产业规制重构的动态因素分析，本文主要内容关键词为：重构论文,规制论文,因素论文,产业论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)11-0086-07
20世纪90年代以来，在世界范围内出现一股规制重构浪潮。具体表现为公用产业私有化和逆私有化所造成的规制重构，同时伴随着规制机构职能的改变。规制重构并不是新的规制或者其本身的进化，而是通过必需的制度改革来实现放松经济性规制和对社会性规制及行政规制的再规制的混合。
对于产业规制重构的成因，本文讨论其动态因素，笔者认为产业规制重构是利益集团与政治因素、受规制者的利益行为影响的规制能力以及国际金融机构对规制重构的外在诱导等三个方面动态因素共同作用的结果。
一、文献回顾
在文献方面，几乎没有专门对产生规制重构的动态因素进行分析的文章，大都是对规制重构后是否有利于效率的提高展开论述，如私有化规制重构与逆私有化规制重构的经济效率问题。
Megginson和Netter(2001)认为有证据表明垄断的私有化会在提升经济绩效方面产生不明确的结果。[1]Parker和Kirkpatrick(2004)认为在一些发展中国家本可以预期到的私有化垄断绩效更好，但是制度条件特别是一个有效的体系即规制框架的缺乏，将会远远达不到预期目标。[2]比如现存的例子表明水务部门私有化后，会呈现出两种不同的状态，一是服务质量、服务人口和可靠性的改进；二是私有化后水费的提高、多回合之间的合同谈判容易导致计划取消。
Clarke和Wallsten(2002)对非洲水供给的研究报告表明，伴随着私有化，水供应的范围扩大了。平均而言，低收入的家庭在水务国有化时候的水供应范围没有私有化时候大。水务的私有化会导致给穷人家庭的更多供应，说明私有化可以提高服务供应。但是，这只是私有化的一个方面，私有化还会造成水价上涨。[3]
Colin Kirkpatrick，David Parker,Yin-Fang Zhang(2004)对非洲发展中国家水务私有化的绩效进行了数据包络分析(DEA)和随机成本边界技术分析，DEA分析表明私有部门与国有部门相比具有更好的绩效，而随机成本边界分析显示私有和国有的成本并没有明显的区别。作者进一步分析了水务私有化在发展中国家不能积极发展的原因：水务技术性和水的自然属性，交易成本高、规制能力的不足。[4]
从以上文献来看，发展中国家水务私有化的效应是混合的。水私有化伴随着绩效的提升，但同时又会提高价格，从而导致公众的不满。
魏伯乐、扬、芬格在《私有化的局限》中介绍了私有化的大量实证案例，认为私有化以提高经济效率为目的，公共企业私有化之后，经济效率可能提高了，但相应的社会成本也增加了。比如就业歧视和失业率的增加，对资源或环境的过度开发，所提供的公共产品和公共服务的质量和数量下降而价格却上升。其次从社会层面看会加剧社会的贫富分化，导致社会动荡与不安。在文化层面，私有化会侵蚀普遍的文化价值观念，使其屈从于商业利益的需要。[5]
在有些情况下，私有化也许是最好的选择；但是在另外一些情况下，对公共部门进行改革反而是更好的选择。我们对私有化的局限应有一个正确的认识。为使私有和国有两者都达到最好，这就需要政府建立强有力的规制制度，有效治理，与企业共同协作。
尽管这些文献并没有明确的因素分析，但从中我们可以了解到利益集团、规制者的规制能力以及国际金融机构在规制重构的产生、发展过程中都起到了推波助澜的作用，甚至决定了规制重构的成败。因此，接下来本文将对这三个因素进行逐一分析。
二、利益集团与政治因素
在西方经济学中，利益集团也叫“压力集团”，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”(方福前，2000)。[6]利益集团与政治因素的关系主要体现在：利益集团通过各种政治活动表达自己的意愿，显示其力量，以增进集团利益。这些活动可以分为两类，其一是集会、游行、游说、捐款等政治活动，不同国家或地区都以法律法规形式规定了集团活动的方式。其二是直接寻求政治权力，即通过直接参加政府、立法机构来影响政治决策过程，从而实现集团目标。
在产业规制重构过程中，大多数国家的产业私有化都是通过招标等措施来引入外资，政府的本意是通过促进竞争，利用外来利益集团的资金、技术优势来提高绩效，政府的目标是社会福利最大化。但是，利益集团作为一个经济人，它所追求的是自身利益的最大化，并会为此去努力控制政府决策。如利益集团用以下方法去影响公共决策制定者(拉丰、梯若尔，2003)：(1)金钱贿赂；(2)向规制机构员工或督察员可能提供在被规制企业中有吸引力的职位；(3)私人关系为政府官员善待他们的产业伙伴提供激励；(4)迎合规制机构风平浪静的需要而不对其管理公开批评；(5)对那些能有效影响规制机构的当选官员进行转移支付，比如对政治竞选进行捐赠等。除此之外，被规制企业与政府的合谋更能影响政府决策。[7]
