政策工具视角下多元福利有效运作的逻辑--以川北S村互助捐赠为例_社区养老论文

政策工具视角下多元福利有效运转的逻辑——以川北S村互助式养老为个案，本文主要内容关键词为：个案论文,视角论文,福利论文,逻辑论文,川北论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2015)04-0090-12

       1 问题提出

       作为一种流行的学术理论和分析框架，产生于西方的福利多元主义犹如一幅万灵药，近年来被国内学界广泛地运用到养老、医疗以及社会救助等福利事业的研究中[1-4]。学界的引介与应用，既反映了该理论自身的学术解释力和操作性，又体现了当前中国急于动员各方面力量弥补福利供给短缺的社会现状和迫切心理。总而言之，学界对福利多元主义的发展基本上达成了共识，即既强调政府的福利于预，又注重家庭和传统社区的回归，还要发挥市场机制，带动企业和社会组织的参与。然而，福利多元主义在中国场景下应该进行哪些调整，多元福利供给如何运转，运转产生了什么结果等问题却没有得到学界深入的研究。鉴于单纯以社会福利为视角的研究难以走出循环反复的窠臼，本文拟以政策工具为主要研究视角，以四川省南充市下辖的阆中市F镇S村留守老人的多元福利供给为个案来对上述问题予以研究。作为在城镇化和工业化背景下产生的一个弱势群体，农村留守老人面临着生产重担、生活失靠、情感孤独，甚至失养、自杀等社会病症。相对而言，他们的福利供给问题显得更为突出和复杂，迫切需要学界的持续关注和深入研究。本文正是在对以上理论迷思和现实问题的相互关照下提出分析问题和展开研究的。

       以政策工具为视角对福利主体的互动展开研究，具有两方面原因。首先是现实可行，从建构论视角看，“整个政策过程实际上就是主体之间的对话过程，政策工具则蜕变为政策主体间进行对话时所采取的行动”[5]。换言之，政策工具是政策治理主体进行互动的方式，政策工具的合理运用促进了多元福利供给的良性运转。其次是理论需要，政策工具的互动和配套是其选择和运用的重点，然而学界对此研究还不够深入。本研究希望在展现怎样使多元福利供给运转起来的基础上，也兼论政策工具的配套运用逻辑。文章研究思路大体上遵循了在深描基础上的定性研究范式，即在全面把握经验材料的基础上反观理论，从而对经验和理论进行双向阐释和建构，而不是以理论对经验进行盲动框剪。

       文章选择S村作为个案，不仅因为该村互助式养老作为一个成功典范受到政府和新闻媒体的持续关注报道，还因为该种养老方式的实践演变展示了多元福利供给方式与政策工具的契合性。具体来讲，笔者于2014年8月通过深度访谈和参与式观察对该村养老实践进行了前期实地调研。基于研究需要，又于2014年11月和12月多次以电话访谈形式对相关问题进行了追踪和挖掘。调研的问题涵盖了互助养老中心的发展动因、日常工作、运行方式、老人满意度，以及参与互助养老中心后，老人与家庭、邻里社区、朋友、社会慈善主体之间关系的变化。需要说明的是，本文所展现的主体间良性运转和有序互动逻辑是基于乡村福利的微观治理和具体实践，而不是宏观层面上的立法者、政府、利益集团和老年群体之间的互动博弈过程。

       2 文献综述与分析基础：福利多元供给与政策工具

       2.1 福利多元供给

       福利多元供给与福利多元主义直接相关。后者来源于20世纪70年代，西方国家为了缓解福利国家所造成的沉重福利负担和社会危机，而提倡市场和社会也应当积极参与福利的筹资、生产和递送，进而导致福利的共同提供和共担责任。罗斯[6]提出福利三角理论，认为福利供给主要来自国家、市场和家庭，福利服务总量(TWS)=S(State)+M[(Market)+H(Household)。然而，在此分类中罗斯忽略了社会第三部门对于福利供给的重要作用。约翰逊[7]在罗斯的基础上，将提供社会福利的部门分为4个部分：国家、商业部门、志愿部门和非正规部门。志愿部门包括自助互助组织、非营利机构、压力团体等。非正规部门包括亲属、朋友和邻里。亚伯拉罕[8]将福利多元主体归纳为以权力为基础的国家，以资源为基础的市场和以社会团结为基础的市民社会。然而，无论是福利的三分法、还是四分法，究其实质都体现了“福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任、共同完成”[9]。

       本文在借鉴罗斯和约翰逊分类基础上，将家庭和社区分离开来，这不仅是细分非正式部门的需要，还是契合中国自身社会文化特征的需要。家庭主要指直系亲属，尤其是指子女。中国代际关系呈现为一种“反哺”[10]模式，即在人年幼时接受父母的抚养，当父母年老时便通过反哺的方式对父母进行赡养，这与西方“接力”模式的代际关系不同。虽然当前“反哺”关系有所松动，但是家庭纽带和代际关系仍然是中国人主要的社会关联。它不仅体现在传统的儒家思想之中，也体现在政府的法律法规和政策文本之中。因此，在中国场景下，家庭成为最主要的福利主体。社区是人们的生活领域，它涵盖了具体的地域范围和抽象的社会纽带两个层面，后者的获得可能建立在前者基础之上。社区作为社会福利主体，主要指邻里、朋友间社交网络。家庭和社区作为一种非正式的支持方式在心理慰藉、情感满足、生活照料等方面发挥作用。因此，中国老人的多元福利供给主体涵盖了政府、商业部门、社会组织，福利服务机构、家庭和社区共五个部门。

