积极财政政策的风险问题探讨，本文主要内容关键词为：财政政策论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
积极财政政策是指政府利用扩张性的财政政策来促进经济的稳定和增长。积极财政政策是政府调控经济的一个重要手段，但是它也是一柄双刃剑，利用得好可以促进经济的稳定和增长，利用得不好又会使经济产生“滞涨”，并导致债务危机、腐败滋生等一系列负面影响，给经济的稳定和增长带来了极大的风险。为了更好地利用积极财政政策为我国的经济建设服务，正确认识积极财政政策的风险问题具有重要意义。本文对积极财政政策可能产生的风险类型及风险产生的机制进行了探讨，并且总结了一些国家的经验教训，分析了我国积极财政政策风险产生的可能性及相应的防范措施。
一、积极财政政策的风险类型及产生机制
（一）债务风险
积极财政政策的一个主要表现就是政府公共支出规模不断膨胀而收入增长的速度低于支出增长的速度，所以公共部门赤字不断增大。政府为赤字融资的主要手段是增发货币、减少外汇储备或者借债，包括向国内借债和向国外借债。
当政府主要以通过举债为公共部门赤字融资时，积极财政政策就可能会产生债务风险，政府可能无法按时偿还债务，或者政府债务负担过重，造成财政可用于其他方面的资金不足。如果政府主要是向国外举债，则可能会产生外债危机，使国家背上沉重的外债包袱。如果主要是向国内居民举债，也会加重财政负担，加大通货膨胀的压力。
（二）通贷膨胀风险
积极财政政策还可能产生通货膨胀风险。一是积极财政政策使得社会总需求扩大，从而有可能产生需求拉动型的通货膨胀。二是如果公共部门产生赤字，政府向社会举债困难，政府发行的公债最终不得不由中央银行购买时，这实质上就是政府通过中央银行的货币发行来为公共部门赤字融资，这会造成货币供给量的增加，从而产生通货膨胀风险。三是如果政府债务负担过重，政府不是通过举债而是直接通过发行货币来为财政赤字融资，这更会产生通货膨胀风险。
（三）体制风险
积极财政政策还可能产生体制风险。积极财政政策本身就是政府对经济的一种干预政策，如同市场存在市场失灵一样，政府也存在政府失灵，由于政府失灵，在积极财政政策执行过程中，政府也许因为缺乏充足的信息，造成决策失误，极大地浪费了有限的社会资源。另外，根据公共选择学派的观点，政治制度就象市场制度，政治家就象企业家，选民就象消费者，选举制度就象交易制度，选票就象货币，政府的政策制定者同经纪人一样，在政治市场上追求他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益。在发展中国家，由于制度不健全，在积极财政政策执行过程中的贪污腐败现象屡见不鲜。因此，在政府利用积极财政政策对经济干预过程中，可能会产生体制风险。
二、积极财政政策风险的国际经验与教训
一些国家在执行积极财政政策的过程中，由于种种原因使得上面我们所说的几种积极财政政策风险变为了现实，甚至演变成为危机，结果给这些国家的经济发展带来了极大的负面作用，下面我们将介绍一下这些国家的经验与教训。
因实行积极财政政策而产生债务危机最典型的例子是80年代拉美的债务危机。70年代拉美国家为了促进经济的发展，普遍执行了扩张性的财政政策，政府举借外债投资于基础设施建设，同时国营企业、公营银行在政府的担保下也向国外大量借债。在阿根廷，其公共开支从1969年占GDP的30%上升到1983年的49%，公共部门的预算赤字从占GDP的1 %上升到16%。为了应付政府不断增长的开支和弥补收支缺口，政府开始向国外大量举债，1969—1983年期间，政府外债增加了17 倍， 大约为3000亿美元，从占GDP的7%增加到45%。在墨西哥，公共开支从1968—1970年期间占GDP的17.6%增加到1974—1976年间的将近26%， 公共部门的财政赤字从占GDP的3%增加到10%。债务在六年内将近增加了四倍，从而引发了1976年的信任危机，迫使新政府大量削减预算赤字，并将比索贬值。但是在70年代后期，墨西哥政府又开始执行扩张性的财政政策，公共开支增长迅速，从1978年占 GDP的30%增加到1982年的48%，预算赤字1982年占GDP的18%，政府和政府担保的外债占GDP的32%。
拉美其他国家如巴西、秘鲁等国的情况也是如此，政府执行的这种积极的财政政策使得拉美国家在70年代发展迅速，所以70年代被称为拉美国家经济发展的“黄金十年”。但是这种扩张性财政政策的背后隐藏着严重的债务危机。拉美国家的债务主要是外债，并且主要是政府部门借的债或担保的债务。1982年拉美国家外债占GDP的43.0%， 其中公共债务和公共担保的债务占73.9%，私人无担保的只占26.1%。积极财政政策是一柄双刃剑，在环境有利的情况下确实可以促进经济的发展，但是如果过于依赖这种政策，当经济受到突然的外来冲击时，它可能也是经济不稳定的根源。拉美国家就是如此，70年代两次石油危机使得大量的“石油美元”流入拉美，当时因为利率较低，通过举借外债为公共部门赤字融资来促进经济发展是有利的，但是当80年代里根政府采取反通涨政策使得美元利率大幅度上升时，造成拉美国家债务负担加重和资本外逃，使拉美国家背上了沉重的外债包袱，从而引发了债务危机，债务危机给拉美国家带来了一系列的经济社会问题，经济增长缓慢，社会贫富差距扩大，所以80年代被称为拉美国家经济发展“失去的十年”。
