我国农村信用社制度变迁中制度环境的重构，本文主要内容关键词为：制度论文,农村信用社论文,重构论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度环境是制度变迁理论模型的外生变量，制度环境对制度的实施机制有着重大影响。诺斯认为，制度首先指制度环境，即一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治社会与法律规则，其次是指制度安排，即支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。体制转轨时期，农村信用社在制度安排上处于不断深化的过程中，虽然农村信用社制度创新是其作为独立的经济主体的理性行为，但它又是置身于整个经济体制转轨中的，农村信用社的制度创新和变迁需要政府提供适宜的制度环境，并且这种制度环境也只能依靠政府来提供。这是因为农村信用社地处农村地域、边际业务成本高，服务对象千家万户、单位资产收益低，农业生产比较利益低、三农是弱势群体，而承担支农政策性重担的合作金融组织本身就是弱势组织，加之农村信用社长期处于政府或其代理人国家银行的控制下，形成了“准公有金融组织”这种畸型的制度结构，农村信用社的行为目标事实上与政府的行为目标高度一致。从实践来看，其一，农村信用社承接了贷款余额高达4417亿元的支持农民、农业和农村经济发展的政策性重任；其二，农村信用社承接了143亿元的农村保值储蓄贴补挂账；其三，农村信用社承接了清理整顿信托公司、农村基金会、农村储金会以及城市信用社过程中并入的巨额风险资产；其四，农村信用社承接了行社脱钩时转入的不良资产；其五，农村信用社承接了对国有银行实施资产剥离和债转股所导致的逆向选择和道德风险而引发新一轮逃废债的改革成本；其六，农村信用社承接了由地方政府长期的行政干预造成的资产损失等等。可以说，我国农村经济金融制度变迁的部分经济成本、政治成本和社会稳定成本，是由农村信用社来支付的，这些因素直接导致了农村信用社沉重的历史包袱和风险积聚。针对这种状况，作为一种补偿性和支持性制度安排，良好的政策环境是农村信用社走出困境、稳健发展的重要条件。
一、信用支持，以解决农村信用社经营外部环境的问题
信用制度作为约束行为主体的规范、标准及其产权结构的合约性安排，对金融资产的配置效率和金融结构的演进发挥着基础性作用。但是，目前我国信用制度供给严重滞后，特别是实际上的公共金融陷阱以及正式制度的缺失、非正式制度的扭曲，形成了金融市场上信用关系的扭曲和行为主体的逆向选择、道德风险，增加了信用过程的交易费用，降低了农村金融制度的绩效。作为重构信用环境的理性选择：第一，在非正式制度中嵌入以诚信为核心的市场理念。诚信理念作为一种非正式制度安排，可以通过确定一套行为规则和伦理约束机制减少人们在经济交往中的不确定性，从而减少每次交易时获取信息、进行选择的费用；可以有效地调节人们在交易过程中的利益冲突，抑制和克服交易过程中的搭便车、投机取巧和损人利己的行为和倾向，减少交易中的谈判费用和合约的执行、监督费用，以及违约的风险成本；还可以服务于制度安排，降低有关政策、法律的实施成本，从而大大增加社会生产的有效成本，提高资源的利用效率；使经济得到高效发展。第二，建立以政府为主体的综合治理机制。在市场机制不能起作用、完全竞争尚未能实现时，必须有政府的适度干预。要把治理责任纳入对政府、司法等职能部门的年度工作目标责任制进行严格考核和责任追究，实施对各级行政区域的信用评级制度，对各级政府实施目标考核，通过经济利益的诱导制裁局部利益和本位主义行为，打击逃债赖账的机会主义。第三，强化使违约收益低于违约成本的正式制度的实施机制。要在建立健全一系列统一、公开、公平的信用制度的基础上，加大对失信、缺信行为的打击力度，使得失信和缺信行为的成本远远高于其收益，从而保证正式制度的有效实施。第四，建立健全社会信用信息管理和披露机制。我国目前还没有建立起适应现代社会和市场经济体制的信用征信及查询信息体系，企业的信用记录分散于各个有关部门和金融机构以及中介机构，居民更没有个人基本信用档案可供查询。所以，当务之急是要建立统一的企业和个人信用征信及查询系统，形成一个公用、通用的信息平台，以有效解决社会经济交往中信用信息缺乏和不对称的问题，降低交易成本。
