依法加强地方人大预算监督，本文主要内容关键词为：预算论文,人大论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方人大监督预算的法律依据
我国宪法第九十九条、地方组织法第八条第二款规定，县级以上的地方各级人民代表大会“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”；地方组织法第四十四条第五款规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”；地方组织法第九条第四款规定，乡镇人民代表大会“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”。我国预算法第十三条规定，地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告；各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级决算。上述制度表明，财政运行活动是预算、执行、决算三个环节，这些活动的全过程都安排了人大监督：预算要经人大大会批准，执行由人大常委会监督，决算要经人大常委会审查和批准。我国审计法规定，地方政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。可见，审查和批准同级财政预算和对预算执行情况进行监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。此外，为了进一步保证预算的分配和监督职能，健全对预算的监督管理，国务院制定了预算法实施条例。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了关于加强中央预算审查监督的决定。其中，就加强和改善预算编制工作、中央预算的初步审查工作以及加强对预算超收收入使用的监督等做出了明确要求。这标志着全国人大对中央预算的审查监督已开始由程序审查转向实质审查。据不完全统计，自1990年代至今，已有近10个省份制定了省级的预算监督管理条例。福建省人大常委会于2002年做出了关于加强预算审查监督工作的决定。宪法和法律法规的规定，为地方各级人大及其常委会审查监督预算提供了重要的保证，也为全国性预算监督立法奠定了基础。
二、地方人大监督预算存在的问题及成因
虽然，依据宪法和法律的规定，政府预算要由本级国家权力机关认可和批准，以赋予预算的法律效力，并监督其执行，但是目前人大及其常委会对预算监督还偏重于履行法定程序，达不到理想的效果。主要表现为：
预算监督的内容不明确。预算法第十五条规定，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。这一规定并没有规范预算审查的具体内容。每年人大会期间，人大代表手中的审查材料一般只有预算报告，预算安排较为宏观、粗放，代表们缺乏财政专业知识，对财政收支预算的具体安排，财政总收入和地方财力的计算，第二年有哪些影响收入增支因素等问题，得不到详细的审查。这使得目前财政预算审查仍停留在程序性阶段而无法上升到实质性阶段。
预算监督的效果不明显。在防止预算决策的盲目性，提高监督的预防性；防止预算执行中的随意性，增强监督的完善性；采取补求措施，保证监督的补救性等方面，缺乏具体的法律规定，监督作用得不到充分发挥。预算法第十三条规定，地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级决算。第六十九条规定，各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。预算法第十三条和第六十九条并未对财政预算执行监督做出具体规定，可见，对如何监督、监督什么缺乏实施细则，人大自身法律规定显得很单薄。
产生以上问题的主要原因是：
1.地方人大目前的机构设置和运作程序难以适应要求。一是人大及其常委会缺乏隶属的专门审查机构。专门的审查机构对于确保预算监督的质量和效果是不可或缺的，因为财政预算是参与国民收入分配的系统工程，涉及方方面面的复杂关系，具有较强的专业性和技术性。目前，县级以上人大常委会虽然设立了财经委员会，但就其组成人员的现有状况及其工作机构的专业力量来看，还比较难以做到对预算案进行比较全面、详实和深入的研究、分析和审查。这种状况的存在，给人大落实行使审查监督预算的职权带来较大的困难。二是审查审议财政预算的时间太短。人大代表准备不足，就要仓促发言表决，往往是预算草案或者是决算报什么，就审什么、批什么，表态性语言较多，实质性探讨较少，缺乏针对性和主动性，难于进行全面而有深度的审查。
2.地方政府对人大监督预算缺乏认识和理解。一是体现编制预算的方法不科学，缺乏民主程序。只编政府预算，不编部门预算、单位预算；只编预算大类，不编细化预算；预算编制迟、编制时间短；政府及其财政机关提交人大审查批准的预、决算报告在时间上不符合法律要求；提供的相关资料既不全面，又不主动，如人代会前的初审工作中，不提供预算报表和预算编制的依据，提请批准决算时，不提供决算报表等。正是由于上述问题导致预算“看不清”，不便于人大审查和批准预算。二是体现在对人大及其常委会预算监督缺乏配合。政府及其财政机关享有预算执行权，但在预算执行中，缺乏规范的分配规则，很大一部分精力往往用于预算的调整和追加，对预算资金拨出后的管理相对弱化；同级预算部门和下级政府热衷于争取较多的预算资金，资金使用上存在擅自安排、挤占挪用、摆脱监督等问题。由于预算执行中随意性大，造成预算执行状态和人大批准的预算决策相偏离，不仅损害了人大预算监督的严肃性和法律效力，也难以保证人大预算监督必须的强有力的基础监督支持。
3.审计机关在审计范围、深度等方面有较大的局限性。审计监督主体依法行使监督权，其范围的广泛性和监督的超脱性可以弥补财政机关监督存在的不足，也能为人大监督提供必要的依据。但实际上，同级财政本身作为一种政府行为，由政府审计部门来审计政府本身，提供的审计报告很难做到客观公正。同时，本级审计机关还经常从政府工作“政绩”和自身力量等因素考虑，“婉拒”上级审计机关对本级预算执行、决算的审计，对下级财政预算执行、决算的审计，也较少展开。这样，审计监督作为一种具体的监督形式，没有把人大审批的预算及其部分变更作为前提和衡量标准，没有审计资金是否按预算支出，是否达到当年预定的效果等。由此，人大也就难以把审计监督的结果作为审批决算和下一年度预算的重要依据，这势必影响人大预算监督的全面性、准确性和权威性。
