金砖国家行政审批制度改革与评述，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,金砖论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金砖国家，是指五个主要的新兴市场国家，分别为中国、巴西、俄罗斯、印度、南非，它们因新世纪以来的优异表现一跃成为全球新兴经济体的典型代表。与金砖国家“亮眼”的经济奇迹同样应予以关注的是其卓有成效的行政审批制度改革。毋庸置疑，这是金砖国家实现经济增长神话与经济社会整体转型的重要因素。 深化行政审批制度改革，以减少不良规制带来的成本，已经成为世界各国共识。在当前以金砖国家为代表的新兴经济体增速集体放缓的大背景下，能否深化行政审批制度改革，不仅会影响其经济增长质量与国际竞争力，还会制约其持续赶超进程。因此，深化行政审批制度改革已经成为金砖国家未来的重大挑战与不二选择，更是这些新兴经济体破解中等收入陷阱、成功崛起的关键。 一、金砖国家行政审批制度的困境 行政审批制度是行政管理体制的重要内容，是配置资源、纠正市场失灵、维护公共秩序的重要手段。这一点从国外理论家关于政府管制的定义中就可以清晰表现出来。史普博将管制定义为：“由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”施蒂格勒则认为：“经济管制理论的中心任务是解释谁从管制中得益、谁因管制受损，管制会采取什么形式，以及管制对资源配置的影响。”行政审批与政府公共服务水平息息相关，有效行政审批有助于提高公共服务的水平，有利于公共部门的治理，并日益成为衡量一国竞争力和对外资吸引力的重要参数，良好的行政审批制度则会加强竞争的作用；反之，不良行政审批则带来高成本、低水平公共服务，过时的行政审批制度往往造成经济社会结构僵化、交易成本增高，导致经济停滞不前、国家竞争力与外资吸引力减弱。 一个国家只有具备有效的政府规制框架，其行政审批制度才是科学、合理的，才能确保规制质量。然而，世界各国的情形并非如此，《经合组织国家规制改革报告》指出：“在转型过程中，经合组织国家一直面临规制膨胀的问题，已成为多数政府的一大挑战。”实际上，由于发展中国家的制度、历史、国情、文化、法律等方面的差异，与经合组织国家相比，正处于经济社会转型期的金砖国家的行政审批制度面临着更为严峻的困境与挑战。 巴西曾是二战后欧美资本大量流入的国家，20世纪70年代是巴西经济奇迹时期，21世纪随着巴西的强劲发展，再度吸引了国际资本的目光，成为金砖国家之一。巴西虽然是联邦制国家，但中央政府对经济与社会的控制一直是比较强的。以巴西主要的政府规制机构NMETRO为例，它下辖32个机构，覆盖卫生、交通安全、环境等领域，涵盖100多种不同产品的认证。巴西的政府规制机构也一直处于膨胀中，“自1996年以来，先后设置了10个联邦规制部门”。客观地说，巴西的经济奇迹与较为健全的规制体系密不可分。然而今非昔比，不良、膨胀的规制与规制体系已经急剧抬升了巴西的发展成本，“高运营成本使这些企业的投资能力不断下降，只留少部分资源用于扩大生产或提高生产。这已成为巴西工业发展的第二大阻碍”。 俄罗斯是典型的经济转轨国家，脱胎于原苏联高度集中的计划经济，通过激进休克式改革走向市场经济。新世纪以来，在有利的国际国内经济环境下，经济发展速度维持在每年4%左右，超过大多数发达国家经济复苏的速度。2011年，俄罗斯GDP增长在金砖国家中位居第三，已跻身世界六大经济体之列。然而，色彩浓重的资源型经济特征，也使其身染“荷兰病”这一对俄罗斯经济持续伤害的顽疾。在束缚俄罗斯经济持续健康高速增长的因素中，不良行政审批与行政审批制度不容小觑。这些不良行政管制和行政审批制度仍然残留着原苏联计划经济的影子，但更多的是在发育不全的市场经济中发展起来的。