       综上所述，中国现阶段社会福利的多主体供给与西方的福利多元主义既有相同点，又有不同点。相同点都表现为福利供给都由国家、企业、社会组织和家庭等多主体共同完成。不同点表现为：

       (1)背景不同。西方国家的福利多元主义或福利混合经济是在“经济危机、政府治理危机、财政危机和合法性危机”[11]背景下启动的。而在中国，作为一种补缺型的福利制度，它“并没有经历高福利所造成的财政难以为继，而是不同社会成员日益增长的多样化福利需求与传统社会福利制度供需之间的矛盾”[12]所致。

       (2)政府财政投入不同。虽然福利多元主义倡导福利供给的多元化，但是政府的福利投入并没有大幅度削减，而是经由社会组织的递送来完成福利的满足；而我国的福利多元供给，政府仍然扮演最后出场者角色，其财政投入比例仍然较低。

       (3)主体角色不同。西方具有公民结社的传统，福利多元主义重视社会组织的福利供给作用。中国目前虽然社会组织也开始发展，但是其功能仍然受到诸多制约。然而，如上文所言，家庭和社区是我国福利供给的一贯传统，且发挥至关重要作用，而这是西方福利供给相对欠缺的。

       2.2 政策工具

       政策工具也被称为政府工具或治理工具，是政府实现政策目标的手段和方式。不同的学者对政策工具进行了不同的分类。本文在结合豪利特[13]144、萨瓦斯[14]、陈振明[15]、朱春奎[16]等学者的基础上，按照政府干预强度的高低将政策工具划分为强制类、市场类、信息传导类和自愿类，共四类政策工具。“强制类工具主要表现为法律法规、直接提供、公共事业、财政拨款、特许经营等；市场类工具主要指合同承包、用者付费、凭单制、政府补贴等；引导类工具主要指引导发表、动员广告、宣传教育、劝诫行销；自愿类工具主要指志愿公益组织、家庭和社区等”[17]。基于此种政策工具分类，老年福利供给中的政策工具可以具体划分为以下四类，如表1所示。

      

       四种类型政策工具各有其侧重点和作用机理。一般来讲，在科学合理界定政策问题的基础上，促进多种政策工具协同配套，形成政策使用的“组合拳”，能够系统解决政策实施中的多种问题，从而更好地实现政策目标。目前学界对政策工具的研究侧重于其选择和运用的机理，如豪利特[13]281根据政策子系统复杂程度高低和政府能力强弱构建了政策工具选择模型。彼得斯[18]总结了政策工具运用研究的三种途径。传统工具主义遵循严格的目标—手段理性，强调政策工具如何实现政策目标。修正工具主义既关注工具之间的张力，也关注普遍价值、道德伦理和外在背景。有四方面因素影响政策工具的选择：政策工具的特许、政策议题、背景因素和目标大众的特性。制度主义途径关注政策工具选择背后的制度框架因素，先前的制度会对后续政策工具选择产生路径依赖。

       然而，本文采取了综合途径，认为政策工具的选择与组合不仅需要考虑政策工具的性质，还需考虑政策工具的利益相关者、政治社会系统的影响；不仅需要考虑即将采纳工具的特性，还需考虑已实施政策工具的特性；不仅需要考虑单一工具的特性，还需要考虑辅助工具的特性。

       2.3 福利多元供给与政策工具的关系

       从学科分野上来看，两者似乎关系不强，福利多元主义属于社会福利或社会保障范畴，政策工具理论属于公共政策或公共治理范畴。然而，两者又有诸多共同点：(1)二者都源于20世纪80年代以来西方国家大规模的公共服务民营化、市场化运动实践，是对该场运动的理论归纳与提升。它们都刻画了西方各国政府通过政府分权，促使市场和社会要素参与社会福利生产和递送的生动画卷。因此，两者都认同产品供给与产品生产或递送相区分的理论假设。(2)都倡导政府、市场、社会等多元治理主体对公共事务和社会福利的参与供给。政府、市场、非营利组织、以邻居和朋友关系网络为基础的社区以及家庭等多元福利主体，也是政府推进“老有所养、老有所乐”政策目标的政策治理主体。政府在对公共产品或社会服务担负供给责任的前提下，通过合同外包、运营补贴、政府购买等政策工具促使市场和社会进行生产和递送的政府管理革新。西方国家的福利危机证明了第三部门、社区和家庭作为政府的重要替代或补充，在福利供给中扮演着重要角色。

       但是，本文最着重论述的是两者间内在关联，即政策工具或治理工具的运用怎样促进多元福利供给的有效运转。关于政策工具与多元福利主体的关系，主要有两种研究结论。

       (1)政策工具促进了福利主体之间的互动。此种观点以萨拉蒙的研究为代表，“政府行动的新工具——贷款、贷款担保、社会管制、服务购买合同、税收补贴、补助金等大量使用，已经从根本上改造了公共部门的本质……最为重要的是这些新工具涉及政府和大量的第三方机构——其他层次的政府、银行、行业协会、医院、研究机构和非营利机构共享权力，实际上是由第三方机构提供政府授权和出资的服务。[19]”概而言之，萨拉蒙指出了政府采取这些新型政策工具促使了其他主体提供社会福利服务的发展趋势。高祖林[20]也注意到新的政策工具能够在政府、居家养老服务机构、物业公司和老人之间扮演中介性的连带角色。