4.法律规定存在较大矛盾。预算法第三条规定“各级预算应当做到收支平衡”，第九条规定“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”。而第五十三条却规定“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”上述条款首先对于赤字预算作了不同的规定，其次对地方财政来讲，只有当原来批准的收支平衡的预算出现了不平衡，而且这种不平衡是总支出超过总收入的，即地方财政赤字时才称得上预算调整，才要经人大常委会批准。很明显，第五十三条和第三条、第九条相矛盾。如果执行第五十三条，就会出现以下问题：一是超收入增加财力安排的支出可以不通过人大审批，因为没有出现不平衡；二是预算收入减少而相应减少预算支出不需要通过人大审批，原因同上；三是在不突破预算支出总额，即在预算收支平衡的前提下，预算支出科目可以任意调剂，也可以对部门或地方补助任意追加（减）。这样，各级政府在预算执行中，只要不发生总支出超过总收入，即不平衡的情况，都不必编制预算调整方案提请人大审批，预算法规定的监督审批程序流于形式，削弱了人大对预算的审批、监督职能。
三、拓展地方人大预算监督的有效途径
加强和改善预算监督已成为各级人大及其常委会、政府、乃至社会各方面关心的重大问题。解决这一难题，关键是要完善以人大及其常委会为主导，人大法律监督与工作监督、政府及其财政部门的日常监督及审计部门的业务监督、社会监督等多种监督相结合的预算监督体系。也就是要依托人大预算监督的主导地位，调动各个预算监督主体的积极性，协调配合，创造预算监督的良好条件和环境，推进人大预算监督从程序性向实质性转变。
1.加强人大有关机构的建设。地方人大及其常委会要充分履行宪法和法律赋予的职责，进一步体现人大预算监督的性质、地位和作用，首先必须根据工作需要设置工作机构，充实工作力量。具体有两种方案：一是建立人大预算委员会，专司对预算案的初步审查；另一是充分发挥人大财经委的作用，包括加强和充实起组成人员及其办事机构的力量，集中一批有关方面的专家学者，加强调查研究等。从目前情况看，第二种方案更具可行性。其次，人大工作者要进一步增强责任感和使命感，不回避矛盾，敢于监督，理直气壮地依法行使决定权和监督权。从加强预算监督的大局出发，结合人大预算监督工作方向，围绕政府财政和审计机关、司法机关、社会团体等监督主体共同关心的问题进行监督，不断提高监督实效，逐步加大监督力度。在加强监督、选准切入点方面，不断摸索经验，诸如通过专项审计，突出监督重点；选择监督试点，以点带面；规范基础管理，稳步推进监督深化等。
2.加强地方预算监督的法规建设。预算监督法规是预算法规体系中的重要组成部分，有助于改变预算监督内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服预算执行中监督不力、对违反法规的行为惩罚力度不够的弊端，特别是对于发挥各个预算监督主体应有的预算监督作用，使预算监督制度化、规范化，具有重要意义。地方人大及其常委会着手制定预算监督的地方性法规，一是应突出权力机关监督的权威性，明确规定各个预算监督主体的监督地位、监督对象、监督程序、方式和方法，从根本上解决有些执法机构及其人员不服从权力机关监督的问题。二是应体现法律的强制性特征，赋予预算监督执法主体的监督权，对违法行为的处理权，提高监督法规的权威性。三是应以法律形式确认预算执法责任制，将执法者的预算责任和义务转为监督和被监督的关系，加大执法监督制约力度。四是以法的形式确立相适应的预算监督机构并配备相应的人员，充实专业工作力量，以适应预算制度改革的需要，为人大及其常委会行使预算监督提供有效的、高质量的服务。
3.积极促进预算编制的改进和规范。加快预算制度改革，将政府的所有收支纳入预算，先有预算，后有支出，严格按照批准的预算支出，其重要内容之一就是：提前编制预算、细化预算内容、编制部门预算。这是实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”的需要，是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提，也是人大和政府搞好预算监督的共同责任。对此，人大应要求政府及其财政机关本着“早改革、早主动”的思想，抓紧部署预算制度改革工作。要提前安排组织，按照自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡的民主程序，编制部门预算。要抓紧完善预算编制的基础，如改善预算科目设置，按资金使用目的和性质划分科目；结合实际情况，核定预算支出标准；摸清预算单位基本情况，更公平、公开分配资金等。同时，也要在上述工作基础上，按照人大批准的预算，及时批复预算，集中力量开展预算执行的日常监督，加强对预算资金使用情况的检查监督。
4.充分借助现有的审计监督手段。人大要大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督。要确立按预算进行审计的观念，集中力量审计财政机关是否及时批复预算并按预算进行管理、用钱部门和单位是否按预算支出、是否存在不同预算科目的资金调剂问题等，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，也要突出专项审计监督工作，注意把专项审计和“同级审”有机结合起来，加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督，审计中发现和揭露违纪违规问题，严格依法提出整改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。为了扩大审计监督的影响，地方人大及其常委会可以督促同级政府及其审计机关依法向社会公布有关审计事项的审计结果。
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