“十二五”时期我国农村改革发展的政策框架与基本思路，本文主要内容关键词为：改革发展论文,框架论文,基本思路论文,二五论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们党始终高度重视，认真对待，着力解决农业、农村、农民问题。2010年发布的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(简称2010年“中央一号文件”)，从健全强农惠农政策体系、促进农业发展方式转变、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面对农业农村发展进行了部署。在“十二五”时期，从政策安排的角度，我国农村改革发展将从加快农业经营方式“两个转变”、推进农业农村经济结构的战略性调整等方面着手。
一、“十一五”时期我国农村改革发展的主要成就
“十一五”时期，在提高农业综合生产力、调整农村经济结构、增加农民收入、发展农村社会事业和公共服务、落实强农惠农政策等方面，我国农村改革发展取得了较大成就。
(一)农业综合生产能力稳步提高，农村经济结构不断优化
“十一五”期间以来，我国粮食生产连续增产，粮食安全得到可靠保障。从2003年开始，我国粮食生产连续6年丰收，没有出现延续多年的每3年有1年粮食减产的局面，2009年粮食总产量创历史纪录达到5.308亿吨。在2010年“十一五”完成之年，规划原定粮食总产量5亿吨指标已经提前超额完成。当前，我国国家粮食库存充足，主要粮食(稻谷、小麦、玉米)的需求能够得到保障。我国棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、奶产量实现新的突破，各种农产品市场供应丰富。农林牧渔总产值构成中，种植业比重下降，畜牧业和渔业比重上升。农村三次产业构成中，第一产业比重下降，第二产业和第三产业比重上升。农村劳动力就业结构出现重大变化。根据国家统计局抽样调查，2009年全国农民工总量2.2978亿人，其中，外出农民工1.4533亿人。
(二)农民收入持续增长，农村消费水平稳步提升
在多种因素的共同作用下，“十一五”期间的前4年，我国农民人均纯收入由2005年的3255元增加到2009年的5153元，增加1898元，每年实际增速8.3％，比“十五”期间高出3个百分点。2009年，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍达到8.5％。农民收入结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。2005年至2009年农民收入中工资性收入比重由36.1％上升到40％，工资性收入对农民收入增长的贡献率达到46.7％。随着农民收入的增加和农村市场流通条件的改善，农民的生活消费水平不断提高。2009年，在国家扩大农村消费政策的刺激下，农村消费需求明显上升，出现了多年未曾有过的农村消费品零售总额增幅高于全国平均水平、高于城市的可喜局面。
(三)农村社会事业加快发展，农村公共服务明显改善
一是农村义务教育取得突破性进展。全面推行农村义务教育“两免一补”政策，全部免除了义务教育阶段农村1.5亿中小学生学杂费，免费提供教科书，并补助寄宿生活费。
二是新型农村合作医疗制度建设取得突破性进展。新型农村合作医疗制度基本实现全覆盖，中央和地方财政大幅度提高了对参合农民的补助标准，农民看病难的问题得到有效缓解，农民的医疗负担进一步减轻。
三是农村社会保障体系建设取得重要进展。从2006年开始，全国普遍建立农村最低生活保障制度，2009年全国4759.3万农村人口纳入低保范围，人均月实际补助64元。针对被征地农民的养老保险和针对农民工的工伤保险也有明显进展。2009年在全国10％的县(市、区)开展了新型农村社会养老保险试点工作。
四是农村水、电、路、气、网等基础设施建设取得显著进展。全面实施农村饮水安全工程，到2009年，已经提前完成“十一五”期间解决1.6亿农村人口饮水安全的任务。农村交通条件得到明显改善，至2009年底，全国农村公路总里程达333.56万公里。农村沼气和信息基础设施等建设也取得重要进展。
(四)强农惠农政策不断强化，农村改革取得重要进展
一是农业支持保护政策体系初步形成。2006年我国全面取消农业税，终结了近2600年来农民种地要交“皇粮国税”的历史。同时，对农业的各项补贴制度逐步建立。继2004年开始实行对种粮农民直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴之后，2006年又增加了对农民的生产资料价格综合补贴。2009年，中央粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等四项补贴1274.6亿元。根据农业发展需要，国家还实施了奶牛良种补贴、生猪良种补贴、能繁母猪补贴、后备母牛饲养补贴和蛋鸡补贴等畜禽养殖补贴，重大动植物疫病防疫补助、农业保险补贴，以及劳动力转移培训补助、新型农民培训补助，测土配方补助、科技入户技术补贴、渔业生产柴油补助等其他补贴。同时，国家还增强了对农业生产大县的奖励政策。除农业补贴政策外，国家逐年提高粮食最低收购价，实施临时收储制度。这一系列支农惠农政策，有效地保护了农民利益，调动了农民种粮和地方政府抓粮的积极性，保障了国家粮食安全。
二是农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的不断深化。逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，农村义务教育经费保障机制初步建立。启动了国有农场税费改革、乡村债务化解、教育负债化解等工作。至2008年底，全国乡镇机构改革试点面已占半数以上。
三是农村金融改革取得一定进展。以管理和风险责任全面移交省级人民政府为标志，农村信用社管理体制首轮改革顺利结束。农村信用社产权制度改革迈出新步伐，改制组建了185家农村银行机构，银监会共批准县(市)统一法人社近2000家。农业发展银行在以粮棉油购销储贷款业务为主的同时，贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。开展了农业银行改制工作，基本确立了农业银行为农服务的方向。开展了新型农村金融机构试点工作。截至2009年6月末，全国已有118家新型农村金融机构开业，其中村镇银行100家，贷款公司7家，农村资金互助社11家。一些地方开始探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。
四是集体林权制度改革取得重大突破。2006年，我国开始推进集体林权制度改革。集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸，是农村经营制度的又一重大变革。截至2009年底，全国已确权到户的林地面积1亿公顷，占集体林地的60％。我国集体林权制度改革计划到“十一五”期末基本完成，届时，全国1.67亿公顷集体林地都将基本建立起以农村集体经营组织内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的新经营体制。
五是维护农民工合法权益取得明显进展。相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《劳动合同法》等重要政策和法规，形成了解决农民工问题的政策体系。逐步解决农民工工资拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，农民工在接受技能培训、就业指导和社会保障,以及子女教育、计划生育、疾病预防等方面所获得的服务都有所改善。
二、当前制约农业农村发展的深层次问题
实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。当前制约农业农村发展的深层次问题主要体现在以下几个方面：
(一)保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大
1.农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少833.3万公顷，人均耕地面积仅有0.092公顷，仅为世界平均水平的40％，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。
2.农业基础设施脆弱。我国中低产田占2/3，有效灌溉面积仅占耕地总面积的46％，还没有从根本上摆脱“靠天吃饭”的被动局面。
3.农业科技支撑能力不足。我国农业科技进步贡献率仅为49％，大大低于发达国家70％～80％的水平。我国农业科技成果转化率仅为30％～40％，远低于发达国家80％以上的水平。灌溉水有效利用系数只有0.46,只相当于国际先进水平的60％。
4.农业物质投入成本和劳动力成本不断提高。农民种粮比较收益明显下降，远低于种植经济作物和外出打工的收益。
5.随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，国内农产品供求难以自求平衡。一些农产品对国际市场的依赖不断提高，保障农产品供求总量平衡、结构平衡的压力增大。