       (2)业已存在的多元福利模式有助于政策工具的嵌入和执行。希尔德加德[21]论述了在德国的长期医疗保障中，福利混合模式作为前置条件能为新公共管理运动所倡导的市场化、分权化策略铺平道路，揭示了在此基础上发展起来的政策工具与福利多元主义之间的内在关联。理查德[22]论述了国家、市场、市民社会和家庭这四个组织为了解决社会贫困问题而采取相应工具进行互动和合作，从而推动了福利混合进一步发展。

       上述文献为进一步的研究做了铺垫，然而对具体的互动逻辑尤其是中国老年福利供给的运转互动逻辑没有深入剖析。具体而言，财政投入、直接提供等工具必然在政府和社会福利消费者之间建立起关系；合同外包和政府购买促成了政府与市场的互动；用者付费和政府财政补贴可能促成了社会组织的参与；政府动员广告、宣传教育等可能促成了家庭、传统社区的回归和其他社会公益要素的发展。多元福利主体都能够提供老年福利，说明政策工具在功能上的相互替代性。因此，以政策工具为视角来分析多元福利主体的运转和互动具有较强的理论契合性和现实可行性。

       在老年福利供给中，首要的主体是家庭，家庭成员不仅能对老人进行经济供养、生活照料，还能进行情感慰藉。家庭养老的理论假设无论是经济生产交换论，还是社会情感需要交换论都指涉了家庭是最主要的老年福利供给主体[23]。其次是政府，无论是基于满足公民生存权的诉求，还是立足于化解社会矛盾的需要，政府直接对老人福利的提供主要表现为法律保障、财政投入、提供国民养老金和举办公立敬老院。政府间接上也可以特许民办养老机构的成立，对其运行进行补贴和优惠，以及向社会组织购买居家养老服务。然而，与家庭相比，政府及养老服务机构提供的老年福利更多地表现为经济供养以及一部分生活照料，而情感慰藉相对很少。因为情感慰藉作为心理活动，更大程度上需要在与他人交往中实现，社区、非正式老年群体和慈善组织在此方面能够发挥重要作用。为了促进社区和非正式老年群体的兴起，政府也可以进行财政投入，通过政策宣传引导发展，为其创造良好环境。

       此外，年轻时老人们在市场上出卖劳动力，进而获得工作单位为其缴纳的养老金，也可以通过购买商业养老保险，以期在老年需要时发挥作用。故此，政府也可以通过政策引导和鼓励商业部门对老人发挥经济支持作用。这些供给主体之间的互动和政策工具的交织混合使用，便构成了复杂多元的老年福利供给网络，如图1所示。虽然家庭、养老服务机构、社区/社会慈善组织以及商业部门这四者之间很难发生互动关系，但是作为公共利益代表的政府能够通过相应的政策工具与它们建立联系，使其在家庭养老功能式微状态下发挥福利供给作用。

      

       图1 多元福利主体与政策工具关系

       图1展示的是多元福利运转的一种应然状态，是政策工具驱使下多元福利主体间互动的理想模式。然而，需要注意的是农村老人大多为农民，不像企事业单位职工那样能领取退休金；受制于经济困境，他们购买商业保险的可能性也低。故此，商业部门在农村老年福利供给中作用较低。家庭和社区是老人们的日常生活空间和依托所在，在老年福利的生产和递送中扮演着不可替代的角色，是政策工具予以动员或组织的最重要主体。石人炳[24]等提出，随着农村人口结构的急剧变化，政府可以通过财政拨款和补贴方式对家庭予以扶助，促使养老方式应由“家庭支持”向“支持家庭”转变，以应对老年照料危机。陈芳[25]等论述了在欠发达地区，应该重视“生于斯、长于斯”的熟人社会优势，注重构建以社区为依托的居家养老服务。此外，养老服务机构作为社会养老的重要组成部分，也不断受到关注和研究，如穆光宗[26]提出，为了引导农村老年福利机构的规范发展，不仅要运用税收优惠、补贴等来营造良好环境，还要经常性地进行消防检查和安全鉴定等来保障福利机构的安全。

       这些文献有助于理解政府与家庭、社区和养老服务机构的互动机理，但是都没有上升到政策工具的视角展开论述。下文通过考察S村互助式养老，来对政策工具如何促进多元福利的有效运转进行具体分析。

       3 S村互助式养老的发展过程

       3.1 互助养老中心的发展动因

       2013年S村现有户籍人口2018人，60岁以上的老人为359人，到外省和本省务工的农民工大约800人。为了进一步凸显该村的人口特征与老年福利之间关系，特将其与以上区域的人口结构进行比较，如表2所示。

       (1)从人口老龄化率来看。该村老龄化率为17.8％，略低于F镇、阆中市和四川省的水平，但是又略高于四川省的16.3％和全国14.9％水平，意味着老龄化程度高。

       (2)从人口自然增长率来看。一地自然增长率高，说明新生婴儿出生率高于老人死亡率。从长期来看，人口死亡率越低，养老压力也就越高。目前，S村和F镇的人口自然增长率相近，虽然高于南充市和四川省的水平，但是与全国4.92％的比率相当。

       (3)从农民工数量及其比率来看。在经济发展水平与人口吸纳率成正相关的社会背景下，一地经济发展水平越落后，人口外流率就越高，农民工数量和比率也就越高，留守老人数量和比率也随之相应提高，进而导致了老人从家庭中获得直接的生活照料和情感慰藉减少。目前S村的人口外流率为39.6％，F镇为35.3％。它们虽然难以与阆中市和南充市的农民工外流率进行比较，但是都大幅度高于四川省27.7％和全国19.1％水平。从进一步的数据来看，S村5岁以下的孩童和18岁以下的中小学生共约520人，留守在村继续务农和从事副业的青壮年农民大约319人，约占总人口的15.8％。因此，S村属于人口外流较为严重的村庄。

