构建城市低保分类救助模式——对吉林市长虹社区的个案研究，本文主要内容关键词为：吉林市论文,长虹论文,个案论文,低保论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2008]12-0042-04
社会保障的分类救助模式是在传统救助模式的基础上发展起来的一种新型救助模式，在西方已有多年实践，但在我国还处于刚刚起步阶段，实施过程中存在不少问题。本文以吉林市长虹社区为个案，采取非结构式访谈方法，对长虹社区低保户的分类救助进行调查。
一、长虹社区分类救助模式的基本情况介绍
长虹社区是吉林市社区中一个规模较小的社区，现有居民4700人，低保户103户，其中绝大多数为下岗职工、老年人、残疾人以及重病患者。1999年，遵照国务院《城市居民最低生活保障条例》的要求，吉林市政府根据《吉林省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》制定了《吉林市城市居民最低生活保障制度实施细则》。长虹社区实行的低保制度以此为依据。
城市居民最低生活保障制度，是指对家庭人均收入和实际生活水平低于当地城市最低生活保障标准的城市居民，采取以家庭为单位实行差额救助的社会救济制度。最低生活保障待遇的申请程序为：就业申请——申请受理——社区协审——社区张榜公布——街道办事处初审——区民政部门审批——社区再次张榜公布——发放保障金。
根据现行规定，最低生活保障标准由各地按照当地维持居民基本生活所需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定，若居民的生活水平低于最低生活保障标准，则发放保障金。享受城市居民最低生活保障待遇的家庭分为全额和差额享受两类。对于无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人和抚养人的城市居民，按照其当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。具体发放差额为：家庭月保障金额＝当地月保障标准×家庭人口数－月家庭成员各类收入总额（抚恤补助金除外）。在保障标准不变的情况下，月家庭成员各类收入越少，家庭月保障金越多。
这种传统救助方式的实施解决了低保人员的部分困难，但实施中遇到的问题也是显而易见的。比如，社区工作人员和低保户均反映，没有考虑低保户的家庭规模和家庭结构，对那些生活标准低于低保线的贫困户给予相同的最低保障金；传统救助方式缺少就业刺激，使那些有劳动能力的人闲赋在家，出现了“宁吃低保不工作的现象”；没有考虑不同群体的特殊困难，对于那些无论是有住房困难还是有上学困难的人群都给予相同的救助金，等等。
2003年，国家开始推行分类救助模式，长虹社区也在原有低保制度的基础上于2005年开始了分类救助模式的探索。该社区主要将救助项目分为就业救助、住房救助、教育救助、医疗救助以及残疾人救助等。在就业救助方面，除了每月对试点单位的下岗人员发放一定数额的就业救助金外，还采取一些切实可行的措施来鼓励和帮助失业人员再就业。如，将社区街道的清扫工作交给那些有劳动能力的下岗人员，每月付给他们一定的报酬，以缓解其生活压力；为那些有再就业意愿的人员聘请教师，向他们传授一些技术，如手工编制技能等。这些措施比较有效地帮助了部分下岗失业人员再次走上工作岗位。在住房救助方面，社区主要采用根据低保户的住房面积相应减免供热费的方法来进行住房救助，而不是以直接发放住房救助金的方式来减轻低保户的困难。在教育救助方面，主要以发放教育救助金为主，并有一些奖励措施。低保户中正在上学的子女由所在学校开具在籍证明，提交给社区办事处，所得的救助金主要用于学费的缴纳。在医疗救助方面，主要针对老年人和患有重大疾病的人实施救助，尤其是患病的老人。由医院开具诊断书，经由社区办事处审核后，向患病的低保人员发放医疗救助金。在残疾人救助方面，社区将残疾人分为完全丧失劳动能力、部分丧失劳动能力和未丧失劳动能力三类。低保人员向社区办事处提交残疾人证明，由社区审核后向残疾人员发放救助金。同时，社区还向那些未丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的残疾低保人员提供就业机会，使他们能够摆脱生活贫困的现状。
对于低保对象，社区的分类救助措施起到了两方面的作用：一是切实解决了低保人员的实际困难，提高了他们的生活水平；二是提高了低保人员面对未来生活的自信心。
二、长虹社区分类救助实施过程中存在的问题
虽然长虹社区分类救助模式的实施对缓解低保人员的生活压力起到了积极作用，但这种新模式在实施过程中也存在一些问题：