尽管俄罗斯的行政审批制度是以法律为基础和依据的，但由此带来的行政壁垒与高交易成本，严重妨碍着商品、资本与劳动力的自由流动。资源型经济、不良的行政审批等痼疾深深暴露了俄罗斯经济奇迹的脆弱。 印度是世界上发展最快的国家之一，经济增长速度引人瞩目，在主要新兴经济体中，经济增长速度名列第二。1947年独立至1991年实行经济改革之前，印度实行的是国有经济与私营经济并存的混合模式，其主要特点是强调政府对经济计划的主导作用，政府对经济活动的干预广泛而深入。这种发展模式被称为尼赫鲁模式，计划经济色彩浓厚。1991年改革以来，印度经济实现了高速增长，但2007年国际金融危机以来经济增长放缓趋势逐渐困扰印度，究其原因，“印度病”难辞其咎。所谓“印度病”就是政府这只手无处不在，事事都要经过政府官员审批。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2012-2013年》，基础设施匮乏、腐败和官僚作风严重是印度经济发展的最大阻碍。 南非是非洲最大和最重要的经济体，经济发展势头良好，在世界经济发展中扮演着举足轻重的角色。然而，自2011年以来，受全球经济增长不确定性及国际金融危机的冲击，南非经济增长乏力。经济增长乏力固然与国际经济政治大背景相关，但国内经商环境不佳、制度成本高昂等内因不容忽视。理论与经验已经证明，一国经商环境与该国制度成本高度相关，两者呈反比关系。也就是说，制度成本越低，这种制度越有效，交易成本越低，经商环境越佳。在影响制度成本的诸种因素中，行政审批制度无疑是至为关键的，南非也不例外。2013年世界银行发布的年度竞争力报告显示，南非的经商环境在189个国家中名列第41位，在南非从事经商活动已越来越困难。 中国自1978年改革开放以来，经济持续高速发展，30多年来人民生活水平大幅提高，社会全面进步，被公认为“中国奇迹”。21世纪头10年，金砖国家整体平均年增长率超过8%，中国“跑得最快”，年均增长率高达10%以上，2010年，中国更是超过日本成为世界第二大经济体。与靓丽的成绩单形成鲜明对照的却是这样一个事实：中国经济增长最快但效率很低。近年来，一些结构性问题已经开始凸显，比如环境污染日趋严重、能源需求紧张等，“这些问题本身都是经济结构方面的症状，但是同时也反映了更深层次的资源配置效率”。行政审批权直接关系社会经济资源的配置，攸关经济发展环境的质量。中国的行政审批制度是计划经济时期遗留下来的产物，在特定时期有其存在的价值与意义。 二、金砖国家行政审批制度的改革 行政审批或政府规制是现代政府履行公共管理和服务职能、行使行政权力的重要方式和基本内容，是政府运用法律、行政手段对市场主体行为进行干预、治理市场失灵的重要工具。现代社会公共问题的日益复杂和相互依赖关系的不断加强，亟须加强政府规制，通过政府规制维护、实现和延续公共利益已经成为现代社会发展进程中的发展趋势。然而，随着政府规制的膨胀，过时、过多、过滥的政府规制也深深伤害了经济社会的健康发展，20世纪主要发达国家都曾经历从规制扩张到规制结构过时、低效、成本高等问题暴露的过程。塞缪尔·亨廷顿指出：“要成功地适应现代化，一个政治体系必须首先能够创新政策，即用国家行为来推进社会和经济改革。”20世纪70年代以来，以美国为首的西方发达国家发起了一场以放松规制为主要内容的规制改革运动。今天，几乎所有的经合组织国家都将规制改革放在政府改革的首要位置，为提高整个社会的经济效益和国家竞争力进行有益的探索。从世界范围看，越来越多的国家(包括经合组织和非经合组织国家)纷纷采取大刀阔斧的措施，以减少不良规制带来的成本，改善规制质量。金砖国家当然也不例外。由于历史上不同的计划经济或统制经济背景，因此，改革要更深层地触动旧有的观念、习惯、制度和利益关系，金砖国家规制改革的任务紧迫而繁重，改革的道路荆棘丛生。