二、资产支持，以解决农村信用社历史包袱的问题
对农村信用社不良贷款占比高、历史包袱重的问题，若不解决，相当一部分农村信用社连生存都成问题，更谈不上支持“三农”，特别是考虑到农村信用长期“准国有”性质，在农村信用社自我消化包袱的同时，各级政府也有责任予以支持，具体措施包括：
方案Ⅰ：由人民银行提供再贷款1000亿元。比照江苏省农村信用社改革试点的作法，对呆账贷款和呆滞贷款中实际形成的呆账部分，按总额的50%，由人民银行安排无息或低息再贷款，帮助信用社消化包袱。对实行以县市为单位统一法人的，由县市信用社统一承贷，同时冲销信用社呆账和历年亏损；对不实行统一法人，而由经营好的信用社兼并高风险社的，由兼并社承贷，同时冲销被兼并社的呆账和历年亏损。其余历史包袱在当地政府帮助下，由农村信用社逐步消化。
方案Ⅱ：通过资产管理公司，具体负责不良资产剥离和处置工作。在具体实施过程中，对目前农村信用社的不良资产本着分清责任、各负其责的原则进行分段处置。对农业银行在行社脱钩前平调、占用农村信用社的资金和资产，以及其他方式转嫁给农村信用社的风险贷款形成的不良资产，全额划转到长城金融资产管理公司，同时由长城金融资产管理公司向农村信用社发行金融债券，这样全国约需1100亿元。对1996年以后所发放贷款形成的不良资产，实行分账管理，专班清收，全力盘活。
三、财政支持，以解决保值贴补利息和地方行政干预贷款的问题
1994年至1997年，农村信用社与国有银行一样，按照国家宏观金融调控的意图，开办了政策性的保值储蓄业务。国有商业银行的保值贴补支出，通过核减利润等方式已由国家财政承担，农村信用社支出的保值贴补，也应由中央财政拨补，具体可采取列入人民银行利息支出的方式，一次或分年予以拨补。至于地方财政如何体现对信用社的支持：一种方案是农村信用这440亿元的乡镇政府借款，实际上已经形成损失，应由地方政府负责偿还，可以参照清理整顿农村合作基金会的办法，由相关省级政府通过向人民银行借款来进行偿还。由于《中国人民银行法》中中央银行不得对政府融资的法律障碍，在具体操作上可以考虑一方面由地方政府在一家商业银行设立专户，承接中央银行再贷款，该商业银行不承担任何风险。另一方面由地方财政向中央财政承诺按期归还人民银行再贷款本息并制定具体偿还计划，同时承诺如果不能按期还款，由中央财政从税收返还和转移支付中直接扣还；另一种方案是部分有条件的省（市、区），可由省级财政直接安排一定的资金，专项用于支持信用社发展。
四、资金支持，以解决农村信用社盈利能力的问题
对信用社给予一定数额无息或低息的人民银行专项再贷款，不是用这些再贷款弥补信用社的损失，而是通过注入再贷款扩大信用社的信贷规模，提高收入能力。目前信用社“历年挂账亏损＋呆账贷款＋呆滞贷款的30%”共计3327亿元，扣除保值储蓄贴补息143亿元，实际3184亿元。按照江苏试点的做法，可按50%的比例安排再贷款1500亿元左右，由信用社使用5年。目前，信用社在人民银行转存资金平均余额在1800亿元左右，安排1500亿元再贷款实际是将信用社的转存资金再安排给信用社使用，并不增加人民银行的基础货币发行。为稳妥起见，资金可分年逐步安排，对这种再贷款的利率，可以有两种方案。