1.救助性立法不完善。一项政策要想充分有效地实行，必须要有法律依据作为支撑。我国迄今为止仍然没有一项专门的关于社会救助方面的法律文件出台，即使在一些地方性的政策法规中也很少提及社会救助。
长虹社区低保工作的负责人认为，分类救助方面的立法存在缺失，妨碍了分类救助工作的开展。她说：“城市居民最低生活保障制度的实施本来就是一个上级与下级、中央政府与地方政府相互配合的过程。各个部门要相互协调，同时做好各自的事情。举例来说，救助贫困人群最需要的就是资金。而资金的调拨则需要社会保障部门和经济部门的协商，之后拨给各级政府。分到具体社区后，各地政府还要根据各个社区的实际情况进行调查。这样一级一级走下来，没有法律保障是不行的。尤其是分类救助刚刚开始在我们社区实行，对于怎样划定救助标准、如何核对申请人员信息、需要哪些有效证件等问题，如果没有一个明确的规定是很难有效实行的。更何况救助标准的划定本身就是一个非常复杂的事情。稍有不慎，就会对贫困群体造成实质性的伤害。所以，我们希望政府能对这种新型救助模式有一个明确的规定，也方便我们今后的工作。”
2.分类救助标准的制定未考虑到受助者的实际需求。在长虹社区实施分类救助模式的过程中，最困难的就是救助标准的制定。不仅低保户对救助标准有异议，就连社区工作人员也反映，在分类救助的适用过程中常感到无所适从。有工作人员说：“原来的救助模式（传统救助模式）虽然存在一些问题，但是在救助标准的划定上比较统一，很少有争议。自从分类救助模式开始实施以来，对于救助标准的划定一直存在问题。本来以为将救助项目分为几大类，并依此制定救助标准就可以了，可是在实行中很快就遇到了问题。”
在老年人的医疗救助方面，社区的基本做法是，针对已经发病的老年人发放医疗救助金，并将患者分为患重病和轻病两类，每类患者得到社区发放的相同的救助金。但实际情况是，每位老年患者所患的疾病是不同的，即使是在患重大疾病的老年人中也存在较大的差异。如同是患脑血栓的老人，由于患者的身体状况不同，有的可能需要一个月的住院治疗，而有些人则可能需要长期住院恢复。所以，医疗救助只考虑两类人的患病情况，发放相同的医疗救助金，却没有考虑患者本身的身体状况以及其他因素，这种“一刀切”现象令人尴尬。
在教育救助方面，社区的基本做法是，给所有接受教育救助的家庭一样的救助标准，而不管他们是上中学还是上大学，然而家长们觉得这样做不合理。一位享受教育救助的家长说：“我儿子去年考上大学，我们家申请了教育救助项目，可是发的补助金跟其他申请教育救助家庭的一样多，这太不合理了！他们的孩子有的上中学，有的上小学，花费比我儿子少多了，可是补助金却都一样。这小学生、中学生、大学生的学费怎么可能一样呢！”
在住房救助方面，社区采取的是通过减免低保人员的供热费来缓解他们的住房困难。具体要求是，住房面积在40平米或40平米以下的低保住户，每年的供热费由社区全额缴纳；住房面积在40-60平米（包括60平米）之间的低保住户免交80%的供热费；住房面积在60-80平米（包括80平米）之间的低保住户免交50%的供热费；住房面积超过80平米的低保住户由自己全额缴纳供热费。虽然这种免除全部或部分供热费的政策得到了大多数低保户的认同和支持，但是一些住房面积在80平米以上的困难人员认为这一政策不公平。因为，他们的房子是上一代人留下的，而他们自己的生活状况确实困难，只因为住房面积超过了减免标准就不予补助是不合理的。这说明，现有分类救助中的住房救助只考虑到住户的住房情况，而没考虑住户的其他生活问题，如住户的家庭人口规模，家庭结构以及其他的生活困难等。由此也反映出分类救助制度是相互分割的，在救助标准制定上存在死板、僵化现象。
在残疾人救助方面，争议比较大的是精神病患者适用何种救助类别的问题。精神病患者究竟是属于医疗救助范围，还是属于残疾人救助范围，这是困扰社区工作人员的一个问题。还有一些残疾人需要进行康复治疗，这就需要医疗救助，但由于政策规定不允许低保人员同时接受两项以上的救助，因此在医疗救助和残疾人救助上就出现了矛盾。
在就业救助方面，救助金的发放只针对下岗在家的40、50人员，不包括未参加过工作的刚毕业的年轻贫困群体和不是转型体制下的失业人员。因此，对于是否要将这类人群纳入到就业救助的范围中存在争议。还有一些人在失业前曾交过失业保险金，所以这类人在下岗后仍然有生活来源，但他们同样可以与未交过失业保险金的人领取相同的就业救助金，这也不合理。