6.农产品质量安全问题突出。目前，食品行业在原料供给、收购储运、加工包装及批发零售等环节的安全管理都存在严重的问题，农产品和食品质量安全监管体制很不完善，农产品和食品安全重大事件频发，严重制约我国农产品出口，严重危害人民身体健康和生命安全。
(二)缩小城乡居民收入差距任务艰巨
从改革开放30年的情况看，我国城乡居民收入差距只有两个时期出现过相对缩小的局面。第一个时期是1978-1985年，由于改革首先在农村启动，这一时期农村居民的收入增长超过了城市居民；第二个时期是1994-1996年，国家大幅度提高农产品收购价格，农村居民的收入增长一度超过城市。除此之外，农村居民的收入虽有增长，但与城市居民的收入差距呈不断扩大之势。近年来，国家强农惠农政策力度明显加大，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到遏制。深层原因在于，城乡劳动力配置与经济结构不对称，不仅造成了农业部门的劳动力生产率增长缓慢，而且通过初次分配直接影响到农民增收。1990-2008年期间，农业占GDP的比重从27.1％大幅度下降到11.3％，下降了58.3％。同期农业劳动力占全部劳动力的比重从60.1％下降到39.6％，仅下降了34.1％，导致农业比较劳动生产率在原来就低的基础上进一步降低，与第二产业和第三产业之间形成了巨大差距。从这个意义上讲，农民收入问题不单单是农业和农村的内部问题，还是与就业紧密联系的一个问题。
农村贫困人口规模依然较大，且减贫难度更大。按照新的贫困标准标准，我国2008年贫困人口还有4007万人，尽管从百分比来看仅为4.2％，但是就绝对量而言，相当于欧洲的一个中等国家的规模。而且这些贫困人口大多分布在生态环境恶劣、自然资源贫乏、地理位置偏远的地区。根据国家民委的民族地区贫困监测报告，新标准下的4007万扶贫对象，52.5％居住在民族区域自治地方。2008年西部地区重点县低收入人口中，少数民族人口占46.2％。这些贫困地区不仅经济发展滞后，自我发展能力差，而且自然灾害频发，解决这些地区贫困人口的温饱问题，是扶贫工作中最难啃的硬骨头。
(三)农业面对的国际竞争压力全面加大
加入世界贸易组织以来，随着我国农业与国际市场联系的日趋紧密，影响我国农业发展、农产品市场和价格稳定的因素更加复杂。国际价格传导机制的作用明显增强，国内市场价格受到冲击的压力日益加大。我国已经成为世界上农产品市场最开放的国家之一。随着我国对外开放度的大幅提高，优势农产品出口快速增长，一些农产品的进口也大幅增长。农产品大量进口，满足了国内需求，节省了土地资源，但也对国内主产区农业生产造成一定冲击。同时，由于受到各种技术贸易壁垒等措施的影响，促进优势农产品出口难度加大。另外，不容忽视的是，外商凭借其庞大的资本和先进的管理手段，较容易在我国农业相关产业形成垄断地位。
(四)农村环境污染依然严重
我国化肥和农药的施用量已居世界之首。我国每年化肥折纯施用量达到4700多万吨、农药用量140多万吨。按播种面积计算，化肥施用量达40吨/平方千米，远远超过发达国家设置的25吨/平方千米的安全上限。化肥、农药施用强度高，流失量大，使耕地和地下水受到了大面积污染，使农产品农药残留和重金属含量超标。畜禽养殖污染面广且量大。农村生活垃圾几乎全部露天堆放，农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。60％以上的农作物秸秆未被有效利用，成为污染农村生态环境的主要因素。塑料农膜使用增加，污染加剧。水生生物资源过度开发利用，导致水域生态环境日益恶化。工业及城市污染向农村转移，农村地区工业“三废”排放量及污染仍呈增加的趋势。外来有害物种入侵造成生物多样性丧失。各种农业面源污染、生活垃圾污染、工业点源污染造成农村水质变坏、土壤污染、大气浑浊恶臭，直接影响农业产品的品质，危害农业生产，并直接危及群众健康。农村污染事故导致的群体性事件频发，已经成为影响社会安定的重要因素。农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，且显著高于城市。此外，随着全球气候变化，气象灾害对农业生产的危害总体上呈加重趋势。
(五)农村经济体制尚不完善
1.农民进入市场组织化程度低。迄今为止，农民新型合作经济组织发挥的作用还不够，普遍存在服务功能不强、规模不大、管理制度不健全等问题。
2.农业支持和保护水平低。从最近几年财政支农资金的支出结构来看，对农田水利的投入总体呈下滑趋势，农田水利设施建设严重滞后；对农业科研和科技推广服务的投入很低，农业科技支撑不足，农业科技成果到户困难；动植物防疫体系不健全，基层防疫力量相当薄弱；政策性农业保险制度还处于探索阶段，缺乏现代农业发展需要的保险手段；对市场流通基础设施、食品安全等方面的投入偏低；农业生产成本大幅上升，农产品价格保护政策不健全，价格总体水平偏低，有些农产品价格大起大落，农业生产比较收益总体上处于弱势。农业支持和保护政策运作方式不规范，影响了整体效能的发挥。
3.农民土地权益缺乏有效保障。土地制度是农村的基础制度，它不仅直接影响资源配置效率，而且关系到社会和谐稳定。农村改革以来，尽管国家一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障。从农村土地承包关系看，侵犯农民合法土地权益的现象经常发生，农民缺乏充分行使自己土地权利的能力；土地承包经营权能仍不够充分，农民缺乏长期稳定的预期。当前，土地问题之所以成为矛盾的一个焦点，主要是源于工业化、城镇化进程中巨额土地增值收益分配问题。在现行征地制度下，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少。
4.农村金融改革明显滞后。农村金融体系不完善，农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理结构不完善、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出，一些信用社脱农倾向明显，体制改革成效未能充分显现；邮政储蓄功能单一，吸收的存款极少用于支持农村；保险公司缺乏开展农业保险的积极性，农业保险覆盖面低，贷款风险集中于银行业金融机构；新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想；等等。
(六)农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观
1.农村饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。农村饮水工程标准不高，饮水条件差，水质没有保证。制约农村饮水安全工程实施的因素主要是，投资总规模小、人均补助标准和中央投资比例偏低，部分县、乡两级配套资金落实难和工程建设成本攀升。第二次全国农业普查显示，80％多的镇生活污水没有经过集中处理，未实施集中供水的镇还有28％。
2.农村教育仍然是我国教育事业最薄弱的环节。农村义务教育阶段学校办学条件仍然较差，相当一部分农村贫困地区和民族地区、边疆地区学校的校舍、教学设施、仪器设备达不到国家规定的基本标准。农村教师整体素质亟待提高，待遇偏低、骨干教师缺乏等问题突出。农村职业教育教学不能满足培育新型农民和促进农村劳动力转移的需要，学校的实习实践场所、师资队伍等普遍紧张。
3.农村卫生事业发展仍滞后于经济和其他社会事业发展。主要体现在：重大疾病威胁农民健康，严重威胁农村劳动人口素质和农民生活质量；农村卫生事业水平总体不高，在卫生资源数量质量、卫生基础设施服务条件及人口健康状况上都远落后于城镇地区；不同地区发展很不平衡，部分农村特别是在贫困地区、边疆地区的农村，缺医少药问题尚未根本解决；公共财政对农村卫生事业投入不足，严重影响了公共服务职能的发挥。农村医疗卫生服务能力薄弱，乡村卫生人员技能水平不高。
4.农村社会保障体系仍不完善。目前全国新型农村合作医疗的覆盖人口占92％，2009年全国新农合筹资水平达到每人每年100元，新农合住院报销比例仅40％左右，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，还不能完全解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。农村最低生活保障水平偏低，在一些地区还做不到“应保尽保”。失地农民社保、农民工社保等社会保障等还很不健全。新型农村社会养老保险试点刚启动，覆盖面低。
(七)城乡劳动者平等的就业制度尚未形成
农民工工资水平普遍偏低，城乡劳动者同工同酬，导致农民工在城市压低消费水平，影响其在城镇安居，也对整个经济内需扩大造成不利影响。劳动用工管理不规范，签订劳动合同的比例还不高，合同期限短、内容不规范、履约不理想，农民工超时间劳动比较普遍。农民工劳动安全条件差，职业病和工伤事故较多。农民工组织化程度低，工会维权职能发挥不够。农民工无法平等地享受城市公共服务，进城农民工子女尚未完全纳入流入地公办义务教育体系，农民工子女计划免疫接种率较低，农民工疾病预防监测尚未完全覆盖，进城农民工未能完全纳入城市计划生育服务体系，农民工看病难等问题还很突出。农民工社会保障权益得不到有效保障，农民工参加养老保险的比例很低，农民工没有被纳入城市医疗救助(大病救助)范围，无法享受与城镇户籍居民相同的医疗救助待遇。农民工不能在就业地参与所居住社区的选举，仍然长期游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到充分反映。
