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中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1006—0158（2008）01—0013—03
在党的十七大报告中，胡锦涛同志强调，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。转变经济发展方式，是在探索和把握我国经济发展规律的基础上提出的重要方针，也是针对我国经济发展新阶段面临的新问题提出的重大战略。
资源环境问题的紧迫性和难点
我国资源环境问题的产生和积累与经济总量快速扩张密切相关。GDP从1978年3645亿元增加到2000年的98001亿元和2006年的209407亿元。根据国际货币基金组织公布的数据，2006年，按汇率折算的世界GDP总量48.1万亿美元，中国GDP为2.6万亿美元，占世界总量的4.9％，总量列世界第4名，排在美国、日本、德国之后，英国、法国之前，与美国、日本差距较大，与德国、英国和法国差距较小。按购买力平价测算，2006年中国GDP为9.98万亿美元，占世界总量的15.1％，总量列世界第2位，仅次于美国，排在日本、德国、英国、法国之前，与排在前面的美国和排在后面的日本均有较大差距。人均GDP，按汇率计算为2001美元，为世界平均水平的24.3％。按购买力平价计算为7598美元，为世界平均水平的66.60％。工业增加值从1978年的1607亿元增加到2000年的40034亿元和2006年的90351亿元，工业占GDP的比重大体保持在43％左右。
生产要素投入数量的增加和使用效率的提高是经济发展的主要推动因素。最近一轮经济增长，我国要素投入和消耗绝对量连年快速增长，资源消耗和环境投入的绝对量过大。2006年全国能源消费总量24.6亿吨标准煤，比上年增长9.3％。其中，煤炭消费量23.7亿吨，原油3.2亿吨，天然气556亿立方米，水电4167亿千瓦小时。主要原材料消费中，钢材4.5亿吨，铜372万吨，铝865万吨，乙烯939万吨，水泥12.0亿吨。万元国内生产总值能源消耗1.21吨标准煤，比上年下降1.23％，没有完成4％的约束性指标。
我国自然资源消耗和污染排放规模过大，废弃物排放对经济发展的制约越来越突出，污染控制和生态保护的任务更加艰巨。2005和2006年，全国废水排放量连续两年超过500亿吨，化学需氧量连续两年超过1400万吨，二氧化硫排放量连续两年超过2500万吨，2006年分别达537亿吨、1428亿吨和2589万吨。工业万元产值用水量为222立方米，是发达国家的5～10倍。工业用水的重复利用率为40％左右，仅为发达国家平均水平的一半。相应地，环境污染和生态失衡问题日趋严重。2006年，全国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中，Ⅳ、Ⅴ、劣Ⅴ类水质的断面比例达60％。松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。27个国控重点湖（库）中，Ⅴ类水质的湖（库）5个（占19％），劣Ⅴ类水质的湖（库）13个（占48％）。其中，洞庭湖、鄱阳湖、巢湖水质为Ⅴ类，洪泽湖、南四湖、达赉湖、白洋淀、太湖和滇池为劣Ⅴ类。西湖（杭州）、东湖（武汉）、玄武湖（南京）、大明湖（济南）为劣Ⅴ类水质。近岸海域Ⅳ类、劣Ⅳ类海水为24.3％。渤海Ⅳ类、劣Ⅳ类海水为21.7％，东海Ⅳ类、劣Ⅳ类海水为52.2％，杭州湾、长江口、辽东湾、珠江口和渤海湾水体均为重度污染。
能源是现代经济发展的基本动力，经济快速扩张难免增加能源消费。2005年，中国能源消费结构中，煤炭占68.9％以上的份额，远高于25.1％的世界平均水平。煤炭消耗量的28.7％约6.2亿吨煤作为终端能源直接燃烧，硫化物和碳化物排放压力较大，环境质量已成为影响人民生活质量的重要因素。同石油、天然气相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出36％和61％左右。根据国际能源机构（IEA）的数据，2004年中国二氧化碳排放量为4.77亿吨，世界二氧化碳排放量为26.58亿吨，中国占世界的17.9％，比2001年的12.7％提高了5.2个百分点，甲烷、氧化亚氮等温室气体的排放量也居世界前列。