与西方国家规制改革相比，它们的改革既体现出了规制改革的共同规律，也呈现出各自的特色。 在巴西，政府干预经济有很长历史，中央政府对经济与社会的控制力比较强，国企在全部企业中占有很大份额，在钢铁、石油等行业占有支配地位。过多的政府干预在加强监管的同时，也产生了许多副作用，使政府工作效率过低，资源浪费严重，严重束缚了巴西经济的发展。20世纪90年代巴西开始了以新自由主义为核心内容的经济改革进程，“巴西的经济改革主要围绕‘三化’，即国有企业私有化、贸易自由化和金融自由化进行，旨在减少政府干预，发挥市场的作用”。其中，规制改革引人瞩目，主要包括放宽技术引进限制、鼓励外资进出自由。改革取得了明显的成效，巴西经济获得了较快增长，但私有化削弱了国家对经济的控制能力，忽视了社会的公平，导致严重的贫富差距，成为这一时期改革的历史欠账。2002年劳工党上台以来，通过“零饥饿计划”“家庭救助金计划”等为重要内容的经济改革，开展了持续改善民生的努力。然而，不断扩大的社会福利开支也使得财政赤字激增。2011年，巴西开始实施“大巴西计划”，将推动巴西本地工业和经济发展放在首位，贸易保护主义抬头，政府管制加强。但罗塞夫政府的改革措施并未有效刺激经济，巴西经济增长缓慢。另外，低效率与官僚作风也使得行政审批雪上加霜，“世界银行的一项调查显示，如要开办一家饭店或商店，澳大利亚只需要6天审批时间，巴西却要等待150天时间”。 俄罗斯行政改革分为实施与调整两阶段：2003-2005年为实施阶段，2006-2010年为调整与深化阶段，其中，至为重要的就是行政审批制度改革。在实施阶段，简化行政审批是极为重要的一项内容。2003年，俄罗斯总统发布了“关于行政改革的命令”的第824号总统令，提出了一系列目标，并据此制定了具体任务。为保证行政改革优先方向得以实施，2003年成立了俄联邦政府行政改革委员会；为完善国家管理、优化联邦执行权力机关的结构及调整其职能，2004年又组建了隶属于总统的国家管理改进委员会。按俄罗斯三权分立的政权结构，政府管制和行政审批制度是需要接受司法审查的。在有关政府管制和行政审批的法律中，对于什么需要审批、审批的期限等，都有较为详细的规定，公众可以通过法院对行政审批活动和行政审批行为的合法性提出申诉。然而，俄罗斯的行政审批制度改革还远未达到公众的期望，“由于草案出自不同的部门和委员会，因此很难保证其统一性……这也使其并不能保证简化行政程序以及减少申请人时间和物质上的浪费，不能消除行政壁垒”。 印度的经济改革始于1991年，虽然20世纪80年代中后期拉·甘地总理进行经济调整，实行“进口替代与促进出口相结合”的战略，部分放松了政府对经济的管制，但没有打破1956年工业政策决议的框架，未根本触及印度独立以来的经济发展思想和模式。1991年，拉奥政府在世界银行和国际货币基金组织的帮助下，拉开了经济改革的序幕，放松管制、简化审批是其经济改革的重要内容。放松管制的主要措施包括：在外贸体制方面，开放市场，逐步降低进口商品的关税，取消非关税性贸易壁垒；在产业政策方面，取消投资审批制度，全面向私人投资和外资开放，除涉及环保、国家安全、国计民生等14个行业外，对其他所有行业的投资均无须政府部门审批；在财政金融方面，逐步放松外汇管制，减少政府对银行系统的干预等。2007年出台了一系列深化改革开放的新政策，大幅削减保护性措施，向外资企业开放更多的领域，同时逐步取消外汇兑换方面的限制。2005年8月，印度政府时隔39年后再次成立行政改革委员会。该委员会自2010年以来提出的建议主要集中在三个方面：提高行政效能，提供优质公共服务；削减政府机构，下放行政审批权；预防和打击腐败。 