(八)农村治理结构不完善
随着改革开放的深入，农民的身份平等意识和权利意识普遍提高，但农民利益表达渠道尚不通畅，一些地方农村基层组织软弱涣散，农村社会和谐稳定面临隐患。
三、“十二五”时期农村经济社会发展的主要预期目标
根据全面建设小康社会的总体要求和党的十七届三中全会规划的新的政策蓝图，“十二五”时期农村经济社会发展要努力实现以下主要目标和任务：
(一)确保国家粮食安全，加快构建现代农业产业体系
“十二五”期间，我国的食物及粮食安全目标是保障全体人民从“吃饱”到实现“吃好”。根据测算，2006-2008年我国人均粮食消费水平为394公斤(包括国内产量和净进口)。按照目前我国每年人口净增量，2015年全国人口将达到13.77亿人，人均粮食需求按400公斤计算，全国粮食总需求量为5.508亿吨，以粮食自给率95％计算，需要国内生产5.2326亿吨。到2020年，我国人口总量约14.3亿，人均粮食消费量按照420公斤计算，粮食需求总量将达到6.006亿吨，以粮食自给率95％计算，需要国内生产5.7057亿吨。我国在1996年公布的粮食白皮书和2009年公布的《国家粮食安全需求中长期规划纲要(2008-2020)》中，都明确提出粮食自给率保持在95％以上。国际通行的做法是把大豆统计为油料，我国粮食统计口径，除谷物外，还包括了豆类薯类。我国提出的95％的粮食自给率，是把豆类包括在内的。2008年我国净进口粮食(包括大豆)3752万吨，按照粮食供给量计算，我国粮食自给率为大约93％。虽然低于95％，但是进口的主要是大豆而不是谷物，主要谷物品种稻谷、小麦、玉米的自给率达到甚至超过100％。我国2008年大豆进口数量3700多万吨，占到农产品进口总额的37.2％，大豆进口主要是满足我国城乡居民收入增长后对植物油的需求，大豆加工副产品豆粕可以作为饲料，满足部分肉类生产的需要，这些都不完全是原来意义上的粮食需求，而是体现了更广泛的食物总需求。如果不包括大豆，我国“十二五”期间设立95％的粮食自给率是完全有把握的。我国粮食增产潜力可观，通过加强中低产田改造和技术进步，从总量上看，能够基本满足2020年的国内粮食需求。“十二五”期间，我国食物安全的目标任务是，继续立足国内，保持稻谷、小麦自给，保持玉米基本自给，适当恢复和发展各种食用油籽，避免食用油籽过度依赖进口，畜禽产品、水产品等重要品种基本自给。在保证粮食总量增加，粮食安全不受影响的前提下，优化农业结构，构筑各种资源有效利用、比较优势充分发挥、竞争力明显增强的现代高效农业产业体系。
(二)确保农民持续增收，遏制城乡收入差距扩大趋势
党的十七届三中全会提出了促进农民增收的明确目标，即2020年农民人均纯收入比2008年翻一番，相当于平均每年保持6％的增长速度。从过去的经验看，实现上述目标虽然有较大的可能性，但也存在着不确定性和挑战。如果我们从缩小城乡收入差距角度观察，面临的挑战更为严峻。在1997-2008年期间，城镇居民可支配收入每年保持了8.7％的增长速度。从更长的时间跨度看，1985-2008年期间，城镇居民可支配收入年均增长7.1％；1990-2008年期间，城镇居民可支配收入年均增长8.2％。据此来看，城镇居民可支配收入增长在很大程度上会快于农民人均纯收入增长。如农民收入按6％增长，城镇居民收入按年均9％增长，到2020年，农民人均纯收入将达到9581元，城镇居民人均可支配收入将达到44387元，城乡差距扩大到4.63∶1，收入绝对差距由目前的1万元以上扩大到3万元以上。即使到2020年农民收入实现了翻一番目标，但如果城镇居民可支配收入增长继续快于农民人均纯收入，城乡收入差距还会继续扩大，这对全面建设小康社会是一个巨大的挑战。“十二五”期间考虑到应对国际金融危机、扩大内需、遏制城乡收入差距持续扩大的需要，农民人均纯收入年均增长速度必须确保达到7％以上，要大力创造条件，实现农民收入更快地增长，特别是要探索农民收入增长快于城市居民收入增长的可能性，遏制和扭转城乡收入差距扩大趋势。
(三)加快农村劳动力向非农产业和城镇转移，促进农民稳定就业、充分就业
从农村劳动力的供给看，尽管20世纪90年代初农业就业人数就开始下降，本世纪初开始一些地区有技能的、年轻的农村劳动力出现明显的供不应求，但农村劳动力总量上供大于求的格局仍然没有改变。促进农村劳动力转移，仍将是我国中长期的重要任务，是实现城乡协调发展的重要环节。从我国城乡人口年龄构成和劳动力供给变化趋势看，农村劳动力是今后新增劳动力的主要来源，城乡就业的难点主要在农村。2000-2008年，第一产业占全社会就业的比例由50％下降到39.6％，8年年均下降1.3个百分点。按照近年这个速度，2010年，第一产业占全社会就业的比例下降到37％。据测算，2010年的全社会就业将在7.98亿左右，农业劳动力为2.95亿。到2015年全社会就业将在8.2亿左右，农业劳动力为2.5亿左右，第一产业占全社会就业的比例将下降到30.5％。“十二五”期间，要力争解决4500万人农业劳动力转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人以上。
(四)加快农村社会事业发展，提高农村公共服务水平
“十二五”期间要在为城乡居民提供均等化基本公共服务上取得重要进展，努力实现农村居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。大力发展农村义务教育、职业教育和劳动力培训，努力普及高中教育，不断提高广大农民的文化素质、就业技能和创业致富的能力。进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，建立健全农村三级医疗卫生服务网络，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。完善农村社会保障制度，基本建立农村社会新型养老保险制度。建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。加大农村基础设施和公共配套服务的投入力度，加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。
(五)加强农村制度建设，在破除城乡二元结构上取得突破性进展
新阶段农民需要政策激励，更需要制度公平，在制度上保障农民权益，建立城乡公平的制度框架，是解决好“三农”问题的根本要求。必须在农村体制改革关键环节上取得新突破，强化农村发展的制度保障。长期稳定土地家庭承包经营这一基本制度，培育农民专业合作组织，健全农业社会化服务体系，努力提高农业组织化程度。健全维护农民权益的土地制度，完善农业支持和保护制度，建立符合农村特点的现代农村金融制度。在新的发展阶段，统筹城乡经济社会发展，健全促进城乡经济社会发展一体化的体制机制，加快破除城乡二元结构，是实现城乡共同繁荣和全面建设小康社会的必然要求。“十二五”及以后一段时期，必须按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，通过实施综合性制度创新，积极探索建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破，使农民获得平等的教育权益、就业权益、土地权益和社会保障权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。
四、“十二五”时期推进农村改革发展的基本思路
经过30年的改革开放，我国综合国力显著提高，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，工业反哺农业、城市支持农村的能力显著增强。农村发展也进入了一个新的阶段，基本形成了强农惠农的政策体系，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架。国民经济和农村发展的新变化，为加快农业和农村发展提供了重要的历史机遇。没有发达的农业，整个社会就没有生存的保障。没有繁荣的农村，整个社会就没有稳定的基础。没有富裕的农民，整个社会就没有和谐的根基。全面建设小康社会，全面推进社会主义现代化建设，最繁重、最艰巨的任务在农村。“十二五”时期要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，把建设现代农业和推进新农村建设作为我国经济社会发展的战略基础，把推进城乡经济社会发展一体化作为现代化建设的重大战略，坚持实行多予少取放活的方针，深化农村改革和推进制度创新，走中国特色农业现代化道路，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡良性互动、协调发展和共同繁荣。
(一)完善农村基本经营制度，加快农业经营方式“两个转变”