      

       综上所述，F镇及其下辖的S村面临人口老龄化程度高、留守老人数量多两大直接难题。此外，老人的身份基本为农民，正式福利短缺。现阶段他们除了从政府领取55～100元不等的基础养老金之外，大多都无力从市场购买各种商业保险。因此，正式福利短缺，未富先老是他们共同的特征。最后，传统村庄日渐凋敝，熟人社会正在演变为半熟人社会，人际关系稀疏化；邻里互助也因为家庭生活条件的改善和住房建筑的区隔化而减少，这些都导致传统社区福利功能日渐衰落。其典型事件便是一位独居在家的老人，直到去世几天之后才被邻居发现。社会公益慈善要素因为自身力量薄弱、信息不对称或缺乏组织而不能有效发挥作用。

       在以上几方面因素的交互压力下，尤其是老人独死家中无人知晓的惨剧，直接促使了F镇政府开启互助式养老这一新型养老模式。而之所以选择S村作为先行试点示范村，不仅是因为该村是个人口大村，具有类似的养老难题，还因为该村具有一所闲置的小学，这为创立互助养老中心节省了初始成本。在互助式养老发展初期，最主要的福利供给主体是政府以及基于政府、市场和社会三者合力之上的福利服务机构——互助养老中心。然而，随着它的正常化运行及其产生的连带性动员功能。其他福利主体如社区、家庭和社会慈善要素等福利主体也逐渐参与进来。

       3.2 互助式养老的发展阶段

       S村互助式养老的发展可以区隔成互助养老中心自身的发展，以及互助中心之外其他主体参与福利供给这两个阶段，且两阶段构成了一个前后因果链条。

       3.2.1 互助养老中心的发展

       (1)强制类工具和信息引导类工具先行。强制类工具表现之一为直接投资工具的使用。阆中市民政局和F镇政府共投资约36万元，将S村闲置小学改建成互助养老中心，不仅改扩建了食堂、简易宿舍，还增加了棋牌室、电视房、电脑房及其他健身实施。政府直接投资满足了老人们基本的生活和娱乐需要。表现之二为补贴和组织活动。在中心就餐的老人每餐只需支付2元用餐费，政府为每人每餐补贴3元。此外，政府还组织爱老敬老活动，在老人生日、重阳节以及过年时给予几百元不等的补贴。“补助是一种政府给予生产者的补贴……它降低了特定物品对符合资格的消费者的价格”[27]。政府通过就餐补助，无形中减轻了老人们的经济负担，促进其参与性。

       信息引导类工具的使用。政府和S村通过电视、报纸、网络媒体和传统的横幅、海报和挨家挨户走访动员等形式来吸引老人们参与。信息引导类工具是“政府通过信息平台由目标群体自由选择接受的一种工具类型，它以理性解释、感性劝服和相互认同等柔和的方式影响和改变目标群体的观念和行为”[28]。通过此种工具，扩大了社会影响力，起到广泛的社会动员效果。

       (2)市场类工具的补充运用。用者付费工具表现为在互助中心就餐的老人需要缴纳2元的用餐费。用者付费是消费者用来满足无论是私人性质的经济产品，还是准公共产品性质的社会服务的基本工具之一。它的广泛运用体现了养老市场中的平等交换原则，进而促进养老事业的可持续发展。

       互助养老中心兼设小卖部来销售农村居民所需的生活用品，不仅能满足农村居民的日常消费需要，其盈利部分还能促进互助中心的造血功能，用来改善老人福利和专职人员的工资待遇。笔者在其他地方调研也发现如下规律，那些运作得较好的乡村敬老院或福利院，一般都通过充分利用自身条件来进行诸如喂养生猪、承包鱼塘，或者是促使身体条件较好的老人编制手工制品以出售等形式，来改善敬老院和老人的福利水平。那些仅仅依靠政府和村委会投资的敬老院，一般都面临着老人福利水平低，工作人员积极性不高和管理混乱等问题。

       (3)自愿类工具的日常管理。互助中心成立之初，由乡镇和村干部具体负责运行。长此以往，老人们成了互助中心的被组织者，缺乏积极参与的主动性；干部们也分身乏术，无暇顾及自己的本职工作。为此，F镇党委书记连续主持了3天的座谈会，就如何开展好互助中心的工作与老人们进行交流。会议结果形成了分部制度和分组制度。分部制度即其组织架构：S村党支部书记兼任互助养老中心主任以处理重要事项和紧急情况，而副主任以及生活部、卫生部和文娱部的正副部长均由老人们选举产生，他们由互助养老中心给予相应的电话补贴作为工作奖励。三个部门各司其职，秩序井然。这也与有学者认为“第三部门在农民福利治理过程中扮演的利益代表者、福利传递者和关系协调者”[29]等角色的结论相吻合。

       综上所述，虽然互助中心的资金主要来源于政府的财政投入，并辅以用者付费和市场经营的盈利所得，但是互助中心的日常运行管理却由老人们通过自愿性的政策工具进行自治。它体现了政府投入和老人们参与相结合基础上的“上下互动”运行方式。因此，作为一项政策项目，S村互助养老中心的成立、运作与管理既体现着政府、市场和社会这三方面要素的有序运转，还体现着强制类、市场类、信息传递类和自愿类政策工具的配套使用，同时也启示了政策工具之间的相互作用关系，如图2所示。

      