资源环境问题的紧迫性和难点集中表现在，今后10～20年，我国经济总量仍将处于持续较快扩张阶段。我国人均GDP与高、中收入国家和世界平均水平相比有较大差距，工业化和城市化处于并行快速推进期，经济总量在较高基数基础上继续扩张无可置疑。问题在于，我国人均资源占有量偏低，经济发展过度依赖资源消耗和环境投入，在过去经济总量较小的时候还可以承受。随着经济总量扩张，在今后发展过程中，如果不能摆脱传统发展方式和资源与环境利用方式，延续以往依靠生产要素大量投入和生产规模外延扩张的发展方式，我国经济社会发展受到的资源和环境制约将越来越严峻，甚至可能因为超越资源和环境的承载能力使发展的步伐受到阻挡。
加强资源和环境产权制度建设
配置稀缺资源用于生产产品和服务以满足社会需求是经济系统的基本目标。市场和政府都是配置稀缺资源的基本机制。政府与市场在资源和环境配置中各有各的职能，其性质和作用方式有所不同。市场是一个分散决策、竞争选择的组织体系，通过供求关系和价格机制引导市场参与方，在资源和环境配置中起基础性作用。政府是一个集中决策、层级管理的组织体系，依靠行政机构和行政等级，运用经济、法律和行政手段，通过宏观调控和微观监管来规范市场参与方的行为，调节资源和环境配置。
资源环境问题既是宏观调控和微观监管的对象，也是一个利益问题、机制问题。资源和环境问题存在外部不经济性，反映特定制度的固有性质和利益格局，市场和政府在解决资源和环境问题方面都有局限性。市场竞争淘汰落后的过程需要较长的时间，具有滞后性和局限性，并造成不可逆和难以挽回的代价，市场体制不完善还会产生恶性竞争、短期行为、过度消耗等问题。在资源和环境问题上，政府调控和监管只能解决资源和环境利用的外部压力性问题，无法激发企业节约资源和环境友好的内在动力。激发企业节约资源和环境友好的内在动力，变被动、被迫采取对策为主动、自愿采取措施，离不开相应的利益驱动机制。只有把市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”搭配起来，发挥好各自的作用，才能改变低效率利用资源环境的传统方式，建立有效配置资源环境的体制机制，使经济主体和市场参与各方在资源环境的有效利用中获得足够利益，在资源环境低效利用中付出足够代价，遭受足够损失和惩罚。这样才能解决好资源和环境问题。
我国社会主义市场经济体制还不完善，资源和环境产权制度不健全、成本核算不完整，生产要素市场发育滞后于产品市场，价格信号不灵敏、不准确，资源和环境利用方式不能反映其稀缺程度，外部性问题非常突出。由于资源和环境利用的私人成本低于社会成本，地方和企业无需承担资源和环境利用引起的全部成本，导致很多地方以过度利用和消耗资源和环境，甚至无节制地以资源和环境为代价片面追求经济增长。一些地方政府为了谋求本地利益，对资源和环境问题视而不见，把降低环境标准、土地价格作为提高本地竞争力的手段，不惜牺牲全局和长期利益来追求短期和局部利益，这是资源和环境问题的重要根源。解决我国的资源和环境问题，消除不合理的资源和环境利用方式，必须强化政府的宏观调控和微观监管职能，通过政绩考评、财政税收、市场准入和补偿机制等基础性制度建设，改变私人成本低于社会成本的状况，创造市场体制起作用的条件，实现资源和环境的有效配置。
基础性制度建设的领域很广泛。其中，资源和环境产权制度是市场有效配置资源和环境最重要的基础性制度。我国资源和环境产权配置、产权管理、产权流转、产权保护一直处于比较混乱的状态，资源和环境价格偏低，资源价格只反映资源开发成本，既没有全面覆盖劳动力成本、安全生产成本和环境治理成本，也没有反映市场供求关系和资源稀缺程度，致使资源价格偏低，资源和环境变成了一种为地方和企业低价竞相利用的资源。这加剧了资源过度开发、过度需求和浪费，使市场机制配置资源的基础作用得不到发挥。产权权属界限不清，产权交易制度缺失，也是地区和企业间恶性竞争的重要原因。
为了有效发挥市场机制在资源和环境配置中的基础作用，引导地方和企业自觉施行有利于环境资源的行为，减轻经济发展对生产要素投入数量扩张的依赖，促进环境与资源的合理利用，必须推动资源和环境领域的市场化改革，建立符合市场化改革要求、有约束力的现代资源和环境产权制度，改变一些地区通过破坏环境和浪费资源来促进经济发展的做法。产权制度的核心是，明确资源和环境产权交易主体、产权交易规则和产权招标拍卖等制度，完善自然资源有偿开采、有偿使用制度，加快用水、用地、用电和排污权交易制度建设，使利益相关者和受影响者合理分担由于资源开采所带来的影响。