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石。在保障农民家庭承包经营主体地位的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，加快农业经营方式“两个转变”，即家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，是推进农村改革创新必须解决好的一个根本性问题。
毫不动摇地坚持家庭经营方式，提高家庭经营的集约化水平。从世界各国农业发展的实践来看，家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，是农业中最普遍的经营方式，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭经营的问题。从各国实践看，小规模土地经营方式并不排斥应用先进农业科技，像良种、化肥、农药、灌溉技术等的使用，与农户土地经营规模关系并不大；而对于农业机械的使用，虽然小规模农户会受到一定的限制，但通过购买适宜的农业机械或购买社会化的农业机械服务，同样也能达到较高的机械化水平和使用效率。我国人多地少这一基本国情决定了，不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路，改造传统农业的现实途径是大力提高家庭生营的集约化水平，而不是片面追求扩大土地经营规模。从国际经验看，有效的小农经营体制，是人多地少国家保障农民生计最为基本的制度安排，这一基本制度安排能够为社会转型提供安全机制。从我国人多地少的特殊国情出发，推进农业现代化，必须毫不动摇地坚持家庭经营方式，必须坚持农地农用原则，鼓励土地向专业农户集中，保证农民是经营主体和受益主体，防止工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地、形成大规模的土地兼并。
健全农业统一经营服务体系，提高农民的组织化程度。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要。完善统一经营服务体系，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务。从实践来看，一部分发达地区的村级集体组织有一定的实力，能够为农户提供统一服务，但大多数村级组织集体收入微薄，为农户提供生产经营服务的能力很低。要强化村级正常运转的财力保障，进一步发挥好村级集体组织在统一经营和服务方面的作用，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力。目前，新型农民合作组织发挥的作用还不够，应把依法规范、加快发展农民专业合作社作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。加大对农民专业合作社的扶持力度，落实好《农民专业合作社法》，从财政投入、税收优惠、金融支持等方面扶持合作社发展，提高其为农服务的能力和水平，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业组织。政府公益性农业服务组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着重要的作用。要大力发展多元化农业服务体系，加快推进农业技术推广体系改革和建设，强化公益性服务，健全机构和队伍，建立经费保障机制，加快推进科技进村入户。强化机制创新，充分发挥政府引导和市场驱动两个机制的作用，加快培育各种类型的农业社会化服务组织，搞好信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。
(二)提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，提高农业国际竞争力
粮食安全是国家安全的基础，在总体上，当前和今后一个时期我国粮食安全的基本特征是：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；所谓强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；所谓紧张平衡，是总供给保障所有人口的粮食安全的能力不宽裕。从中长期看，我国小麦供求总量基本平衡，生产基本稳定。而大米的口粮消费比重逐步提高，因水田减少稻谷种植面积下降，且难恢复与稳定生产，所以稻谷供求总量将长期偏紧。由于饲料与工业加工需求逐年增加，即使控制玉米乙醇加工，其供需关系也将日趋偏紧。我国是世界上人口最多的发展中大国，吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，立足国内保证粮食基本自给，是我们必须长期坚持的基本方针。根据以往经验，以及目前粮食生产、价格和库存情况，预计“十二五”期间，我国农业生产将进入新一轮结构调整，忽视粮食生产的倾向有可能重新抬头，粮食播种面积可能下降，其它作物将根据市场需求和种植效益增减。最令人担心的是再度出现耕地的变相占用，以各种名目将现有耕地转为非农用途。如果缺乏必要的措施确保粮食播种面积，粮食产量会出现较大幅度减产，国内有可能再度出现粮食价格大幅度上涨。为促进我国粮食稳定发展，保障粮食安全和供求平衡，必须加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。
我国农业资源贫乏，农业生产中始终存在粮食与油料、蔬菜、林果之间争夺耕地资源的问题。粮食作物内部在耕地使用上也存在很强的竞争关系。解决农作物争地的矛盾，从根本上讲要依靠科技进步，提高土地复种指数和产出率。目前，我国农业发展进入对国外资源和市场依赖程度较高的阶段，包括大豆在内的我国粮食自给率已经降至93％，食用油自给率降到不足50％，棉花自给率在60％左右。在现有耕地、劳动力、水资源等生产要素供给条件下，我国已不可能靠国内生产实现大豆、油料、棉花、橡胶等大宗农产品大的自给，要保障立足国内实现主要粮食品种基本自给，就必须在相当程度上利用国际农产品市场和世界农业资源，着力提高农业对外开放水平和质量，赢取利用国际市场和资源的主动权。要着力优化农产品进出口结构。完善优势农产品出口的促进政策，提高优势农产品出口的档次、附加值和质量安全水平。积极扩大紧缺农产品进口，增加土地和水资源密集型的大宗农产品进口。鼓励与国际供应商签订长期贸易合同，建立稳定进口渠道。在多双边和自贸区谈判中，保护战略性农产品国内市场空间，拓展优势农产品出口空间，保障我国农业产业安全。积极推进农业“走出去”，促进跨国农业投资，获得稳定的农产品供给能力。
(三)进一步拓展农业农村经济结构调整的新领域和新空间，全面提高农业和农村经济发展的质量和效益
我国仍处在食品消费结构持续转变的过程中。随着人口增长、居民收入水平提高和城镇化进程的推进，我国食品总需求量将持续增加，肉禽蛋奶鱼等动物性食品消费仍有很大的增长空间，对各种优质农产品的需求会持续增长。我国食品消费结构的持续转型，必然推动农业生产结构继续调整优化。要全面深化现代农业生产、生态、生活等功能开发，推动农业的集约化、规模化、专业化和优质化生产，全面提高农业和农村经济发展的质量和效益。加快畜牧水产业和林业的发展。开发新型能源作物，拓展农业发展新空间。大力发展农产品加工业和运销业，增加农产品的附加值，构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系。培育农村服务业新的增长点。
我国正经历着农村剩余劳动力从无限供给到有限剩余的转折，其主要标志是农业劳动力出现绝对下降，劳动力供求的结构性矛盾开始突出。从人口年龄结构看，我国15～64岁的劳动年龄人口增速下降并将在未来几年开始减少，将加快农村劳动力由结构性短缺到全面短缺阶段的转变。劳动力供求关系的这种转折性变化，必然带来了工资上升，有利于改善劳动收入在国民收入初次分配中的比例。劳动力成本上升将使得沿海地区面临着结构升级要求，中西部地区则具有承接东部沿海地区劳动力密集型产业的条件，通过实施“雁阵模式”产业转移，一方面可以让劳动密集型产业在我国继续发展，通过空间置换发挥其优势，另一方面通过加速中西部地区农村剩余劳动力转移，增加这些地区农民收入，为缩小地区收入差距创造条件。要继续把扩大农民就业放在突出位置，引导农民工有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工回乡创业，拓宽农民转移就业的新渠道和新门路。
(四)积极调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，加快实现城乡基本公共服务均等化