       图2 互助养老中心运行过程中多主体互动

       3.2.2 互助中心之外其他福利主体的参与

       互助养老中心在成立之初主要是依靠政府在投资规划和制度设计上发挥主要作用，随着市场类工具的补充运用和自治式的组织结构发展，社区、家庭和社会慈善要素等多元主体的福利功能也随之增强与注入，进而形成了多元福利供给格局。

       (1)社区的福利增加。表现为邻里互助得到落实和朋友间的关系网络变得更加密集。

       邻里互助得到落实。分组制度将地域相近的老人编成一个小组。究其目的，一是方便互助中心快速获知每位老人的及时信息，以便在突发情况下，迅速采取救济措施；二是倡导邻里之间在生产生活上相互支持，构成以地域和情感为基础的社区共同体来互助和共助。作为约束规则，此项分组制度较之以前松散的邻里互助显得更加牢固。分组制度设立之后，邻里间互帮互助的情况明显增多。最常见的互助行为，在生活上表现为给其他老人送饭送菜、生病期间的陪护、照看小孩等；在生产上表现为帮助他人植树、收割玉米和拉水泥、修建房屋等。互助和共助传统在有过集体化生产生活经验的老人们身上体现得更为明显，因为年轻时的集体化劳动使得他们相互熟悉，且具有较强的集体参与意识。在有效动员情况下，他们的集体意识和互助精神很容易再次被调动起来。

       朋友之间的关系网络变得更加密集。互助中心作为一个供老人们娱乐的活动平台，增加了之前不相识老人之间相互认识和增加友谊的机会。于是，老人们逐渐与那些和自己兴趣相投的朋友加强了日常交往。此时，交往的地域界限可能由互助中心转移到了双方家里、集市上乃至田间地头。交往的范围更加广泛，交往的形式也更加多样化，如有的老人通过相互行礼和尝试建立干亲家的方式来维持此种朋友关系。这也与Sheying Chen[30]的研究结论相似，即大多数老人不仅是照料的接受者，还是照料的提供者，并且在需要时还是照料的交换者。如果说朋友间的交往在过去是以地缘和血缘为基础，那么现在的交往更多是建立在趣缘之上。

       邻里互助的增加是政府设立此项制度的初衷，其直接功效也是显而易见的，它有效地消解了当前乡村社区互助关系日渐衰落的症结。日趋密集的社交网络则增加了老人们的心理安全和情感满足，以及对于外围社会的价值。

       (2)家庭的功能强化。互助式养老模式成立之后，家庭尤其是子女对老人的支持也相对增多。主要表现为两方面。

       其一，互助中心提供的电脑网络能够帮助老人与家人进行视频对话，他们通常在工作人员帮助下与预约的子女聊天。记录显示，有50多位老人在过去半年中与子女进行过2次以上的视频交流。子女不仅是老人的血亲延续，还是他们的牵挂所在。与信件、电话等传统通信方式相比，视频对话的可视性、互动性和真实性，让他们从子女那里感受到更多的精神慰藉和情感满足。

       其二，子女对老人们的经济支持更多。最主要原因是老人之间日趋紧密的社交网络产生了“人情应酬费”。如上文所言的相互行礼，邀请朋友到家里过生日，在茶馆喝茶等都会产生相应的费用。另外，在相对封闭的乡村社会，老人之间相对公开的信息交流促使那些对父母支持较少或不孝的子女有丧失脸面的可能性，从而被迫增加了对父母的经济支持。

       家庭养老功能的强化与回升，相应缓解了人口空巢村老年福利式微的困局。从根源上分析，它一方面产生于借助现代通信手段与父母进行互动时所产生的情感需要，另一当面也迫于乡村社会的舆论压力。在这种吸引力和压力的双重驱使下，子女对父母的孝心和支持得以萌生和增加。

       (3)社会慈善要素的注入。因为政府对农村互助中心的大力宣传以及其实际所产生的积极影响，富有爱心的个人和组织以及社会团体也开始对农村互助中心进行支撑。其表现有三个典型事例：其一是S村一位爱心人士每年给予互助中心5000元的经济捐赠用以解决水电气开支；其二是一个企业捐赠了一台净水器，用以改善生活用水质量，从而间接提高老人们的身体健康；其三是2014年的世界糖尿病日，阆中市中心医院给老人们进行了免费的血糖检测。

       社会慈善要素的注入，为老年人的福利供给进行了有益补充。这种意料之外的注入，一方面说明了民间慈善资源的潜在性，另一方面也说明了互助养老中心能产生相应的社会吸引力。因此，从长远来看，政府需要继续采用信息引导类政策工具来挖掘各种福利资源，为慈善要素的注入和转化提供便利。

       综上所述，在此阶段，家庭、社区和社会慈善要素的回归与注入，体现了福利供给的团结和公益精神，其结果也形成了一个较为全面的社会支持网络。这与Andrew[31]的研究结论相一致：社区中的社会组织能够帮助建设友好社区，能够帮助实现部分成员的社会福利。从政策工具视角来看，它们都属于自愿类工具，体现了较少的政府干预，然而它们也都与政府和互助养老中心存在着相应的互动运转关系，如图3所示。有必要说明的是，家庭、社区和公益志愿组织不仅属于实现社会公益的自愿类政策工具，又属于福利多元供给中的重要主体。而此类主体赖以互动的基础是血缘亲情、朋友趣缘、传统邻里和社会的慈善公益精神。这也进一步说明，政府通过相应的政策工具塑造出社会空间之后，其他福利主体也依循其自身机制和关系纽带参与其中，共同推动着多元福利的运转。