1994年种族隔离制度结束，新南非政府制定和实施了一系列政治经济社会改革措施，其中，放松管制、强化公益性规制，始终是贯穿改革的重要内容。1994年，曼德拉政府制定了《重建与发展计划》，强调提高黑人的社会、经济地位，废除了诸多对黑人的歧视性政府管制。1996年，推出《增长、就业和再分配计划》，通过推进私有化、削减财政赤字、增加劳动力市场灵活性、促进出口、放松外汇管制、鼓励中小企业发展等措施实现经济增长。2006年，实施《南非加速和共享增长倡议》，意在加强公共利益方面的经济性规制与社会性规制，加大政府干预经济力度，通过加强基础设施建设、实行行业优先发展战略、加强教育和人力资源培训等措施，促进就业和减贫。制约南非经济发展的因素就是南非缺乏数量充足且受过良好教育的劳动力，政府缺乏效率和限制性劳工法规。2011年以来，南非采取了诸多改革措施，规制改革一直是这些改革中的主角之一。2011年，南非公布《2030年国家发展规划》，提出放松劳动领域管制，降低营商成本，以此促进劳动密集型制造业发展；进一步明确产权制度，放宽资源产业投资限制等。然而，面对经济放缓的严峻事实，为了应对国际经济危机，祖马政府对经济发展的指导和干预明显加强。 行政审批制度在中国的广泛运用，既与计划经济体制紧密联系，又是产权制度的先天性缺陷的产物。随着社会主义市场经济深入发展，中国原有行政审批制度的弊端日渐凸显，“管理就是审批，审批就是收费”，过多、过滥的行政审批，不仅增加了交易成本、浪费了资源，而且滋生腐败，严重妨碍了经济社会的全面发展。从1998年开始，全国许多地方相继开展了行政审批制度改革。2001年，国务院对全面推行行政审批制度改革作出部署，截至目前，共进行了七轮行政审批制度改革，设置了行政审批制度改革工作领导小组办公室、行政审批制度改革工作部际联席会议来领导、协调改革。2004年《行政许可法》实施后，行政审批制度改革的力度进一步加强。10多年来，经过多方面的共同努力，行政审批制度改革健康有序、扎实有效地向前推进，成效显著。截至2012年，国务院已先后分六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的近七成。2013年，国务院分别决定取消和下放71项、62项行政审批事项；2014年，国务院决定重点围绕生产经营领域，再取消和下放70项审批事项，使简政放权成为持续的改革行动。2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编制办，国务院审改办设在中央编制办。在行政审批机制创新方面也取得了突破，据统计，目前已经建立政务服务大厅3314个，实行窗口统一办理的省级部门有738个，组建行政服务中心2000多个、行政投诉中心1400多个。各省市在行政审批制度改革方面，也做出了巨大努力，31个省级政府部门近年来也取消和调整了3.7万余项审批项目，占原有总数的近七成。 三、金砖国家行政审批制度改革评述 鉴于金砖国家制度、文化、法律和经济背景的差异，每个国家都面临着不同的制度与要素禀赋的约束，金砖国家行政审批制度改革既展现出明确、方向趋同的改革脉络，各国独特的改革道路也一览无余。即使与发达国家、发展中国家中的其他新兴经济体相比，金砖国家的行政审批制度改革也呈现出鲜明的特色。研究金砖国家的行政审批制度改革，不仅对于它们彼此之间借鉴经验教训、开展合作有益，而且对于其他新兴经济体来说也是有益参照，对于发达国家来说更是一种有益补充。 作为世界上主要发展中国家和新兴经济体，金砖国家行政审批制度改革的原因、动力、路径选择等方面都展现出明显的共同特征。金砖国家虽然既有社会主义国家，也有资本主义国家，却都曾有过计划经济或统制经济历程，国有企业在国民经济中占有较大比重，行政审批成为推行计划经济的重要手段，政府对经济拥有强大的干预能力，政府管制力量强大。