为包括城乡居民在内的全体国民提供均等化的基本公共服务，是政府和公共财政的基本职责。我国城乡之间的发展差距，在很大程度上与基本公共服务供给不平衡相关。逐步实现基本公共服务均等化是缩小城乡发展差距的重要途径。目前，城乡公共服务制度不统一，公共资源在城乡之间分配不均衡。保障和改善民生，最艰巨的任务在农村，要进一步推动公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，加快建立城乡统一的基本公共服务制度。按照基本公共服务均等化的要求，要更加自觉、更大幅度地调整国民收入分配格局和国家财政支出结构，促进公共财政资源在城乡之间均衡配置，全面提高财政对农村基础设施和基本公共服务的保障水平。要尽快制定和完善有关法律法规，明确界定财政总支出中“三农”支出的内涵，强化法律约束，建立财政资金“三农”投入稳定增长机制。近年来，我国财政支农资金占财政总支出的比重总体上处于波动和下降状态，2003-2008年，中央财政支农资金占财政支出的比重分别为：8.7％、9.3％、8.8％、8.4％、8.7％和9.8％，财政支农力度与国家财力的增长状况还不相匹配。随着我国财力的增强，要力争在“十二五”期间将中央财政支农资金占财政收入的比重提高到10％以上，并逐步提高。抓紧划分中央与地方的支农事权，完善转移支付办法，建立中央与地方财权和事权相匹配的财政支农体制。积极利用财政贴息、补助等手段，引导社会资金投向农村。创新农村投融资体制，拓宽“三农”投入来源渠道。
(五)促进农民工平等地融入城市，加快农民工市民化进程
农民工市民化是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。在我国，农民工市民化还特指进城农民工获得作为城市居民的身份和平等权利，融入城市、成为真正意义上的“市民”阶层的过程。从我国农民工流动的一些主要特征看，农民工市民化进程已经有了现实的基础。一是农民转移就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。常年在外务工的农民工已经占到较大比重。举家外出、完全脱离农业生产和农村生活的农民工已经占到一定比例。根据国家统计局资料，2008年全国举家外出务工农民工达到2859万人，占外出务工劳动力的20.36％。二是新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈。目前，20世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人，成为农民工的主体力量。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。城市化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，成为严重制约城乡协调发展的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，付出往返流动的成本，造成在家乡建房投资而常年闲置的社会浪费。这种不彻底的转移方式，不能起到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。稳定就业的农民工不能在城镇定居，加剧了他们的流动性，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技能的产业大军。农民工不把城市当成自己的“家”，有限的收入基本上都寄回老家，不能充分利用外来人口固化来增加城市消费需求。农民工能否实现由农民群体角色向市民角色的整体转型，平等地融入城市社会，是关系到我国社会结构转型有序推进和构建和谐社会的重大问题。从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分终将融入当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。必须顺应工业化、城镇化发展的要求，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策，允许符合条件的农民工在城镇就业和落户，转变为城镇居民。农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题，必须加大户籍制度的改革力度，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。
(六)完善农村基层治理机制，促进农村和谐稳定
伴随着工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性显著增强，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会，农村社会结构进入加快转型新阶段，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。从信息传播看，通讯技术越来越发达，信息传播越来越快，农民获得外部信息变得快捷方便，政府管理越来越开放、透明，导致影响农村稳定的因素已经出现新变化。从利益格局看，随着改革开放的深入，农村社会的不断觉醒和进步，农民身份平等意识和权利意识普遍提高，农村多元利益主体的格局已经形成，城乡利益关系、农村不同社会阶层间的利益关系复杂化，由此产生的社会矛盾也在加剧。总体来看，虽然农村基层治理中引入了一些新的要素，但农民自主管理村庄公共事务的权力还不足，农民利益诉求渠道不畅、政治影响力有限，村民自治的作用还没有真正发挥出来。顺应农村社会结构和利益格局深刻变动新趋势，顺应农村发展基层民主的新期待，必须更新农村治理理念，完善农村基层治理方式。农村基层治理要有破有立。破，就是破除那些不尊重农民主体地位的东西；立，就是培育确立那些有利于农民自主治理的东西。要加强以村党组织为核心的村级组织建设，完善村民自治制度，让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径。完善村级组织运转经费财政保障机制，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力，逐步使村民委员会与城市居委会具有基本对等的权利。深化乡镇基层政权改革，扩大乡镇基层民主，强化权力制约和监督，强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能。加强农村社会组织建设，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用，形成政府主导、农民参与、协同共治局面，使乡村社会内部充满活力，保持长期和谐稳定。
(七)统筹推进新农村建设和城镇化，加快形成城乡良性互动、协调发展的良好局面
城镇化与新农村建设“双轮驱动”，是中国社会主义现代化道路的重要特点，必须从战略上协调好二者的关系。世界上有不少国家在推进工业化、城市化过程中，由于忽视农业和农村发展，导致农业衰退、农村凋敝，大量无地农民进城沦为城市贫民，城市特别是大城市人口过度膨胀，在城市周边形成大量的贫民窟，城市发展严重失控。这方面教训必须注意切实吸取，引为鉴戒。我国的基本经济制度决定了，不能走一些发展中国家那种大量农民进城沦为城市贫民的发展道路，不能在城市周边形成大量的贫民窟，必须确保在农村不凋敝、农业不衰退、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化，走出一条城乡协调发展的中国特色农业现代化和城镇化道路。统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境，使农民在城里有长期稳定生活的手段，只有这样，城镇化水平才可能真正地提高。发挥好城市对农村辐射带动作用，要进一步突出县域作为实现城乡统筹的主体地位，扩大县级发展自主权，促进财力分配向县乡倾斜，使县级财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。坚持因地制宜、分类指导的原则，推进小城镇建设，引导适宜的工业项目向小城镇集中，繁荣小城镇经济。
加快城镇化进程，丝毫也不意味着可以忽视农村自身的发展。因为，即使城镇化能够顺利推进，能够缓解农村发展面临的困难，但总量巨大的人口仍将生活在农村。在加快城镇化进程的同时，必须并行不悖地扎实推进社会主义新农村建设，以实现统筹城乡、协调发展。要通过深化改革，加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，加强农村人力资本开发和新型农民培养，全面繁荣农村经济，全面提高农民素质，努力把现代文明引向农村，逐步实现农村现代化。
五、“十二五”时期推进农村改革发展的主要政策措施
农业农村发展是一项长期而系统的工程，“十二五”时期推进农业农村改革发展应从以下几方面着手：
(一)稳定发展粮食生产，健全粮食安全保障体系
1.建立最严格的耕地保护制度。强化耕地占补平衡的法定责任，划定永久基本农田，建立保护补偿机制。加快国家级基本农田示范区建设进度，加大对基本农田的投入，加大中低产田的改造力度，不断提高耕地质量。尽可能稳定粮食播种面积，特别是全国六大粮食主产省份和粮食生产大县。
2.完善粮食补贴和价格政策，保证农民种粮的基本收益。逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准。在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户的补贴，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶植，加快培育“核心粮农”。同时，完善粮食最低收购价政策。根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价的水平。适当减少政府对粮食价格的干预，更多发挥市场价格对粮食生产的调节作用。在粮食成本核算中逐步将水资源的成本完全计入，让粮食生产成本显性化。