      

       图3 多元福利供给的有效运转

       4 政策工具视角下多元福利良性运转逻辑探寻

       政策工具的四种类型暗含了政府实现政策目标的多样化方式。从政策工具视角看，它与福利多元供给之间既存在某种契合性，也存在相应的张力。透过S村互助养老中心的发展演变轨迹，从政策工具视角能清晰地透视福利供给中的政府、老人、社区(邻里和朋友)、家庭和社会慈善公益主体之间，以及政府、市场和社会三方面要素综合而成的互助养老中心的互动关系和运转逻辑。

       4.1 多元福利供给良性运转的动因来源于政策工具之间的压力与引力

       政策工具的配套使用是其成功运用的基本原则之一，然而工具之间也具有相应的张力。“政策工具的‘影响’也许可以被看作对于变化的一种预测，对于政策结果的一种回应，以及目标群体对于政策的回应。‘作用与反作用’的研究方式似乎提供了一种对政策工具做动力学研究的新的框架。”[32]通过对S村经验材料的质感把握，本文将“作用与反作用”重新解构为“压力与引力”。政策工具的压力是指单一政策工具不能有效解决复杂政策项目时给福利主体造成的紧张感和剥夺感。政策工具的引力是指采取新的政策工具来调适或补充先行政策工具时给福利主体造成的满足感和收益感。基于理性人假设，当福利主体意识到单一政策工具产生的压力时，便会萌生采取新政策工具的引力。也就是说，前置政策工具所造成的压力或后续政策工具所产生的吸引力是促使特定福利主体做出行动改进，与其他福利主体进行互动的根本原因。

       具体而言，在互助养老中心介入阶段，当家庭这一传统养老工具难以有效支撑老年福利时，政府一方面基于留守老人独死家中的负面新闻报道压力，另一方面基于创新留守老人养老模式的政绩吸引力，采取财政投入的政策工具来搭建活动平台、倡导老年互助，以改善留守老人福利状况。当地方政府财力有限，互助中心难以正常运行给政府和村委会造成压力时，又通过用者付费和增加市场要素来盈利的市场类工具进行补充。当政府采取直接提供和包办式的政策工具难以吸引老人们参与时，老人自治式的组织结构和运行模式便在协商讨论的基础上应运而生，进而替代了之前直接提供的政策工具。在多元福利主体的回归与注入阶段，邻里之间生产生活互助增加既是由于分组制度这种信息引导类工具的外在压力制约，又是由于此项制度所产生的积极效应和吸引力；家庭的回归既是因为互助中心提供的视频聊天吸引力，又是由于老人们社交网络密集所产生的人情应酬费需要，以及农村封闭社区和政府爱老敬老宣传产生的舆论压力。从此角度看，该村多元福利主体正是在基于政策工具之间的压力和引力基础上进行的良性互动。

       4.2 多元福利供给运转的中介在于信息引导类工具的运用

       “人们改变行为是因为公共政策改变了他们的思考内容和思考方式……信息作为政策工具被运用是基于人们能对信息做出反应。”[33]信息引导类工具的表现形式既可能表现于政府通过官方途径的信息发布、宣传动员等正式手段作用于目标群体，也可能通过协商谈判、劝诫行销等非正式手段来促成互动。究其功能而言，信息引导类工具不仅是政府促使目标群体理解政策意图的重要保障，还是各福利主体之间信息交流的通道。然而，“信息引导类工具是较弱的，它们很少单独使用，但是经常与其他工具联合使用。”[34]

       S村的互助养老项目实施之前，政府采取了宣传动员的策略让社会公众知晓。在项目实施中，政府采取了座谈会的形式保障其他福利主体的协商参与或福利供给。在S村老年福利的多元供给中，政府通过多种手段宣传入驻养老院的各种好处，从而动员老人们到养老院娱乐休闲，并参与养老院周二下午的活动。在直接提供和包办式的强制性工具难以凑效时，政府迫于压力与老人们进行协商座谈。在充分听取老人们意见的基础上，达成了另外两项政策工具：一是带有NGO性质的自愿型政策工具，即让老人们通过分组和分部制度在日常管理中发挥自治作用；二是带有市场性质的市场类工具，通过增设市场要素来盈利，并对老人采取用者付费工具来提高互助中心的福利水平。

       同理，在多元主体的参与阶段，可以发现主要是由家庭、社区和社会慈善公益主体等自愿类工具在发挥作用。它们之间的互动也体现了信息引导类工具的中介作用。社区互助的增加是因为分组制度得以传递并被落实，社会慈善公益主体的介入主要是因为政府的宣传推介所致。家庭支持的增加和老人间私底下关系网络的密集化趋向，虽然不是政府故意引导的结果，但是仍然体现了家庭与老人之间、老人们之间直接的信息传递机制，以及政府的连带性信息传递。

       4.3 多元福利运转的路径，遵循了强制类工具的出现促进自愿类工具的增加

       “自愿性政策工具强调政府对社会低程度的干预，以家庭自身的维系功能、社区志愿者的互动等非营利组织的参与为其特征。强制性政策工具则需要政府在公共利益、社会福利等涉及全局性方面的责任担当，如直接提供社会福利、对市场失灵的政策矫正等。”[35]自愿类政府干预程度最低，它更多是体现着家庭、社区、志愿组织基于成员亲密关系的个体自助性、互助性和共助性。因此，从此角度看，从强制类工具到自愿类工具的连续光谱也体现了私人性和社会亲密性从低到高的递增态势。

