构建现代公共财政体系面临的主要任务，本文主要内容关键词为：主要任务论文,公共财政论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
构建现代公共财政体系，或者说实现公共财政体系现代化，既是完善社会主义市场经济体制的迫切要求，也是有效发挥财政职能促进经济社会科学发展的必要条件。有鉴于此，党的十七大明确提出完善公共财政体系的任务。应当说，经过多年来的改革发展，我国公共财政体系较之以前有了巨大进步，但距离现代化要求还相差甚远。
公共财政体系的要素应当包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系、公共投融资体系和公共财政监督体系九个方面。就现实情况和公共管理现代化本质要求而言，我国公共财政体系的每一个构成要素都面临着一系列改革创新任务。因而，推进我国公共财政体系现代化是一个庞大浩繁的系统工程。
一、公共财政收入体系改革创新的主要任务
从本质上看，公共财政收入是社会成员为获得公共物品和公共服务所支付的价格，即广义政府为满足社会公共需要、凭借政治权力和财产权利以及通过各种途径取得的各种形式收入的总和。从功能角度考察，财政收入具有保障公共支出和调节经济社会生活两大功能。随着经济社会发展，公共权力机构对公共收入调节功能的运用越来越广泛、越来越自觉。比如，运用税收调节经济发展方式、促进科技进步、防止污染、保护环境、缩小收入差距，运用罚没手段辅助惩治不法行为，运用国债调节社会供求，甚至运用税收和收费调节人类本身的生育行为，等等。
当前，我国推进公共财政收入体系改革创新的主要任务在于：全面提升财政收入的立法层次，所有税收都要有法律依据，非税收入至少也要有地方法规作为征收依据；增强财政收入的调节功能，充分发挥各项财政收入促进经济社会科学发展的作用；取消预算外收入，将所有政府收入纳入统一的政府预算管理，置于各级人民代表大会及其常委会的监督之下；将适宜变为税的各种基金和收费全部升级为税收，以提高征收和管理的规范程度；适应完善社会主义市场经济体制的总体要求，进一步健全和完善税收体系。
二、公共财政支出体系改革创新的主要任务
公共财政支出是公共权力机构根据一定时期内实现自身职能的需要，对通过各种渠道、各种形式集中起来的财政资金在不同用途上进行的分配和使用。公共财政支出体系通常由公共权力机构运转支出、公益性社会事业发展支出、社会保障和公共福利支出、公共工程支出、经济和社会调节支出五部分构成。从与使用主体是否一致的角度，公共支出形式可分为直接支出和转移支付两种，其中转移支付还可从接受对象角度进一步分为政府间转移支付和对公民、企业及其他组织的转移性支出。公共财政支出的功能也包括保障和调节两大方面。保障就是为公共权力机构行使职能、提供公共物品和公共服务供给经费；调节就是通过支出预算安排与具体执行，引导经济活动主体的行为方向，调节经济社会结构。
当前，我国推进公共财政支出体系改革创新的主要任务在于：按照政府与市场分工规律，进一步明晰财政供给范围，彻底解决“越位”与“缺位”并存的问题；按照效益外溢性原理，清晰界定各级政府的支出责任，解决好经济社会发展领域财政支出责任纵向交叉重叠的问题；分类整合一般预算、政府基金和预算外资金，集中财力办大事；提升财政支出管理的科学化、精细化水平；强化财政支出的绩效问责机制，进一步提高财政支出效果。
三、公共财政预算体系改革创新的主要任务
公共财政预算是一定时期内的公共财政收支计划，其基本功能在于将财政收入和财政支出这两个财政资金运行阶段从数量与结构上对接起来，达到某种平衡（从传统意义上的年度平衡到凯恩斯主义的周期平衡）。公共预算体系，依据财政资金运行两大阶段通常分为公共收入预算和公共支出预算；按其所计划的时期分为年度预算和中长期预算。目前我国的公共预算体系是按照财政资金性质和用途构建的，包括一般预算、政府基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算和预算外收支计划。同时依据组织方式，又将公共预算按照政府功能预算和各个公共管理部门预算两种形式具体编制和执行。