3.救助资金紧张且水平偏低。分类救助工作实施的好不好，首先要看资金是否充足。在吉林市的低保资金统计表中，“2002年，全市有37000人享受最低生活保障补助，低保资金达到2187.4万元，其中城镇支出1758.7万元；2003年，有260866人享受到了最低生活保障补助，低保资金达到11097万元，其中城镇支出9960万元；2004年，有178785人享受到了最低生活保障，低保资金达到10215.8万元，其中城镇支出10133.8万元；2005年，有208367人享受到了最低生活保障补助，低保资金达到15697.5万元，其中城镇支出15220.7万元；2006年，有266357人享受了最低生活保障补助，低保资金达到18288.7万元，其中城镇支出17122万元。”①从这些数据中可以看到，低保资金支出的多少是根据低保人数的增减而不断变化的，享受低保的人数增加则低保资金上调，反之，则下降。实行分类救助的新模式，增加资金支出是必然的，但是吉林市从2003年到2006年间，尽管低保资金不断上调，但与低保人员的增长还是不成比例。如从2004年到2006年间，吉林市低保人数由178785人增长到266357人，增长比例为67.1%，而低保资金支出由10215.8万元增长到18288.7万元，增长比例为44.1%，较低保人数低了23%。可见，尽管低保资金在不断上调，但是低保人数也在不断增长，而且增长比例远远超过了低保资金的上涨比例，因此每个低保人员所能分到的资金很少；而“不患寡而患不均”的平均分配模式，又加剧了救助资金使用上的低效率。
迄今长虹社区的分类救助资金一直是从低保金里划拨。低保金的发放是从国家财政向下一级一级，经由省财政、市财政、区财政等部门，最后到达各街道。值得注意的是，各级财政拨款都倾向于平均主义分配，却忽略了各地区具体情况的差异。经济发展不平衡是一个现实问题，而且每个地区的贫困人群数量也各不相同。因此，社区中的救助资金紧缺是一种常见的现象，这种情况大大影响了分类救助模式的开展，也影响了社区工作者的工作积极性。
一位负责低保的工作人员说：“其实我们在制定救助计划时，有些建议是很有可行性的，可最终都因为救助金紧缺而未能实行。这对低保人员来说是个损失，而且也不利于我们工作的开展。几乎每天都有贫困户问我们‘能不能提高救助金的金额’，我们也想提，可是没有钱，向上级申请资金还特别费劲儿，通常都不会有什么结果，我们也没办法呀！”低保人员也不断抱怨：“现在物价这么高，什么都涨价，救助金却不涨，这日子怎么过啊！”
三、对完善分类救助的若干建议
第一，完善分类救助立法。制定规范、统一的《社会救助法》是完善分类救助工作的首要问题，也是社会救助工作开展的重要前提和保障。在《社会救助法》的立法理念方面，首先，要体现出以人为本。这就必须保证人的生存权，满足人最基本的衣、食、住、行等生活需要，同时围绕人们的需求适当考虑困难群众的医疗、住房、教育、就业等的支出。所以，《社会救助法》的制定除了规定要帮助困难群众解决基本生活问题，还要注重人的发展，增强他们摆脱困境的自强意识。要通过各种措施对他们（尤其是具有劳动能力的人）进行人力资源开发，以提高他们获取收入的能力，增加获取收入的机会，最终实现就业走出贫困。其次，要公平公正。救助的对象应该是所有生活陷入困难、真正需要帮助的人，而不应将救助对象按城市人口、农村人口加以区隔，并且救助的水平应与经济发展社会进步的进程相适应。最后，要体现出分类施救的理念。以我国现在的救助水平来看，想要出台一部关于分类救助的专门的法律文件是不现实的，但这又是社会救助中不可缺少的重要部分，所以应该将分类救助纳入到《社会救助法》中。适当区分基本生活救助和其他专项救助，使这两方面的救助对象不致完全重合。为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说应当把那些收入稍微高于低保线且有特殊困难的低收入人群也纳入到专项救助的范围。同时，应当适时修正1999年由国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，代之以能够覆盖城乡的《居民最低生活保障条例》，并对分类救助进行具体规范。
第二，从受助者的实际需求出发推进分类救助。长虹社区将社会救助项目分为医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助以及残疾人救助，初步体现了分类救助的要求和内涵，但距离分类救助模式追求的目标还有一定差距。因为，该社区的主要做法是在确定救助项目后，仍采用一刀切的办法，没有考虑到人群内部的差异。分类救助既然是要考虑不同人的不同需求，就应该切实从受助者的实际需求出发，将救助项目与他们的实际困难密切联系起来，否则与传统救助模式有何区别。因此，分类救助的关键是要从受助者的实际需求出发进行救助。如在医疗救助方面，要将患有慢性病（心脏病、高血压）的低保人员也纳入到医疗救助范围中；在教育救助方面，社区应根据申请救助家庭中子女接受教育的不同阶段、当地的教育支出水平以及当地的生活水平综合考虑他们不同的教育需求；在住房救助方面，长虹社区通过减免住房供热费对低保户开展住房救助，这种方法得到了低保人员的一致赞同。对于生活在北方的低保户来讲，每年冬季的供热费缴纳是一项很大的开支，社区通过减免供热费对低保人员给予救助，对缓解他们的住房困难是非常有效的。