方案Ⅰ：按江苏试点的做法，无息放款给农村信用社。按目前的利率水平估算，每年约可增加信用社收入80亿元左右，5年可增加400亿元左右。这样做的好处是可以增加信用社的盈利能力，从而能够较快地弥补历年的亏损挂账，不利的方面主要是会减少人民银行上交财政的利润，从而间接减少财政的收入。
方案Ⅱ：以低息（准备金存款利率，即1.89%）放款给农村信用社。实行这一政策，最多每年约可增加信用社收入50亿元，5年可增收250亿元左右。这样做的好处是对财政收入的影响小一些，不利的方面是信用社的盈利空间将很有限，如果考虑到贷款使用中本身会有一部分要形成损失难以收回的因素外，实际对信用社增收的作用将受影响，政策效应就会削弱。
五、税收支持，以解决农村信用社经营过程中政策性亏损的问题
农业本身是弱质产业，生产周期长、市场风险大、利润率偏低，加之农户贷款零星分散，服务成本高，农户存款又大多为定期储蓄存款，信用社盈利水平较低，对这类服务“三农”的组织，许多国家都采取了免税、减税等政策进行支持，在立法上把合作金融规定为“公益法人”、非纳税团体，免交一切税收。我国对农村信在1986年以前是免交一切税收的，1986年开始对农村信用社以大集体企业对待交纳营业税，1987年又征收集体企业所得税。目前，农村信用社已恢复为合作金融组织，正式定位为服务“三农”，其自身经营和支付风险比较严重，也应该实行税收优惠，具体有三种可供选择的方案：
方案Ⅰ：5年内全部免除信用社的营业税和所得税。原因是：其一信用社免缴各种税是国际上许多国家的通行做法；其二信用社为三农服务，免税实际上体现的是对三农的支持，是一种促进信用社增加支农贷款的机制；其三信用社每年交的营业税和所得税，数额不大，免缴5年对中央和地方财政都没有多大影响，但对信用社来讲，按目前水平测算，5年可减少信用社约250亿元左右的负担。这样做的好处主要是通过免税，可以促进信用社更快地走出经营困境，虽然减少了税收收入，但短期内收入的减少可能换来的是信用社长期的稳定健康发展，从而避免信用社出现大面积风险而使政府背上更大甚至是不可估量的债务负担。这样做不利的方面主要是减少了税收收入，特别是地方政府的收入。另外，免征所得税受益的将主要不是经营困难的信用社，对弥补历年亏损意义不大。
方案Ⅱ：免征农户贷款营业税，并适当加大所得税扶持力度。主要考虑对农户贷款免征营业税，可以使信用社降低发放给农户的贷款利率，农民得到的实惠可以更大一些，从而更好地体现对农业和农民的支持。但这样做不利的方面是操作困难。如果实行，需要人民银行和税务部门共同制定专门的办法。所得税方面，考虑到目前已经给信用社有优惠扶持的政策，加之免税可能带来的不利影响，因此建议不采取免税的办法，但可以进一步加大优惠扶持的力度，具体可采取扩大核算范围、税前抵补挂账亏损以及加大呆账核销力度等办法。但这样做不利的方面是经营困难的信用社其历年挂账亏损仍很难得到消化。
方案Ⅲ：信用社营业税率降为3%，并适当加大所得税扶持力度。主要考虑信用社营业税税率应当低于商业银行营业税税率，2003年起商业银行营业税税率将降为5%，相应地，信用社营业税税率应降为3%。这样做的好处是体现了对信用社的支持和对三农的支持。所得税方面的政策与上述方案Ⅱ相同。
六、利率支持，以解决农村信用社经营自由度的问题
农村信用社面对的是农民、社会居民、个体工商业者、私营企业主，在部分地区它们的信贷需求非常旺盛，现有的信贷供应能力根本不能满足需要，这为常年活跃的民间高息借贷活动提供了制度空间，这种民间借贷利率往往高于农村信用社80%-100%。这说明，中小城市和农村金融市场的利率空间比较大，而我国当前的强制性利率安排，束缚了农村信用社的经营决策，也抑制了农村信用社商业性目标的实现。在这种环境下，可以考虑放开农村信用社贷款利率限制，实行农村利率的市场化改革，使农村信用社可以通过利率机制挑选客户，规避风险，提高盈利。当然，利率制度的变迁不可能不受到一系列宏观微观、正式非正式制度的约束，特别是要符合整体制度变迁的路径依赖，制度的试点也要选择民间借贷比较活跃的农村地区，通过正式金融制度的利率市场化来抑制非正式金融制度的利率市场化。但是在我国利率市场化的目标取向下，农村利率的市场化改革既是对农村信用社制度变迁的支持，也可以作为我国利率市场化渐进改革的一部分，为城市利率的市场化改革提供经验。