当前，我国推进公共财政预算体系改革创新的主要任务在于：强化政府预算的完整性，将所有政府收支全部纳入预算管理，置于人民代议机关的决策与监督之下；将预算审核管理权集中于同级政府财政部门，取消其他部门对预算资金的二次分配权，以便使财政资金配置更好地服务于政府施政目标；建立健全一般公共预算、基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算既相对独立又相互衔接的复式预算体系；强化零基预算法和标准预算法的应用，提升预算编制的精细化水平，将预算编制得更加科学；普遍实行预算资金的绩效管理，强化各个公共部门使用财政资金的绩效责任；有序推进参与式预算，提高社会公众参与公共预算选择的深度，扩大预算民主；有序推进公共部门预算公开。
四、公共财政政策体系改革创新的主要任务
公共财政政策就是公共权力机构为实现自身职能目标而制定的指导财政事务的施政策略。公共财政政策体系包括公共收入政策、公共支出政策和公共预算政策等。公共财政政策的不同组成部分各有其特殊功能。公共权力机构根据每个时期的调控需要和不同部分财政政策的特有功能，对它们既可以单独运用，也可以组合运用。
当前，我国推进财政政策体系改革创新的主要任务在于：从定性角度，强化政策制定和出台的科学论证机制，最大限度地避免财政政策的负效应；从定量角度，要按照科学发展观的根本方法，兼顾需要与可能，对政策引起的减收和增支进行可行性论证，避免超过财政承受能力出台政策，以保证政策得到贯彻落实，维护政府信誉；赋予财政部门按照统筹平衡原则对政策进行定性和定量分析论证的职能，克服政出多门导致的重复、抵触、超过承受力等种种弊端；强化财政政策执行过程监控和动态反馈，确保政策落实；开展财政政策执行结果的绩效评价，以便总结经验教训；处理好财政政策与货币政策配合关系。
五、公共财政责权配置规则体系改革创新的主要任务
公共权力机构的各方面、各层次所有总分组织，都不同程度地担负着公共财政管理职责，并应享有相应的管理权力。只有在公共权力机构的横向各系统、纵向各层级主体之间明晰而合理地配置公共财政责任和权力，才能保证整个公共财政有序和有效运行。不同方向的公共财政责权配置都需要遵循一定规则，这些配置规则构成复杂的系统，就是所谓公共财政体制。
公共财政体制是纵横交错的庞大系统，包括一个基础环节和横向、纵向两大系列。公共财政体制的基础环节，是整个公共财政的责任与权力，具体表现为由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收支范围。其合理边界应当是市场机制配置资源“失灵”的领域；超过这一边界就是“越位”，达不到这一边界就“缺位”。横向财政体制包括两个层次：其一，是同一层级公共权力机构内部立法、行政、司法三大主体之间财政管理责权的配置；其二，是行政机关即狭义的政府内部财政部门与其他公共管理部门之间财政管理责权的配置。纵向财政体制实际上也包括两个层次：其一，是各层级公共权力机构之间财政责权的配置，具体包括财政支出责任划分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分；其二，是同级行政机关内部纵向财政管理责权的划分，包括政府与其公共事务管理部门之间、以及各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。无论横向还是纵向财政体制，都可按其责权集散程度区分为两种基本模式：一种是相对集权模式，另一种是相对分权模式。集权的财政体制有利于高层公共权力机构统筹全局地配置公共资源，分权的财政体制有利于调动多个公共事务管理主体的积极性，可谓各有其长、各有其短。科学的财政体制应当取二者之长、避二者所短。
当前，我国推进公共财政责权配置规则体系改革创新的主要任务在于：进一步明晰划分财政配置资源和市场配置资源的范围，避免政府投入的挤出效应将横向财政体制科学化提上改革日程，在立法、行政、司法机关之间以及不同行政部门之间正确而明晰地配置财政管理责权，解决好财权横向分散、财政部门责权不到位产生的大量问题；推进纵向财政体制的科学化，正确而明晰地划分各层级政府的财政支出责任，相应调适政府间财政收入归属和财政收入权的划分，按照扩大一般、收缩专项的原则调整政府间转移支付结构；实现财政体制的法制化，增强其稳定性。
六、公共财政制度体系改革创新的主要任务