第三，切实推进部门联动与社区协审。长虹社区可用于核实家庭收入的方法有很多，例如：入户调查法，单位、邻里走访法，信函索证法，部门联动法，跟踪消费法，居民民主评议法，生活水平评估法等。但是，社区工作人员最常采用的只有入户调查法，在入户调查中最关键的措施就是社区协审。社区协审是指调查组由社区低保工作人员及居委会干部3人以上组成，直接深入到申请人家庭进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。这种社区协审制度是为了更加民主的确定每个家庭的收入水平。不过，对家庭收入水平的评估并非社区协审制度单独能完成，因为它需要多个部门的参与才能实现，所以社区应积极推动部门联动。部门联动是指社区采取与劳动保障、社保经办机构、工商、税务、银行等部门建立联系的办法，及时了解掌握申请人的家庭收入和实际生活水平变化情况。首先，建立部门联动机制。在社区对申请人家庭收入水平进行核实时，若有条件不符者，如有额外的收入或存款等，相关部门应及时向社区提供相关的证明材料，经社区审核后对申请人资格进行取舍；其次，应赋予各部门有限的法律权力。如申请低保的人员在银行有存款，法律应该赋予银行调阅申请人材料的权力，这样可以避免出现一些人生活水平在救助标准以上却冒领低保金的现象；再次，建立信息平台。在低保普查的基础上，将低保对象的资料输入电脑，内容包括家庭经济收入、家庭资产、家庭支出、接受救助、迫切需要解决的问题和家庭成员等基本情况，建立完整的低保对象信息库。同时，将各机构形成互通的网络，及时了解和更新低保人员的信息，以利于定量分析和动态管理，进而使政策与服务更有针对性。
第四，优先考虑教育救助和就业救助。“授人以鱼，不如授人以渔”。在分类救助当中，只有教育救助和就业救助不仅给予受助者救助金，而且还可以通过救助避免贫困的代际传递。在接受教育救助时，很多低保人员都提到，“今天我之所以这么穷，就是以前没有好好读书。现在没有技术、没有学历，哪都不要，只能打打零工。所以不管现在怎么困难也得让孩子上学，没有知识真是不行啊！”因此，在长虹社区有子女的低保户大多申请了教育救助，以便能够更好地供孩子上学，而且社区在救助金发放中也优先发放教育救助金。对于就业救助，社区除了要优先发放就业救助金以外，还要积极开展就业培训工作，向下岗人员传授技能，为他们再次走上就业岗位创造条件。同时，社区还要将经过培训人员的基本信息介绍给用人单位，为他们提供就业机会。对于那些已经找到工作的低保人员来说，要为他们保留3-6个月的救助金，等他们适应了新的工作环境并且稳定后，再取消其享有就业救助的资格。目前，未就业人员年龄呈年轻化趋势，并且综合素质较差。这也要求社区在开展就业救助时，要积极关注年轻贫困者的就业问题。
第五，整合制度提供综合性援助。以住房救助为例，长虹社区对那些住房面积在80平米以下的低保户减免供热费，而那些住房面积在80平米以上又确实有生活困难的人群则享受不到住房救助，这种以单一因素确定救助标准的方式会将部分生活困难者排除在社会救助体系之外。又如，残疾人大多需要两项救助，即医疗救助和残疾人专项救助。但是，现行政策不允许低保人员同时申请两项或两项以上的救助，所以残疾低保人员常常难以及时得到救助。目前正在推行的分类救助模式无疑是可取的，但推行中出现的制度分割，却脱离了其“差别性救助”的目标，面对拥有不同困难的受助者，有时很难明确区分他们的实际需求。因此，在推行分类救助时，可以考虑把分割的不同项目的救助制度整合到一体化的制度当中，以各类的基本需求为基础，综合考虑最低生活保障标准并及时提供综合性援助。所谓综合性援助，就是在考虑一个家庭日常所需的医疗、住房、教育等各方面的最低费用的基础上，给出一个综合这些要求的救助金数额。例如，一个家庭每个月需要医疗费用50元、住房救助50元、教育救助100元，则这个家庭可得到的月救助金为200元。这个金额综合考虑了一个家庭日常生活的基本需求，而每个家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也各不相同。因此，综合性援助不仅可以避免由于项目叠加而出现的救助成本过高现象，也可以更好地满足受助者的需求。
收稿日期：2008-09-09
注释：
①吉林市统计局：《吉林市低保资金统计表》（吉林市统计年鉴），2007年12月。