3.落实地方粮食安全责任，健全利益补偿机制。取消粮食主产省地方财政粮食风险基金配套部分，全额由中央财政承担，并增加投入规模。适当减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。中央财政增加对粮食主产区一般性转移支付力度，进一步加大对粮食主产区教育、卫生、文化、交通等社会事业的支持。
4.完善粮食流通体系和储备体系，保障粮食流通安全。继续深化国有粮食企业改革，把保持国家对粮食仓储设施和流通的控制力作为国家粮食安全的重要保障。深化粮食仓储企业改革，加快粮食收储企业战略性重组。培育以仓储为基础、加工为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的具有维护国家粮食安全能力大型粮食企业集团。鼓励和引导粮食购销、加工等龙头企业发展粮食订单生产，推进粮食产业化发展。发展农民专业合作组织和农村经纪人，为农民提供粮食产销服务。充分发挥粮食协会等中介组织行业自律和维护市场秩序作用。健全粮食市场体系，重点建设和发展大宗粮食品种的区域性、专业性批发市场和大中城市成品粮油批发市场。抓紧落实粮食物流的“四散化”建设，降低粮食物流成本，使粮食流通顺畅及时。
5.多渠道筹集资金，建立国家粮食安全保障基金。将在土地征用环节征收的涉及耕地补充与保护各种税费(主要有耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等)统一合并为单一的“耕地使用税”，纳入预算内管理，专项用于中低产田改造、农田水利、耕地开发、农业综合开发、农村基础设施建设等。
6.加强农田水利基本建设，提高粮食抗灾能力。下大力气加强以农田水利为重点的农业基础设施建设，大幅度增加农田水利等农业基础设施建设投入，集中力量在江河治理、水源工程建设、灌区续建配套与节水改造、发展节水灌溉、中低产田改造等方面办成几件大事。加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度。从中央到地方，建立小型农田水利建设专项补助资金，采取以奖代补等多种形式，鼓励农民投工投劳兴办小型水利事业。大力发展节水灌溉，对节水灌溉机具和设备给予补贴，提高水资源的利用效率和效益。建立农业水费财政补贴制度。按照核定的有效灌溉面积，将水费补贴直接发放到农户。
7.发挥科技对粮食增产的支撑作用，提高粮食生产大型农机应用水平。增加国家在种子基础研究上的投入，加强种子的基础研究和应用研究。加大粮食优良品种和增产关键性措施推广力度，努力提高粮食单产。加强技术指导和扶持，重点抓好节本降耗增产增效技术推广。加大大型农机具的推广应用，提高农机补贴水平和范围，重点解决粮食主产区大型拖拉机购置和配套问题。
(二)拓宽农民增收渠道，扩大农村消费
1.挖掘农业内部增收潜力，提高农业比较效益。一是在保证粮食安全不受影响的前提下，优化农业结构，发展农产品精细加工，提高农产品附加值。大力发展特色农业、生态农业、绿色农业和健康养殖业。加快发展现代畜牧业，在继续鼓励千家万户养殖的同时，重点发展规模养殖。扶持农业产业化龙头企业，鼓励其与农民建立起合理的利益联系机制，带动农户收入提高。二是拓展农业多种功能，发展休闲农业和乡村旅游。三是大力推广节地、节水、节种、节肥、节药、节能等技术，降低农业生产成本。四是优化农业区域布局，加快建设农产品优势产业带。五是完善扶持棉花、生猪、奶业、油料、糖料等重要产品的价格支持政策，合理调控农业生产资料价格。完善重要农产品储备制度。健全农产品国内外市场信息收集和发布制度，加强农产品市场监测和预警。六是健全农产品现代市场流通体系，保障农产品货畅其流。重点改造升级大型农产品批发市场。加大对鲜活农产品冷链物流体系建设的支持力度。进一步规范和完善农产品期货市场。培育各种新型的农产品营销主体，鼓励发展各类农产品营销专业合作组织、购销大户和农民经纪人。积极推动农产品流通便利化，完善农产品绿色通道政策，降低农产品运销成本。七是加大对农业新技术示范、推广的财政支持力度，加快建立覆盖全国的公益性农业技术推广服务体系。
2.促进农民转移就业和创业，增加农民非农业收入。一是大力发展农村二、三产业，鼓励农民就地就近向非农产业转移。二是改善农民进城务工条件，保护进城务工经商农民的合法权益。三是加强政府对农民转移就业的服务，加强对农民劳动力的职业技能培训。四是建立农民工工资合理增长和支付保障机制。五是鼓励农民自主创业。
3.增加农民转移性收入和财产性收入。一是加大财政对农村转移支付力度，努力让农民从政策和补贴中得到更多实惠。继续加大对农民的直接补贴力度，完善补贴方式。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。继续实行对畜禽养殖业的各项补贴政策。完善农机补贴办法，全面覆盖主要农作物生产和重点环节机械购置需求。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。二是探索集体经济有效实现形式，发展多种形式的合作经营和股份经营，探索农村集体组织以入股租赁等方式参与商业用地开发和经营，在国家、集体和农民之间合理分配土地增值收益，让更多农民获得财产性收入。
4.增加对农民消费的补贴力度，激活农村购买力。农村居民人均消费水平不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。根据国际经验和我国城镇居民消费结构变动的规律，农村消费正在由衣食为主向住行为主转变，扩大农村消费有巨大潜力。
一是加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度。大幅度提高“家电下乡”产品最高限价提高产品的档次，增加种类和型号，为农民提供更大的选择余地。
二是加强农村住房建设和危房改造。“十二五”期间，将农村住房建设和危房改造作为扩大农村内需的重大举措，其总的思路可以概括为：以扩大内需、改善民生、节约土地为目标，坚持科学规划、政策引导、市场运作的方针，尊重农民意愿，建立和完善农村住房保障体系，深入开展农村危房改造工程，有序推进农村住房建设工程，协同推进小城镇建设、农村基础设施和环境建设、农村新型社区建设、农村公共服务体系建设，利用5年左右时间全部完成农村危房改造。各级政府要把农村住房建设与危房改造资金纳入财政预算安排，设立专项资金，对新建农房和改造危房的农户予以补助或贴息扶持。统筹安排土地出让收益、耕地占用税新增部分和土地开发整理项目资金，整合相关涉农资金，向农村住房建设与危房改造倾斜。同时，统筹城乡建设用地，为农村住房建设和危房改造预留建设用地空间，落实新建住房用地指标，每年将新增建设用地计划指标的一定比例专项用于农村住房建设和危房改造及相应的公共基础设施建设；积极引导和鼓励金融机构参与农村住房建设；减免相关的行政事业性收费等。通过上述政策的“组合拳”，最大限度地发挥资金与政策的导向和带动作用。
三是改善农村消费环境。加大力度改造农村水、电、路、气。大力推进农村信息化。实施新一轮农村电网改造，在规范农村电价秩序的同时，进一步降低农村电价，扩大农村电力消费。积极鼓励商贸、邮政、医药、文化等企业向农村延伸销售网络，在农村发展现代流通业，大力发展连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式。加强农村市场监管，规范农村市场秩序。
(三)加快发展农村社会公共事业，缩小城乡基本公共服务差距
1.促进城乡义务教育均衡发展。加快在农村普及高中教育。改善义务教育办学条件，做到县域内学校办学条件大致均等，促进农村义务教育质量大幅度提升。鼓励有条件的地区率先将高中阶段教育纳入义务教育范围，全面实行免费的农村职业教育，这是促进教育公平的又一重大举措，既符合农村发展需求和农民家庭意愿，也具备了实施的基础条件。争取在“十二五”期末，农村高中教育普及率达到75％以上。2020年前实现基本普及的目标。在普及农村高中阶段教育的进程中，要坚持分区规划、分类指导，始终把农村中等职业教育作为发展重点，巩固中等职业教育现有助学政策成效，继续实施中央和地方财政分地区按比例安排专项，逐步使免费政策惠及进入中职学校的所有农村学生。大力扶持贫困地区、民族地区教育发展。强化中央、省(市)级和县(市)级政府的支出责任，建立规范化的农村教育转移支付制度。