公共财政体系的各个组成部分都需要建立相应的制度，由此构成公共财政制度体系。这个制度体系包括两个层次：一是公共收入、公共支出、公共预算、公共财政责权配置等各方面的法律性实体制度，如税收制度、预算制度、转移支付制度等；二是比法律性实体制度低一层次的具体管理规章和实施办法。只有建立健全公共财政制度体系，才能使财政管理的各个具体环节都有章可循，将所有经常性管理实务都处于制度约束之下。公共财政管理制度化、规范化，是压缩公共财政管理自由裁量权空间、防止财政领域公共权力滥用的基本保障。
公共财政的各项具体管理制度，应当符合科学、规范、透明、公开等原则，确保具体财政管理活动高效进行，同时有利于社会公众对公共财政管理活动实施监督。有制度就必须严格执行，认真做到违者必究。否则，制度将会徒具空文、有不如无。
当前，我国推进公共财政制度体系改革创新的主要任务在于：弥补财政制度体系空缺，实现制度对各项财政事务的全覆盖；与时俱进地创新财政制度，废除过时的财政制度；提高财政制度的制定层次，实现全国财政制度的统一；增强财政制度的科学性，提高制度规范的效果；强化财政制度的执行力，维护财政制度的严肃性和权威性。
七、公共财政管理体系改革创新的主要任务
公共收入、公共支出、公共预算需要管理是众所周知的。公共财政政策、财政体制和财政制度同样需要处于科学的动态管理之下。否则，它们就会因为落后于时势而失去积极作用，不仅妨碍公共财政应有职能和效益的发挥，甚至会产生逆调节效应。所以，必须全面地理解和把握财政管理对象。
公共财政管理包括管理实务、管理机制和管理主体三大方面。管理实务是公共财政管理的各项具体工作，管理机制是与财政运行效果相关联的管理方式、方法和手段，管理主体是从事财政管理的机构系统和人员队伍。
当前，我国推进公共财政管理体系改革创新的主要任务在于：推进公共收入、公共支出和公共预算管理的科学化、精细化和高效化；推进公共财政政策、体制和制度管理的现代化；通过科学的方式方法最大限度地提高财政收支管理效率和财政资金配置效益、使用效益，正确引导和有效规范管理客体的行为；通过健全财政机构体系、加强公共管理队伍特别是领导层的理论政策培训，不断提高公共权力机构科学管理公共财政的能力和财政运行效率。
八、公共投融资体系改革创新的主要任务
公共投融资体系是政府在财政资金不足情况下，为了提供资本性公共物品而借助于市场机制筹措和运用资金的运作平台。所借资金最终要由财政收入偿还，所以它本质上是公共财政的延伸，因而毫无疑问应属于现代公共财政体系的组成部分。
近年来，我国很多地方政府着眼于更好地实现发展目标，通过财政投资等途径举办了很多公共投融资机构。应当肯定，这些政府投融资机构在促进基础设施和市政设施建设、基础产业和农业产业发展等方面发挥了重要作用。但是，存在问题也是显而易见的。主要是运作不规范，常常超出政府职能范围，介入一般市场竞争领域；管理分散，政出多门，难以形成合力，影响投融资功能充分发挥；缺乏总量约束，单纯从需要出发融资，容易超越偿还能力；监管机制不健全，掩盖着很多财务问题。几项弊端汇集在一起，一是影响政府投融资效率，二是极易形成潜在的财政风险。究其根源，则在于管理体制违背了公共投融资体系的本质属性。
有鉴于此，我国推进公共投融资体系改革创新的主要任务在于：按其本质属性改革管理体制，将所有政府投融资机构归属同级财政部门管理；以理顺体制为契机和凭借，将并存林立的各种公共投融资机构归并整合，做大平台，精简机构，降低成本；健全管理制度，完善内部治理机制，强化财务监控；制定相关法律，融资借债额度和资金运用实行公共权力机关审批制；加强上级政府对下级借债额度的监控。
九、公共财政监督体系改革创新的主要任务
公共财政监督体系包括外部监督和内部监督两个部分。外部监督包括人民代议机关的法律监督和人民群众的直接监督，内部监督包括政府审计、监察、财政部门对其他公共管理部门的监督，各个公共管理部门对二三级预算单位的监督，所有公共管理部门的自我监督，以及上级政府对下级政府、上级财政部门对下级财政运行的监督。
当前，我国推进公共财政监督体系改革创新的主要任务在于：健全财政监督法制，依法科学地赋予各种财政监督主体责权，做到责任明晰，依责赋权，易于追究；构建完整的财政监督链条；健全监督手段和方式，建立和完善程序监督、巡查监督、审计监督、举报监督和信息技术系统监督；在必要保密前提下，尽可能充分地实行预算公开、绩效问责。
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