有《学校法》，整个国家的教育法律体系是不健全的，而没有《学校法》，也不可能建立真正意义上的现代学校制度，学校的发展也不可能获得新的解放。”[2]
（四）制定《学校教育法》，可以规范学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种法律关系
学生伤害事故发生的根本原因在于学校对学生的责任不明确、学校管理权的性质不明确以及学校与学生之间权利与义务法律内容的不明确。由于相关法律的缺失，学校受损害的往往是弱势的一方。因此，“解决学校事故的根本办法还在于从学校事故的现状出发，早日出台《学校法》”[4]。那就是以法律的形式，明确学校对学生生命财产所负有的保护义务，这将真正提高学校管理者的防范意识与责任意识，并切实做到权责分明，有法可依、有法必依，把学校灾害事故降到最低水平。
五、对我国制定《学校教育法》的几点建议
《2003—2007年教育振兴行动计划》中明确规定：“修订《义务教育法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《学位条例》，适时起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》，研究制定有关教育行政法规，全面清理、修订教育部部门规章和规范性文件，适时制定符合实践需要的部门规章，积极推动各地制定配套性的教育法规、规章，力争用五至十年的时间形成较为完善的中国特色教育法律法规体系。”[5]可见，制定《学校教育法》目前已经提上了我国教育法制建设的议事日程。制定一部规范全国中小学教育的《学校教育法》应从以下几方面着手：
（一）规范政府与学校的法律关系
通过《学校教育法》的制定，首先需要重塑政府的形象，同时就政府对学校的管理权限、各级各类学校的办学自主权等在法律上做出明确的规定。
（二）对各级各类学校（包括小学、中学、特殊学校、幼儿园等）在教育中的地位、教育目标、举办者、学校设置、课程教学及其质量监控评估等方面做出具体法律规定
特别是吸取汶川大地震的教训，对学校设置的条件、学校建筑的质量基准、设计规范、抗震等级等都需在《学校教育法》或实施细则中予以明确规定。
（三）对学校与校长、学校与教师、学校与学生之间的权利与义务做出明确规定，其具体应包括校长的权利和义务、教师的权利和义务、受教育者的权利和义务等。在明确这些义务的前提下，对切实保护受教育者的生命财产和人身安全的问题，必须明确列入《学校教育法》的条款之中。
此外，在制定《学校教育法》时，还须处理好与《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》的内在衔接和统一。同时，结合我国不同地区经济文化教育发展现状，还需出台与之配套的实施细则，应对沿海和内陆、东部与西部、发达与不发达地区的不同情况予以分类规范，从根本上解决《学校教育法》的普适化问题，从而促进我国学校教育健康快速发展。