利益集团经济理论的基本思想是，政治决策类似一个拍卖过程。拍卖产品的政策供给方是政治家或政府官员，需求方是利益集团。本节将阐述利益集团作为政策的需求方，它们如何相互竞争，如何通过各种政治努力来影响选举、立法等政治产出，从而形成对自己有利的政策的整个过程。
Becker(1983)建立了有关利益集团竞争的一般均衡模型，用影响函数刻画了利益集团对政治产出的影响。[8]同时由于以美国为代表的西方代议民主制国家中，利益集团对选举的影响是巨大而复杂的，Grossman和Helpman(2001)更是直接把利益集团定义为代表特定选民集团的组织。利益集团通过捐款、策略性提供信息、游说等方式影响选举。任何选举结果都是选民、利益集团和候选人政党间博弈的均衡结果。[9]对于我国来说，政府官员和规制机构人员都不是由选举产生，而是由政府直接任命，政治捐款和选举模型并不适合我国国情。并且上述模型有两个共同的缺陷：第一、都假设各方享有完全的信息。但是在现实中信息经常是不完全的，缺乏信息正是利益集团作为政治中介存在的原因之一。第二、模型中利益集团的政治行动总是通过捐款或行贿。而钱在利益集团影响政治中的相对重要性受到了一些经济学家的质疑。现实中利益集团在政治决策过程中起着重要的信息传递作用。它们不仅为自己的成员和其他选民提供信息，还为政治家和政府官员提供信息。
利益集团还可以通过传递信息来影响立法。Potter和Van Winden(1992)具体分析了信息不完全下政策制定者和利益集团间的互动。假定政策制定者有两个备选政策
，利益集团和政策制定者的收益视情况
而不同，见如下收益矩阵。
三、受规制者的利益行为影响的规制能力
(一)规制机构的双重利益行为
上文分析了利益集团对政府规制决策的影响，接着将视线转向规制机构，分析规制者的双重利益追求对其规制能力的影响。在传统规制理论中，假设信息是完全的，公用事业企业不能够获得信息租金，因此他们没有俘获规制机构的动力。而对于规制机构而言，如果不存在信息不对称，规制就变得非常简单，不会留给规制者自由裁量的权力，因此也不会出现寻租问题。但是在现实中，政府与规制者之间、规制者与被规制企业之间都普遍存在着信息不对称，从而形成了一种典型的二重委托代理模型。(如图1)
图1 二级委托代理模型
第一级是政府同规制机构的委托代理关系，第二级是规制机构同被规制企业间的委托代理关系。其中，政府对于规制机构拥有更高的行政权力，规制机构对于受规制企业拥有更高的规制权力，受规制企业相对于消费者拥有更高的市场权力和影响力，消费者对于政府则拥有舆论等影响力。在这里同样可以看作是委托代理的情形，因为政府赋予规制机构规制公用事业的职能和任务，政府为实现公共利益最大化的目标，会给予规制机构最优的预算规模，让规制机构能够充分执行政府决策，但是规制机构有可能为了自身部门预算最大化而降低规制效率。同时由于在一级委托代理关系中的信息不对称性，政府必须赋予规制机构一定程度的相机抉择的权力。这种权力对被规制企业的利润影响巨大，他们有极大的动力收买规制机构，规制机构有可能为了谋求私利而滥用这种权力。规制机构拥有比政府更多的信息优势，政府无法监督规制机构是否尽职尽责地抽取受规制企业的信息租金。另外，由于获取企业信息的过程是需要花费努力成本的，规制机构有产生道德风险的可能，因为努力搜集信息和不努力获得的收益一般情况下差别不大，政府亦无法判断这种努力水平。
总而言之，规制者会有两种利益考虑：希望从政府直接获得更多的经济利益；希望获得更大的权力以便从被规制企业获得更大的经济利益。这两种利益行为使得规制部门的规制能力低下，对规制重构后的无效率有很大的影响。规制机构被俘获以及道德风险问题在转型经济中尤为明显，政府机构的低效率甚至不作为现象因为缺乏监督和奖惩机制而变得十分常见。很多受规制企业本身就是由当地的政府部门或国有企业转化而来，和地方政府关系密切，更易形成串谋，影响规制效果。
(二)规制承诺与“棘轮效应”
拉丰、梯若尔(2004)认为，在理想的状态下，民营企业与政府规制机构可以采取内容广泛的长期合约来治理，但是在实践中，规制关系往往是依靠一系列的短期合约来维持。究其原因：一是大多数国家对长期承诺实施法律限制。也就是说，当前的管理对未来管理的限制是有限的；二是存在“合约不完备问题”，未来的生产或者技术在今天的合约中不能很好地加以描述，环境的改变会使得当前的长期合约毫无意义。规制承诺是防止规制机构滥用规制权力，随意更改规制合同，为运营商提供投资回报的合理预期。规制承诺的能力是一个政府信用水平的体现。这对于规制的效果非常重要。因为一旦政府违约，企业会由于沉淀成本的存在而损失巨大。如果一个政府信用水平低下，就难以做出有效的承诺。企业必然要求更多的风险溢价，谋求更高补偿的参与约束。良好的政府信用是促进公用事业市场化顺利进行的保障。