       如前文所言，当前形势下的农村养老，从社会产品属性来看，既包含着家庭完全承担的私人性，又体现了政府基础保障的公共性，还呈现了运用市场部门供给的准公共性。然而，在S村的个案中，农村留守老人因为经济能力有限没有从市场上购买商业保险，也没有像企事业单位退休职工那样享受较高的养老金或退休工资。因此，老年人的福利主要是由家庭、政府、社区和互助养老中心在供给，而商业部门并没有发挥作用。

       具体而言，在家庭养老缺位的情况下，政府通过财政投入、直接提供等强制类工具来促使互助养老中心的建立。虽然该中心运营体现了多种政策工具的合力，但是就其主要发动者和筹资者而言，政府的强制类工具仍然处于主导地位。然而，通过参与该养老中心的娱乐活动，老人们逐渐与自己趣味相投的朋友建立了更为密集的社会网络。由此所产生的人情应酬费又引起了子女对老人经济支持的增加。互助中心提供的电脑视频技术促使老人们从子女那里获得更多的经济支持。故此，家庭这一养老主体重新被激活。与此同时，邻里互助增加也是由于政府所参与制定的分组制度所致。最后，社会慈善公益主体注入主要是因为政府的宣传动员和信息引导。

       从互助中心出现到多元福利主体的回归，展示了在农村老年福利的多元互动过程中，政策工具的运用趋势是从强制类工具到自愿类工具的演变。有必要说明的是，虽然这种转变(如老人间关系网络的密集化、子女对老人经济支持的增加，以及社会慈善要素的注入)是政府意料之外的，但是这种连带性动员仍然展示了由强制类工具向自愿类工具逐渐转变的规律。

       4.4 多元福利运转的结果编制了一个密集的政策网络

       Kickert[36]将政策网络视为一个由多主体之间，在不能单独发挥作用的资源相互依赖状态和制度规则的约束下，相互作用所产生的网络。政策网络强调政策工具的选择是政策网络中利益相关者之间互动、反复博弈和平衡的结果。政策工具的选择不是一种自由选择，它不是在真空中选择的，它植根于一定的环境，其中存在多种因素影响政策工具的选择。政策行动者是由思想体系、惯例和环境背景支配的政策共同体(或政策网络)选择政策工具的。政策工具既是技术性的，又是社会性的，作为一个特殊的制度设置，它体现了各种群体代表间的互动关系。因此，此处政策网络含义区别于Marsh和Rhodes[37]的界定，也不是遵从政治主义观点所认为的政策网络由政策制定者、利益集团和目标群体的互动所造成。

       在S村的留守老人福利供给中，由于政府的财政投入和宣传动员，四种类型的政策工具均被运用进来。政府、社区、家庭和社会公益慈善主体运用多种政策工具进行互动形成了一个纵横交错的复杂网络。政策网络的编织肇始于政府，但是却引起了多主体的陆续参与。因此，网络编织的过程也就是各种政策工具被恰当运用之时。老人不仅是福利的接受者和享用者，同时还是网络的编织者。当老人既是福利供给主体，又是福利的使用者时，因为动力充足，在其他资源充沛的条件下，网络编织的速度更快，网络的密集度更高。

       网络结构包含参与者、整合程度、资源和权力四个维度。从网络的参与者来看，涉及到多个福利主体，其价值理念都明确指向怎样更好改善老年福利。从网络的整合程度来看，此种网络一旦形成，各主体之间在养老敬老的价值观上就会保持相对稳定，其行为具有较强的连续性；从网络的资源来看，各主体都享有相应资源，并且相互依赖，共同发挥作用；从网络中的权力向度来看，政府拥有较大的权力，但是老人们仍然在互助中心的决策中发挥了重要作用，网络成员间呈现出正和博弈。

       5 结语与讨论

       帕特南[38]通过考察意大利南北地区的民主运转绩效差异，揭示出促使民主制度有效运转的关键是存在较为密集的公民互惠网络，以及基于信任、规范和网络基础之上的社会资本。本文通过考察S村互助式养老个案，揭示出促使政府、社区、家庭、慈善公益组织，乃至老人自身等农村多元福利供给运转起来的关键是一系列政策工具的合理运用。其有效运转的逻辑表现为：政策工具之间的压力和吸引力是多元福利供给运转的主要原因，信息引导工具充当了运转的传递中介、从强制类工具到自愿工具的转变是运转的基本路径，较为密集的政策网络是运转的总体结果。进而言之，政策工具的多个侧面呈现了多元福利供给运转的动力来源、中介方式、运转路径与互动结果。因此，本文在借鉴萨拉蒙等学者观点基础上，通过对经验材料的定性分析，进一步推进了中国场景尤其是在农村养老中，政策工具与多元福利运转的关联研究，使之更加具体和深入。

       虽然说“我国农村公共品的消费或运作模式可以称为国家主导的社区供给模式”[39]，但是家庭、社区和社会慈善要素能在政府连带性动员下对老年福利进行供给。然而，从该个案中也可以看出不同的福利供给主体折射出不同的理念和作用机制。政府依靠权威，体现了平等保障的公民权理念，体现了政府与公民关系；市场依靠价格机制，体现了个体自主选择和平等交换的价值观，彰显了行动者与经济的关系；社会组织依靠志愿精神，彰显了利他主义的慈善理念，彰显了社会与行动者关系；社区依靠传统价值观，体现了社会成员相互依赖性理念，彰显了邻里间、朋友间社会纽带关系；家庭依靠血缘纽带，彰显了亲密团体的团结和共有价值，彰显了亲属间互惠关系。在多元福利运转互动的背后是多元理念的交融。因此，政府在运用政策工具动员其他福利主体生产福利时，不仅需要认识各种政策工具的自身特性和作用范围，还需要注意其他福利主体背后的理念和作用机制。如此，方能构建出良性有效的多元福利运转机制。