20世纪八九十年代，金砖国家普遍遭遇经济困境，进而开启政治经济改革，无一例外地建立了市场经济，放松管制、简化审批，发挥市场在配置资源方面的决定作用，营造优良的经商环境，拉动经济增长。其中，行政审批制度改革一直是金砖国家政治经济改革中的重要内容。放松管制，顺应了世界潮流；国有企业私有化或国有企业改制、减少价格控制和许可审批等国家直接干预经济的措施则意味着管理模式在改变，表明对微观经济的管理从审批向服务转变，由传统审批管制型管理模式转变为服务型管理模式已成为共识。行政审批制度改革为金砖国家经济腾飞插上了翅膀，造就了令世界瞩目的经济奇迹，使金砖国家成为拉动世界经济增长的火车头。然而，金砖国家行政审批制度改革远未完成，前期行政审批制度中较容易部分的改革，在大浪淘沙的改革大潮下初步完成，接下来是行政审批制度中“硬骨头”部分的改革，由于这部分改革要更深层地触动旧有的观念、习惯、制度和利益关系，势必会招致既得利益集团的阻挠，其中，来自掌握审批权的政府自身的干扰不容忽视。比如在俄罗斯，为保证行政审批制度改革的顺利实施，成立了一系列委员会，为使各委员会之间行动一致，又成立了国家管理改进委员会进行协调，但实质上各委员会依然分属不同的领导，因而很难实现真正的统一行动。另外，由于金砖国家普遍面临经济社会转型，在放松管制实现经济高速增长的同时，也滋生了诸多问题，比如贫富差距扩大、腐败、行政效率低等现象。在经济高速增长时期，这些负面问题尚不具备爆炸性，一旦遭遇国际经济危机，经济增长放缓，当事国是否还有信心与毅力继续行政审批制度改革就特别值得关注。比如，在2012-2013年经济增长持续放缓的背景下，巴西、南非都不约而同地强化了政府对经济的干预。 中国的改革开放虽然始于1978年，但行政审批制度改革却肇始于2001年，是金砖国家中唯一官方使用“行政审批制度改革”表述的国家，是唯一特别突出强调“行政审批制度改革”重要性的国家。反观其他四国，官方文件大多使用“放松管制”或“规制改革”，并未把规制改革单列，而是纳入行政改革或经济社会改革中去。虽然金砖国家行政审批制度改革的方式都呈现出渐进式特征，但五国改革的背景、成效、政治决心却存在差异，其中，力度最大、成效最显著的当属中国与俄罗斯。 2001年中国启动行政审批制度改革的一个特殊背景，是当时中国要加入WTO以及作风雷厉风行的朱镕基总理力推。迄今为止，中国已经连续进行了七轮行政审批制度改革，成效卓著，2014年1月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定推出进一步深化行政审批制度改革三项措施，要继续把简政放权作为“当头炮”，这显示了中国政府坚定的改革决心与毅力。然而，中国改革已经进入深水区，改革越到后面越难，剩下的审批权是含金量更高的权力，改革就如同虎口拔牙。俄罗斯的行政审批制度改革是在经济改革发展到一定阶段，行政审批制度已经严重影响经济发展情况下的选择。20世纪90年代初期，行政改革在俄罗斯只是一个优先度较低的议题，行政审批制度改革并不在政府的考虑之列，到90年代末，低效率的公共行政体制成了俄罗斯经济成功转轨的主要制度障碍，行政审批改革才上升到改革议程的首位。普京政府对行政审批制度大刀阔斧地改革，成效显著，问题也同样突出。 相比中国与俄罗斯，印度的行政审批制度改革始于经济改革领域。2005年，印度政府时隔39年后再次成立行政改革委员会，行政审批制度改革方成为行政改革的重要部分。客观地说，印度行政审批制度改革的力度也不小，成效同样突出。比如，2006年5月，印度出台《国家电子政务计划》，目标是让全国民众足不出户就可以享受到高效、透明和低成本的政府服务，截至2012年2月，印度已建立起97159个政府服务网站。但改革阻力、推进改革的决心显然弱于俄罗斯与中国。