典型的规制合同期限一般为3-5年，在约束期限内，企业是成本节约的剩余所有者；但从长期看，企业未必能得到成本节约所带来的全部收益。因为企业的成本低使规制机构了解到被规制企业的高效率，在下一次修订合同时，就会对企业提出更为苛刻的条件，使高效率企业受到惩罚，从而产生所谓“棘轮效应”。此外，现实中还存在着一些促使规制机构与企业提前进行谈判、修改合同的因素，这主要有两种情况：一是当企业得到很高的利润时，规制机构会受到较大的政治压力，迫使其与企业重新谈判，修改合同，这会加重“棘轮效应”；二是实施原来的合同使企业处于亏损状态甚至濒临破产，这时企业会要求提前修改规制合同。如果规制机构屈从企业的要求，就会产生规制中的软预算约束。在长期的过程中，“棘轮效应”的存在会弱化激励机制。
菲律宾首都马尼拉的水务服务私有化规制重构就是一个典型案例。由于公共用水和污水排放基础设施的严重落后，1997年，根据国际金融公司(IFC)的建议，马尼拉国营的都市供水和污水系统(MWSS)被私有化分为两个公司，马尼拉国际水务服务公司(MWSI)和马尼拉水务公司(MWCI)，各负责城市的不同区域。MWSI和MWSS签订了一份25年为马尼拉西部地区600万人提供服务的特许权合同，合同仅签了一年，MWSI就要求第一次提价，由于其无法维持成本并使转让给它的资产实现潜在收益，还解雇了近2700个工人。之后MWSI继续寻求重新协商合同条款，包括频繁提价、延期实现投资目标。然而到了2003年，MWSI并没有履行合同；MWCI也好不到多少。在第一个五年经营中，MWSI严重亏损以至于公司频繁面对公众对水管道连接、费率调整以及服务低下的抗议。MWSS拒绝了MWSI的提价，以至于MWSI不能回收巨大的外汇损失。仓促投标、长期的公司治理混乱以及作为始作俑者的政府、援助者和贷款人，使得水务私有化规制重构走向了失败。[10]
四、国际金融机构对规制重构的外在诱导因素
从上面的马尼拉水务案例以及很多发展中国家的规制重构案例中，都可以发现国际金融机构在规制重构中所扮演的重要角色。众多发展中国家由于自身财力不足，对于基础设施建设有心无力，转而去寻求国际金融机构的援助，来减轻政府财政的负担，提高人民的生活水平。而国际金融机构作为一个经济人，不能轻易地把资金随便投资到某个发展中国家去。对于国际金融机构来说，发展中国家的规制制度与管理能力，乃至技术水平都无法保证投资的合理回报。因此，国际金融机构在与发展中国家签订赞助合同的时候，便会强制要求其进行私有化规制重构，建立独立的规制机构。
我们拟建立一个政府与国际金融机构之间的博弈模型，来阐述国际金融机构的援助对政府规制重构具有很大的诱导作用。为简化模型，绘制图2的博弈树，假定如下：
五、结论与启示
综上所述，产业规制重构的动态环境主要包括利益集团与政治因素、规制者的规制能力因素(双重利益追求)、外在的诱导因素(国际金融组织的大力推荐)，这些因素共同导致了规制重构在世界范围内的盛行。对于规制重构的动态因素分析，有利于我们国家在进行规制重构时吸取教训、总结经验，尽量减少其失败概率，具体的建议有以下几点：
(1)利益集团规制理论认为，规制机构存在着自利性，规制机构的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致，当二者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策，尤其在实行高强度激励性规制的条件下，规制机构拥有大量自由裁量权，规制机构更可能发生腐败行为。为此，解决规制治理问题尤为重要。西方国家解决规制机构代理问题的主要措施有：培育消费者集团；建立完善的监督机制；规制决策实现法律化、程序化、透明化和完善司法制度等。这些措施对于我国来说有很强的借鉴效应，我们可以通过要求各非政府机构(如消费者协会)、媒体机构、各行业协会等加强对规制机构的监督，对重要的决策必须举行听证会。
(2)加强规制重构后的承诺信用。在中国自然垄断产业激励性规制改革中，强化规制机构的承诺机制已成为一个需要着力解决的重要问题。需要完善相关法律法规体系，确保规制机构作出稳定、长期和有约束力的承诺，避免规制机构行为的随意性和对权力的滥用，为整个社会提供稳定预期的制度环境；市场化过程中规制政策的制定应该具有一套长期稳定的标准，以增加投资者的信心，给企业经营带来稳定的环境，使激励性规制的效力得到更大程度的发挥。
(3)私有化与逆私有化规制重构的着眼点必须立足于本国的国情需要，事先做好多方面的调查准备，不能国际金融机构要求怎样就怎样；事后必须建立一套完整的规制体系，如加强其独立性等措施。
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