       在农业社会向工业社会转型过程中，无论是基于埃斯平·安德斯[40]认为的“社会福利(包括老年福利)发展的动力来源于社会结构和职能变迁逻辑”，还是龙天翔[41]认为的“社会福利的发展来源于政治运作逻辑”，抑或是景天魁[42]指出的“中国特定国情下社会保障的发展是谋求与经济发展均衡性、促进社会福利的底线公平”，都指出了政府在社会福利供给中扮演着日趋重要的角色。然而，政府适当的社会福利投入和其他方面支持并不必然产生福利依赖，相反能在较大程度上满足留守老人的福利需求。政府在人口空巢村创造出具有福利吸引力的社会空间基础上，通过恰当的制度设计能够吸纳老人参与其治理。在此过程中老人的自主性得以彰显，进而充当了老年服务的生产者或供给者，而并不总是被动等待政府予以支持和救济的接受者。

       此种福利模式在当地的成功，与政策工具的科学选择、合理运用紧密相关。清晰界分政策项目的公共物品属性和政策环境是政策工具选择与执行的基础。现阶段，老年福利具有多种性质，既有由家庭养老的私人产品性质，也有政府平等保障的纯公共产品性质，还有以市场营利为导向的准公共产品性质。劳动力外流致使家庭养老功能式微，F镇老人未富先老的现状决定了从市场购买养老服务的可能性较小。家庭和市场功能弱化的困境，加上人口老龄化程度高和空巢老人数量多的现状，决定了政府强化养老的纯公共产品性质的决策选择，在养老服务过程中担负重要作用。

       从政策工具操作化的视角来看，在互助式养老发展的不同阶段，应该侧重不同类型政策工具的配套运用。在互助养老中心发展初期，强制类政策工具应先行以发挥导向作用。政府通过财政投资的形式来兴办互助养老中心，搭建养老平台，让老人首先有去处就餐和娱乐，以解决基本生活需求。此阶段，信息引导类工具要发挥动员宣传，促使老人和社会大众知晓的作用。随着养老中心的进一步发展，可以采取用者付费和其他市场化工具来减少互助中心运营负担，提高运营效率。在日常管理上，采取老人自治式的组织结构负责运行。此阶段，信息引导类工具表现为政府与老人通过各种方式与老人协商，帮助其建立组织架构和互助制度。在互助式养老成熟阶段，各种自愿型的政策工具，如家庭、社区和社会慈善要素会被连带性动员起来进行福利供给。此阶段，信息引导类工具要求政府建立起与家庭和社会慈善组织的联系，做好养老资源转化的桥梁和催化剂。

       从多元福利的本体化视角来看，虽然中国政府的福利投入低，社会自主性和组织化程度不如西方的团体格局和市民社会发达，社会成员尤其是农民群体从市场上获得的职业福利和商业保险也不足，但是在政府的连带性动员下，家庭和社区却有可能成为福利多元供给的潜在力量。

       (1)从家庭来看，虽然它的福利保障功能在减弱，但是传统上“家庭本位”和儒家孝道观念的影响却仍然留存，只是受到市场理性的侵蚀而被遮蔽和收缩。在一定的压力和引力作用下，子女的经济支持和情感慰藉功能得以回归。

       (2)从社区来看，虽然传统意义上的福利功能日渐萎缩，但是社区内的关系网络和邻里互助传统却仍然潜在，并没有完全割断。在有效动员情况下，社区纽带很容易被再次联结起来。动员的关键是需要一个强有力的组织如政府来进行投资、规划和引导，创造一个公共活动空间。

       (3)从政府来看，中央政府和省级政府不仅要增大社会福利投入和转移支付力度、构建适度普惠型福利制度，基层政府还要在福利服务供给中扮演“能促者”角色，充分挖掘其他福利主体(如家庭、社区和社会组织)的优势并培养其能力。与西方政府主要是依靠合同外包和购买服务等市场类工具来与社会组织发生互动不同，中国的基层政府在其他福利主体缺失或能力不足的情况下，还要善于运用强制类工具和信息引导类工具成立福利组织，甚至在发展初期直接参与管理，直到该组织自身能建立起运行制度。

       从政策学习或政策转移视角来看，目前阆中市已在全市10多个乡镇推广互助式养老项目，说明该政策项目的有效性和适用性。然而，此种互助式养老是创立于人口老龄化程度高、青壮年劳动力外流普遍、留守老人数量多、老年福利资源较为短缺的人口空巢村。因此，此种养老模式决定了其在同种类型的农村地区具有更强的借鉴性和适用性。然而，无论是哪种类型的地区，政策工具的选择运用逻辑、当地特有的人口结构和可能潜在的福利资源是政策移植地政府学习和决策的重要变量。只有这样，方能构建出符合当地实际的老年福利模式。

       本文的局限表现为两个方面。(1)该种福利模式对于该区域的经济状况、人口结构以及潜在的福利资源具有特定的依赖性。论文没有选择不同类型的农村社区老年福利供给进行对比研究。(2)受制于个案实际制约，合同外包、政府购买服务等次级工具没有更好体现出来，致使市场类工具如何促使多福利主体运转没有得到深入探究。进一步的研究，可以有选择性地收集资料，从政策工具视角对多元福利供给展开更全面的分析。

       收稿日期：2015-02-16

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