2.提高农村医疗保障水平。一是在全国农村全面推行和巩固新型农村合作医疗制度，重点是提高筹资标准和财政补助水平。二是由大病住院保障为主转向大病兼顾门诊基本医疗，扩大参保农民受益面，稳步提高农民受益率。加强对新型农村合作医疗定点医疗机构监督管理，有效控制医疗费用。三是进一步完善农村医疗救助制度，对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助，为贫困农民和大病患者提供医疗保障，防止因病致贫和因病返贫，筑牢医疗保障底线。四是推进各项基本医疗保障制度有效衔接和协调发展，妥善解决农民工基本医疗保险问题，并适时发展多种形式的农村医疗互助活动和面向农民需求的商业健康保险。五是健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务。加强农村妇幼保健，全面实施农村妇女住院分娩补助政策，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。坚持预防为主，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度。
3.完善农村居民最低生活保障制度。一是确定科学规范的保障标准。实行农村最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、农村低保与城市低保提标挂钩。加大中央财政和省级财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。二是严格确定保障对象，真正让那些难以维持温饱的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基本的生存权。
4.扩大新型农村社会养老保险试点的范围和覆盖面。目前，全国60岁以上的人口约1.5亿，其中农村人口占到1亿左右。随着最早实行计划生育政策的农民步入老年，传统农村养儿防老的模式遇到挑战，要加快全面建立农村社会新型养老保险制度。建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。建立农村新型养老保险制度试点，一是要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求建立筹资机制；二是应创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系；三是做好被征地农民的有关社会保障工作，做到逢征必保，将被征地人员纳入城镇社会保险体系，确保被征地农民生活水平不因征地而下降、基本生活长期有保障。
5.加快解决农民饮水困难和不安全问题。“十二五”期间进一步加大对农村饮水工程建设支持力度，争取到2015年基本实现农村人口安全饮水目标。一要突出重点，加大投入。加快农村饮水安全工程建设，优先解决水库移民、血吸虫病区和农村学校的饮水安全问题。二要因地制宜，注重实效。加强水质净化，采用适宜技术，确保饮用水水质达标；对于高氟水、高砷水和苦咸水地区，采用特殊水处理措施。山丘区居住分散的农户，采取集雨、筒井等分散式供水工程解决缺水问题，有条件的地方可发展集中式供水。经济发达地区积极推进城乡供水“同网、同质”，并体现水费对农民优惠。三要防治结合，综合治理。切实保护好饮用水源，特别要防治采矿、工业等引起的污染。加强农村环境卫生综合整治，引导农民科学施用化肥、农药，搞好污水、垃圾处理，减少面源污染。
6.继续加快农村公路建设。一是重点加强农村公路上的危桥、安全防护和排水设施建设，兼顾农村公路县到乡、乡到乡、村到村联网建设。二是大力扶持“少边穷”地区农村公路发展。提高对中西部“少边穷”地区通建制村公路建设的中央补助标准。确保中央补助资金到位，地方配套资金主要由省市财政解决。三是继续抓好农村公路管养体制改革。加大对农村客运站点的投入，促进农村客运网络和城市公交网络的合理衔接和有效融合。
7.加快农村综合信息基础设施建设。加快实施“村村通电话工程”，努力扩大对农村的网络覆盖，加强农村互联网接入能力建设，加强小城镇通信基础设施建设，制定涉农资费优惠政策，不断提高农村电话和互联网的普及率。推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，建设农村信息高速公路，实施农村电脑普及工程，提高农民应用和享受现代信息技术成果的程度，积极发挥信息化、数字化为农服务作用。
8.完善国家扶贫战略和政策体系。目前全国扶贫标准不足农民人均纯收入的四分之一，贫困标准与平均收入之间差距越来越大。这个标准与我国经济发展阶段和综合国力不相称。围绕到2020年绝对贫困现象基本消除的总体目标，应当提高扶贫标准，对低收入人口全面实施扶贫政策。将集中连片和特殊类型贫困地区作为未来扶贫开发工作的主战场，分片区制定扶贫规划，集中扶持。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。继续改善贫困地区的基础设施和社会服务。完善扶贫投入、管理、使用和分配机制。将扶贫开发工作纳入法制化轨道。
(四)改革农村土地管理制度，健全保障农民土地权益的长效机制
土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，应当明确基本的政策“底线”，以切实保障农民土地权益为核心目标，采取稳健的步骤来界定、确保、扩大农民的土地权利，减少现行土地产权关系中内含的不确定性。
1.确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变，规范土地承包经营权流转。全面颁发农户长久拥有的具有明确法律效力的土地承包权证书，加快建立农村土地承包经营权登记体系。完善土地承包权权能，强化农村土地承包经营权的物权性质，依法保障农户享有对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予农民相应的土地处置权。发育土地承包权流转市场，发展土地流转中介服务组织。按照依法、自愿、有偿原则，发展以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。
2.改革征地制度，规范有序推进农村土地整治。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制，对于经营性用地，应采取农民土地直接入市的办法，由土地使用者直接向农民集体购买；对于公益性用地，也应采取国家按市场价格直接向农民集体购买的方式。在符合规划的前提下，按照“同地、同价、同权”原则，将农村集体土地纳入统一的土地市场，以出让、出租、转让、转租、抵押等形式进行流转，建立集体和农民分享农用地转为建设用地后土地增值的机制，使农民获得更多的土地财产性收入。拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民基本生活长期有保障。近几年，在国家实行最严格的耕地保护制度背景下，不少地区开始推行宅基地和村庄整理，将节省出的部分土地转换为城镇和工业建设用地。农村土地整理为工业和城市发展腾出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民和集体土地权益得不到有效保障等一系列问题。在土地整理过程中，首先要把增加优质耕地作为目标，节省出来的建设用地，要优先满足新农村建设的需要，保障农民受益。积极盘活农村存量建设用地，引导和规范农村闲置宅基地合理流转，防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民的宅基地，损害农民的宅基地权益。
3.完善农民市民化过程中土地权利保障机制。农民身份转为城镇居民后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题，是城镇化过程中的重大政策。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，即使农民工进城定居，也不能强行要求农民放弃。在农民变市民过程中，不能把农民的土地权益“变没了”。应当看到，农民市民化是一个漫长过程，由于社会保障制度不完善，在家乡有一块地，仍是进城农民维持生计的最后一道防线。当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地和宅基地这个根。“家中有地，进退有据”。既要创造条件，让农民在城市里安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。从我国基本国情看，现阶段让农民完全放弃土地变市民是不现实的，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障也是不公平的。从长期来看，应探索迁入城镇定居农民工承包土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制，允许农民通过市场自愿转让获得财产收益，确保农民实现其土地资产价值。
(五)健全农民工公共服务体系，加强农民工权益保护
公平对待、一视同仁是解决好农民工问题的根本要求，要实现农民工“就业有技能、劳动有合同、工资有保障、伤病养老有保险、维权有手段、居住有其屋”，确保农民工共享改革发展成果。
1.健全农民工就业促进体系。健全农村职业教育体系，加强农民工的职业技能培训，完善农民工的就业信息和职业介绍体系，建立促进农村中小企业发展和农民工创业的服务平台。对农村初中毕业不能继续升学的学生，提供免费职业教育。整合农村劳动力转移培训工程的各种资源，实行“培训券”补贴制度，让农民工自主选择需要培训的实用技能和职业学校，提高农民工就业的市场竞争力。