巴西的行政审批制度改革与经济改革进程相伴随，应该说巴西的改革成就斐然，多年的经济高增长就是明证。然而，巴西的行政审批制度改革显然缺乏像中国与俄罗斯那样的高度重视与改革决心，也相形见绌于两国清晰的改革目标。近年来，在国际金融危机与国内局势的双重作用下，巴西经济增长放缓，形势严峻，贸易保护主义抬头，政府管制加强，日益严重的腐败更使得行政审批制度改革雪上加霜。南非的行政审批制度改革始终是贯穿改革的重要内容，通过放松管制，弱化政府干预，实现了经济增长奇迹。然而，与巴西类似，南非的行政审批制度改革受国际、国内形势的影响较大，在经济放缓、国内矛盾重重、财政危机日重的压力下，南非国内政府应加强对经济干预的声音开始出现，前景堪忧。 作为新兴经济体的典型国家，金砖国家行政审批制度改革的实践对于其他新兴经济体来说是难得的有益参照，反映了新兴经济体行政审批制度改革面临的普遍问题与发展趋势。具体来说，主要有四点：其一，行政审批制度改革是世界潮流，顺应了社会发展规律，是经济社会整体转型的一部分。尤其是在全球化日益深化的当代，面对科技的进步，消费需求的改变，地区和国际市场的依存度日益提高，政府面临着如何尽快实现市场带动经济增长的艰巨任务。在这一背景下，通过需求方改革刺激竞争、减少不良规制已成为有效经济政策的核心部分。其二，由于制度、文化、法律和经济背景的差异，各国都要谨慎地选择适合自身实际的改革道路。规制改革的道路是否适宜，要根据具体国家的政治、文化和社会特点来判断。其三，行政审批制度改革绝不是单纯的技术问题，行政审批制度体系由各种程序和机制组成，所有法规的起草、执行和裁定都依赖这些程序和机制。其四，行政审批制度改革绝不能寄希望于“毕其功于一役”，“规制改革不是一次性的努力，而是一个动态的、长期而多领域的进程”。渐进、连续的行政审批制度改革若要取得实质性成效，中央政府与领导人推进改革的决心与勇气必不可少，尤其是在严峻的国际、国内局势下。正如周汉华所说，改革的出路，取决于两个因素：一是改革的决心和勇气，是否动真格、啃“硬骨头”；二是时势，即经济发展方式转变的压力机制。 与西方国家的规制改革相比，金砖国家的行政审批制度改革既遵循了规制改革的共同规律，又探索、创新了一些有益的制度机制。一方面，西方发达国家是行政审批制度改革的先驱，近几十年来，随着对行政审批性质更深入的认识，放松管制让位于规制改革，然后是规制管理，以及新近的提升监管质量的前瞻性议程。在行政审批制度改革进入攻坚期之时，金砖国家需要从西方国家规制改革中汲取经验教训。另一方面，金砖国家行政审批制度改革的一些探索与创新对西方国家也是极为有益的。比如，传统观点认为，资本管制会扭曲资金的有效分配，然而，在2007年以来的国际金融危机中，中国、印度等新兴市场国家在逐步放松资本管制的同时，对外债、证券投资等流动性较强的项目实行程度不一的资本管制，有效防范了危机期间国际资本大规模流动的冲击，促使西方国家反思现有制度框架。 纵观金砖国家的改革历程，行政审批制度改革在新世纪仍是其重要课题。国际经验以及金砖国家改革实践已经证明，行政审批阻碍了资源有效配置，必然会阻碍经济增长，如果行政审批制度改革动真格，对拉动GDP是有直接效果的，并且非常明显。目前，金砖国家的行政审批制度改革普遍进入攻坚期，面临着严峻的国际、国内形势，改革难度陡增。金砖国家的行政审批制度改革何去何从？未来之路在哪里？经合组织题为《持续增长》的2010年年度报告，首次为金砖国家的可持续发展提供了需要优先进行改革的建议，这些建议就包括放松产品市场规制。既然金砖国家都面临着深化行政审批制度改革的课题，认识到其已经成为结构性改革的着力点之一，既然金砖国家已经为广泛的合作搭建好了平台——金砖国家峰会，那么利用这个平台深入探讨行政审批制度改革，彼此之间借鉴经验教训、开展合作，或许是一种有益的选择。