在很多国家和很多时候，通货膨胀与公共部门的赤字是分不开的。70年代西方国家普遍发生了“滞涨”现象，供给学派、货币主义经济学派和理性预期学派在解释“滞涨”的原因时，都认为这是因为西方国家长期执行凯恩斯主义经济学派的扩张性财政政策所致。根据《国际国别风险指导（International Country Risk Guide）》1999年12月的资料显示，近5年财政赤字占GDP比重较高的国家往往通货膨胀率也较高，通货膨胀与财政赤字具有较强的相关性。正因为如此，为了维持币值的稳定，欧共体规定，加入欧元区的国家的财政赤字占GDP的比重不能超过3%。
积极财政政策的体制风险在每个国家都存在，但是在发展中国家表现得最突出，如印尼，在金融危机发生后，政府通过扩大支出刺激社会总需求，向低收入者提供了大量援助，但是这些援助却被地方官员和来拉选票者据为己有。在很多发展中国家，政府的公共投资支出项目在立项上比较盲目，造成了很大的浪费。
从积极财政政策风险的国际经验与教训来看，施行积极财政政策时一定要考虑到国际经济形势可能发生的变化，并作出相应措施以防患于未然。70年代拉美实行扩张性的财政政策，扩大公共支出，当时国际市场上资金充裕，利率较低，这种国际经济形势对拉美国家政府利用外债发展经济是有利的。但是当时拉美国家没有考虑到国际经济形势可能发生的变化，因此忽略了风险的防范。其大部分对外借款的利率都是浮动的，浮动利率贷款占公共债务的70%以上，并且按美元计值的长期公共债务和公共担保的债务的比重达到90%。当美国80年代初期采取紧缩性的货币政策使得国际市场上美元利率大幅度上升时，拉美国家的外债负担陡然加重。如果当时能够预见到这种情况的发生，向国外借款时采用固定利率，债务货币实行多样化，也许能避免外债危机的发生。在当前世界经济一体化的大趋势下，一个国家受到外部冲击的可能性越来越大，因此在执行扩张性的财政政策时，应该注意防范外来冲击。另外，不要认为积极财政政策是万能的，应该注意防范政府失灵，同时加强制度建设，防范体制风险。
三、我国目前积极财政政策风险产生的可能性与防范措施
我国经济最近几年陷入了有效需求不足和通货紧缩的局面，政府治理有效需求不足的主要措施就是实行积极的财政政策，通过扩张性的财政政策来刺激社会总需求，这种扩张性的财政政策所形成的公共部门赤字也主要是通过向国内外借款来弥补的。目前所实行的这种积极财政政策会不会产生上面我们所说的几种财政风险呢？
首先，从外债风险看来，根据世界银行《世界发展指标2000》所列示的指标显示，我国1998年外债总额为1546 亿美元， 其中长期债务为1267亿美元，占外债总额的82%，公共和公共担保的债务为994 亿美元，占外债总额的64%。而1998年底我国外汇储备为1529亿美元，外债总额超过同期外汇储备。1998年底我国外债的负债率（外债余额占GNP 的百分比）为14%，债务率（外债余额占商品和服务出口的百分比）为63%，而国际公认的安全警戒线为100%。到期债务还本付息额占GNP的百分比为2.0%，国际公认的安全线为5%。偿债率（到期债务还本付息额占商品和服务出口的比重）为8.6%，低于国际公认的20 %的安全警戒线。我国目前的外债状况比1982年拉美发生债务危机时拉美国家的外债状况要好得多，各项指标都低于国际公认的安全警戒线。并且我国外债大多是长期债务，短期债务所占的比重较低。另外，我国有高额外汇储备（1999年底我国外汇储备已达到1547亿美元），所以，短期内我国发生外债风险的可能性不大。
但是，我们应该看到，我国目前在资本项目上人民币不能够自由兑换。一旦我国加入WTO，开放资本项目是迟早的事情，并且加入WTO后，据估计我国的经常性项目可能出现逆差，到时，我国能否维持这么高的外汇储备水平，能否维持人民币汇率的稳定都存在着很大的疑问，这么高的外债水平将是我国经济运行的一大隐患。并且随着世界经济一体化的发展，从拉美的债务危机和东南亚金融危机中，我们可以看出一个国家受到外来冲击的可能性也越来越大，如果外债负担过大，一旦国际经济形势发生不利于我国的逆转，势必对我国的经济发展造成严重的不良影响。