2.完善覆盖农民工的公共服务体系。扩大农民工与城镇居民共享义务教育、医疗卫生、计划生育和文化活动等公共服务的项目和范围。完善进城农民工随迁子女接受义务教育财政转移支付和补助制度，保障农民工子女主要在流入城市公办学校平等享受义务教育，“十二五”期间，农民工子女城市公办学校接受率要达到90％以上。
3.建立覆盖农民工的社会保障体系。建立覆盖全体农民工的包括工伤保险、医疗保险和养老保险在内的社会保障体系，逐步与城镇社会保障体系接轨。工伤保险实现全覆盖。根据实际情况，将农民工分别纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗体系。扩大农民工参加养老保险的覆盖面，制定实施低费率、终身记录、可全国转移并能与现行城镇职工基本养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。将农民工纳入城镇应急救助和贫困救助体制。
4.逐步将农民工纳入城镇住房保障体系。大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件恶劣。农民工是最需要改善居住条件的社会群体。根据建设部课题组的调查，目前拟在城市买房的农民工已占到21％，但近3/4的农民工能承受的购房单价在3000元以下，能承受的月租金在100～300元之间，远低于城市房价、房租水平。在城市为农民工提供稳定的住所，逐步将农民工纳入城镇住房保障体系，需要有整体性的规划和政策设计。要充分发挥政府的主导作用，积极推进保障性住房制度改革，多渠道改善农民工居住条件。对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上应给予市民待遇。鼓励建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓。扩大公积金制度覆盖范围，逐步扩大到包括在城市中有固定工作的农民工群体。完善土地供应制度，土地利用规划、城市总体规划都要为农民工住房预留空间。
5.加快户籍制度改革步伐。户籍制度已经难以适应大范围人口流动的需要，其种种弊端愈加凸显。要加快推进户籍制度改革，全面放开县城和中心镇的落户限制，适当放宽中小城市户籍准入条件，大城市也要降低落户门槛。逐步实行以固定居住、稳定就业和收入来源为户口准入条件。同时，逐步推动劳动就业、社会保障、义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，加快建立城乡一体化的社会管理体制。
(六)深化农村金融体制改革，加快建立普惠型农村金融体系
发展现代农业，促进农民增收，必须加快建立现代农村金融制度，切实提高正规金融对农村的覆盖率，引导和推动农村金融由“抽血”向“输血”转变。
1.健全农村金融服务体系。国有商业银行和邮政储蓄银行要加大对农村的信贷投入力度。政策性银行要面向农村扩大经营服务领域。继续深化农村信用社改革，确保其服务农民方向不改变、资金不外流、支农力度不减弱。切实落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策。在切实加强监管的基础上，要扩大农村金融市场准入，加快发展新型农村金融机构，积极探索发展新型农民信贷互助合作组织，激活农村金融市场。综合运用财税杠杆和货币政策工具，采取税收减免和费用补贴等方式，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务。完善农业保险保费补贴政策，稳步提高农业保险覆盖面，尽快建立国家农业再保险和巨灾风险分散机制。探索发展多种形式的农业保险组织，在有条件的地方批设地方性政策性农业保险公司。鼓励商业性保险公司开拓农村保险市场，大力发展农村人身保险和财产保险。建立农村商业保险和农业政策性保险之间必要的连接机制，如按竞争性业务一定比例分保政策性巨灾保险等，通过政策性保险的引导作用，带动农村商业保险全面发展。
2.加快农村金融产品和贷款担保方式创新。大力发展小额信贷和微型金融服务。扩大有效抵押品范围。大力推广农户联保贷款。探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。鼓励金融机构发展农民住房贷款服务。
(七)加强农村生态建设和环境保护，改善农村人居环境
1.健全农业生态建设保护长效机制。继续推进天然林保护、退耕还林等重点生态工程，延长工程实施期限，完善支持政策。加强海洋生态环境建设，加大对天然草原植被恢复工程、退牧还草工程等的支持力度，加大自然保护区建设和生物多样性保护力度。加大财政转移支付中的生态补偿力度，提高资源税、费征收标准，调整分配比例，增加资源开发地政府财政收入和当地群众的收益，建立生态效益补偿制度。加强重点流域、区域的水土保持和水土流失治理，加强水生生态修复建设。扩大防沙治沙工程实施范围。加强对农业生态环境的监测和农业生产投入品的管理，加强畜禽粪便无害化处理和资源化利用，加大农村面源污染治理力度。因地制宜地研发更多的实用性修复技术，选择代表性地区开展污染耕地修复的试点。
2.加大工业污染治理力度。禁止工业污染下乡和向欠发达地区农村转移。对现有污染企业进行全面排查，凡污染物排放超标的一律停产整顿，非法排放的依法查处。建设项目环评不合格一律不许开工，已建成的不许生产。加大小城镇污水治理力度，逐步实现工业污水和生活污水集中处理。
3.促进农村新能源建设。在农村普及和推广应用清洁能源和可再生能源，大力普及和推广应用风能、太阳能、沼气能资源，开发小水电资源。加大农村沼气建设力度，推进养殖小区、规模化养殖场沼气工程建设。加大政策和技术扶持力度，引导农民综合利用秸秆资源，搞好农业副产品和废弃物综合利用。发展非粮能源作物，实施生物质工程，培育生物质产业。
4.有序推进农村人居环境改造。因地制宜地开展村庄整治，扩大实施乡村清洁工程，推进村容村貌整治，实行农村垃圾无害化处理和生产生活污水净化处理。
(八)改革市管县行政管理体制，加快县域经济和小城镇发展
1.统筹制定好县域发展规划。要合理规划县域内城乡人口发展、土地利用、城镇村落布局、产业聚集、环境保护、生态涵养等，把城乡一体、资源共享、协调发展作为重要原则贯穿到城市总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划和新农村建设规划中。按照集中、集聚、集约的原则，统筹市县域范围内城乡空间布局，对城乡空间结构进行优化整合。进一步完善农村产业发展、小城镇和村庄布局、基础设施建设、社会事业发展等各种专项规划，建立覆盖城乡的规划体系。
2.改革“市管县”体制，扩大县级经济社会管理权限。我国目前实行的“市管县”体制从资源配置上强化了市级政府的调控能力，促进了城市特别是建成区的迅速发展，也在一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但这种体制也出现了地级市本级与县级争利、财富日益向市级集中、财政投放重点日趋集中在市本级的现象，带来了县及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足问题，对农村要素产生了聚集效应，加重了“城市偏斜”，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。目前，各地已经全面开展省直接管县财政改革试点。应在实行财政“省直管县”的基础上，进一步增加中央和省级财政对县级财政一般性转移支付，加快建立县乡政府基本财力保障机制，保障基层政府履行基本职能。有条件的地方可以依法探索在行政上省直管县的体制，建立扁平化的管理机制，这需要重新定位市和县的功能，赋予县级政府更大的行政管理权限，实行市和县分治，市县同级，各自均由省直管。
3.积极探索发展县域经济的新路子。按照一、二、三产业协调发展的原则，引导资金、技术、人才等生产要素向县域合理流动，加强农业基础，优化产业结构，着力形成城乡产业分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局，加快县域工业化、城镇化进程。
4.实行有利于小城镇发展的投资和土地政策。加大国家对小城镇基础设施和公共服务体系建设的投资，把中心镇、重点镇建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域，增强小城镇的吸引力。在采取严格保护耕地的措施下，通过挖潜改造旧镇区，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇建设用地，提高用地效率。在不改变土地性质的前提下，探索农村集体建设用地参与小城镇建设的新途径。我国涌现出一批人口规模大、经济实力强的小城镇，对壮大城镇体系起到了重要作用。应加快小城镇的行政管理体制改革，赋予具有一定人口经济规模的大镇更大的行政管理权限。
本文为国务院发展研究中心重大课题《“十二五”规划预研究：我国中长期经济增长与结构变动趋势分析》的专题研究报告，专题研究负责人为国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长韩俊研究员。
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