七、行政支持，以解决农村信用社不堪重负的问题
农村信用社的负担，主要是指农村信用社在制度变迁过程中，实际承受的来自外部的各种税赋、规费、摊派、捐赠和重复检查等行政行为。据人民银行武汉分行对辖区农村信用社的调查，这些负担主要表现为：其一是乱收费，除国务院和有关部委批准设立的13个收费项目外，还有20多个部门对农村信用社收费，收费项目有40种之多。在2001年，湖北、江西、湖南三省各级政府和有关行政部门以各种名目对农村信用社收取的款项就高达6349万元，由于农村信用社连年亏损，这些款项实质上是存款人的存款。其二是乱检查，目前有多个执法部门和单位可以对农村信用社进行检查，2001年江西、湖北、湖南三省农村信用社共计接待检查4006次，支付检查费用842万元，这些检查主要问题在于越位检查、重复检查。农村信用社的主要精力不在于支持三农而在于应付检查。其三是乱罚款，2001年江西、湖北、湖南三省农村信用社被处没各项不合理罚款1170万元，自1996年以来湖北省某市共有9个部门对农村信用社罚款，金额高达1925万元。这些不规范行政行为，使得农村信用社不得不采取逆向选择，不是按照金融法律法规进行经营决策、而是忙于建立不正常的“社会关系”，同时也加重了农村信用社的金融风险，抵消了国家对其支持的政策效力。对农民要减负，对服务农民的信用社更要减负。应当比照农民减负和农村税费改革的作法，严格控制，统一收费，规范执法，信息共享，实行执法监督机制，可以考虑在行政管理上对农村信用社实施封闭管理，保留行业管理机构和监管当局的检查，暂停其他方面的检查，使农村信用社在一种良好的环境中轻装上阵、稳健发展。与此同时，在法制环境和信用环境供给不足的情况下，可以鼓励地方政府通过行政方式帮助农村信用社清收不良贷款，支持地方政府对农村信用社资产变现过程中的有关税费给予减免，支持地方政府依法打击金融三乱、帮助农村信用社维护一个有序的农村金融市场秩序。
八、信誉支持，以解决农村信用社社会形象的问题
金融行业是一个以负债来支持其资产的规模经济的行业，也是一个经营高风险的行业，金融机构、金融市场、金融工具等各项金融交易都具有脆弱性。农村信用社作为中小金融机构，其内在脆弱性更强，稳定性更差，一句不正当的宣传，一个负面的谣言，就可以对一家农村信用社构成毁灭性的威胁。农村信用社的脆弱性来自两个方面：一方面是内生的脆弱性，这是基于在农村金融市场上信息不对称的现象更加明显，农村信用社面对的是千家万户，客户分散，交通不便，信息不灵，农村的信息更多是通过口头传递，好的信息很难影响市场，而坏消息则可以迅速冲击市场甚至引起区域性金融动荡；同时在农村金融市场上，基于从众心理的羊群效应最为突出，逆市场行为的取款可能具有强烈的示范效应，造成大面积的挤兑行为。另一方面是诱致的脆弱性，这主要是农村信用社长期的制度存量，包括巨额的不良资产、大量的资产损失、沉重的亏损包袱以及落后的人员素质和经营管理水平，使得农村信用社抗风险能力相当脆弱。在这种情况下，农村信用社更需要市场信心，更需要信誉支持。人民银行、监管当局和各级政府有责任、有义务加大宜传力度，特别是正面宣传农村信用社的性质、地位和作用，通过多种媒体和措施不断提高农村信用社声誉，自觉维护农村信用社良好形象。
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