其次，从内债风险来看，1998年我国财政赤字为960亿元，占GDP的1.5%，1999年我国财政赤字为1759亿元，占GDP的2.1%，而2000 年中央预算赤字为2299亿元，赤字占GDP的比重还将进一步提高。 虽然与80年代初期拉美国家比要小得多，但是已经接近甚至超过发达国家的一般水平，如1998年欧共体国家法国的预算赤字占GDP的2.7%，德国为1.2%，英国为0.6%。 我国财政赤字和到期债务的还本付息都是通过发行国债来弥补的，1998年国债发行额达6591亿元，1999年为4015亿元，到1999年底，国债余额达到13418亿元，占GDP的15.76%， 今年我国仍将继续实行积极的财政政策，国债发行额仍将进一步扩大。从国债负担率（国债余额占GDP的比重）来看，目前我国的国债负担率为15.75%，虽然与国际公认的60%的安全警戒线还有一定的差距，但是从债务依存度（当年国债发行额占财政支出的比例）来看，1999年我国财政的债务依存度为30.56%，由于我国公债都是中央政府的债务，1999 的中央财政的债务依存度达到60.39%，大大超过15%～20%的国际警戒线标准。
虽然从债务负担率上看，我国目前仍有很大的发债空间。但是，应该看到西方国家的国债负担率之所以达到这么高的水平，是经过几十年的积累才达到的。而我国从80年代初期才开始发行国债，如果单从国债负担率来看，盲目地认为我国的发债空间仍然很大，发债不会给财政和经济带来很大的负担，这种观点是不对的。国债负担率的提高是一个渐进的过程，短期内将国债负担率提高到一个很高的水平是存在风险的。并且，我国财政目前的债务依存度已经达到了一个很高的水平，以后国债的还本付息必将使得中央财政背上沉重的包袱，影响财政对经济调控能力的发挥。
再次，从通货膨胀风险来看，我国最近几年的物价水平一直是负增长，并且1995年的《中国人民银行法》明确规定，禁止中央财政向人民银行透支弥补赤字，这从法律上杜绝了财政赤字的货币化。从近期来看，我国目前的积极财政政策不会引发通货膨胀，但是我国目前的通货紧缩是一种处于高水平经济增长上的通货紧缩，1999年经济增长速度仍达到7.1%，远高于发达国家和发展中国家的平均水平。 根据我国以往的经验教训，一旦我国经济由“冷”转“热”，目前的积极财政政策可能是通货膨胀的主要根源。
最后，从体制风险来看，积极财政政策的体制风险在我国表现得尤为突出。主要表现在三点：一是在财政支出项目上缺少科学的论证，特别是当政府通过对基础设施的投资拉动国民经济的增长时，很多地方争项目，而很多项目又缺乏长远规划，造成盲目投资。二是在财政支出过程中，缺乏有效的监督管理，财政资金被挪用、贪污的现象时有发生，造成了许多“豆腐渣”工程，极大地浪费了社会资源。三是很多地方借实施积极财政政策之机，乘机扩大对市场的干预，扰乱了市场经济的正常运行。
因此，从上面的分析中我们可以看出，我国目前所实行的积极财政政策在短期和长期内都存在一定的风险，特别是从长期看，我国目前积极财政政策风险较大，只不过在当前的经济形势下，有些风险暂时被掩盖了，没有表现出来罢了。为了更好地利用积极财政政策为我国的经济建设服务，我们应该尽早采取措施，将这些风险扼杀在摇篮中，以防这些风险真的转变成危机，危害我国的经济发展。
第一，应该利用积极财政政策提高我国经济运行的效率，从而提高经济抵御风险的能力。如果积极财政政策的目的只是为了提高经济增长的速度，这种政策是没有多大意义的。应该利用目前的积极财政政策加快国有经济从粗放型增长向集约型增长的转变，如果国民经济真正走上健康的发展道路，外债、内债再多一些也不会有什么风险，如果国民经济仍就是一种低效率的增长，即使不举债也会有风险。所以去年国家决定加大对国有企业的技术改造投资是非常正确的，以后应加大财政对这方面的投资。
第二，在积极财政政策的实施过程中，应该减少政府对市场经济扭曲性的干预。目前政府在市场准入方面管制过多，过多的乱收费项目也阻碍了私人投资的增长，所以近几年虽然全社会固定资产投资在不断增长，但是非国有经济固定资产投资增长缓慢，因此应该利用积极财政政策理顺市场关系，以财政政策带动私人投资和消费从而推动经济增长才是积极财政政策的主要目的。
第三，政府在运用积极财政政策时，应注意预防外来冲击，不能过于依赖举债来促进经济的稳定和增长。对外债要实行期限管理、利率管理、币种管理，外债规模不能增长过快，防止发生外债风险。内债也不能增长过快，防止形成“财政拖累”，要防止经济形势好转时债务对通货膨胀形成压力。
第四，应加强财政支出的科学管理，预防体制风险。在财政支出项目上应进行充分的科学论证，支出应具有透明性，对财政支出应加强监督，切实提高财政支出效率。
第五，加强国家社会保障体系的建设。拉美国家的债务危机和东南亚金融危机的一个深刻教训就是由于缺乏完善的社会保障制度，当财政风险真的转变为危机时，就会对经济、社会造成极大的破坏。一个好的社会保障体系对财政政策风险可以起到“减震”的作用，并且可以使经济尽早从危机中恢复过来。
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