强化产业组织政策和经济杠杆的作用
我国工业组织结构不合理也是形成资源环境问题的原因。最近几年，我国工业企业普遍进行了一轮改造，装备水平和工艺技术有了相当程度的提高，一些企业的关键设备和工艺水平达到了国际先进水平，形成了一批规模较大、资源利用效率较高的企业。但是，我国工业企业组织不合理的问题仍然存在，工业企业数量大体保持在130万家左右。其中，规模以下工业企业100余万家，规模以上工业企业27万余家，大中型企业仅3万家。不同规模企业之间技术水平、管理水平和资源利用效率差别很大。由于基础重化工业的加快发展，石化、钢铁、有色金属冶炼、水泥、造纸等高耗能、高污染的基础重化工业产品市场需求处于较快扩张期，装置落后的中小企业仍然有较大生存和发展空间。在这样的市场供求背景下，企业普遍重视规模和生产能力扩张，对技术和节能降耗重视不够，节能环保意识不强。
市场体制下，无论企业、个人还是政府，其行为不能不受利益驱动的影响和制约。价格和税收是引导资源和环境配置最直接、最灵敏的杠杆。长期以来，我国资源环境市场化改革进展缓慢，资源环境配置主要通过非市场化方式进行，价格、税收政策对资源节约利用和环境保护考虑不够，存在涉及资源利用和环境保护的税种过少、税负过低，资源和环境税收调节力度不够等问题。目前，只有资源税、固定资产投资方向调节税和所得税涉及资源和环境问题。就资源税而言，1994年开征资源税以来至2005年，我国共征收资源税869.2亿元，仅占各项税收163976.8亿元的0.53％。2005年以来，国家先后提高了煤炭、石油和天然气资源税的税额标准，提高后的煤炭资源税每吨在2～4元之间，石油资源税每吨在14～30元之间，天然气资源税在每千立方米7～15元之间，多数资源的资源税额在产品销售价格的1％以下。无论与近年来煤炭、石油价格的涨幅还是与价格绝对水平相比，现行资源税水平显然偏低，各档之间的差距也过小。如此低的税率和税额，对资源的合理利用起不到调节作用。
为了提高资源环境利用效率，一方面要进一步加强和完善产业组织政策，强化根据自然资源和环境承载能力确定的市场准入标准，引导资源环境向利用效率高的产业和企业流动。根据土地、水、矿产资源和环境承载能力，从提高资源利用率和减少环境污染出发，对采掘业和制造业中的高耗能、高排放、高污染行业做出明确的准入规定，对相关企业生产工艺与装备技术水平、资源能源消耗利用指标、污染物产生和排放指标、废物处置方法、危险废物管理、废物回收利用和环境管理等方面提出明确要求。对不符合要求的企业，按照国家产业政策、环保等规定，予以关停和淘汰。另一方面，也要注重运用经济杠杆引导企业采用资源节约和环境友好的装置和技术，改革资源和环境税收、价格体制，提高资源税税负、开征环境税，逐步加大资源开发利用和污染排放的税收负担，强化资源和环境利用的利益驱动机制，使市场在淘汰落后装置、抑制外延增长方面发挥更大作用。
必须看到，调节资源环境利用的杠杆有时是一把“双刃剑”，可能带来负面影响。譬如，作为产业链中的基础价格，资源和环境价格直接和间接影响众多产品的生产成本。在高能耗、高排放的产业中，能源和环境成本在产品成本和价格占有较大比重，如果不能适当考虑相关产业、企业和终端用户的承载能力，可能给经济发展带来不利影响。此外，优质能源如天然气涨价以后，用户将偏好多用煤，又会加大炭、硫的排放量。能源价格、污水处理费的提高会激励居民日常生活的节能减排，但对于高收入者、企事业单位和政府机关的节约利用能起到多大作用，还要看相关配套措施的力度。至于提高居民用电、用水、用气价税水平对低收入者生活负担的不利影响，可以根据成本结构（如固定成本和可变成本的比例）、需求性质（如居民用还是非居民用、少量需求还是大量需求、需求是否均衡）和资源丰裕情况（是鼓励消费还是限制消费），采取超用加价、节约有奖的阶梯价格和专项补贴来解决。又如，产业组织结构变化和大企业的成长，既可能通过装置技术水平改善和合理分工提高资源环境利用效率，也可能由于专业化协作体系不当而挤压中小企业成长空间。合理的产业组织要求建立中小企业同大企业之间合理的分工协作关系，形成以大企业为主导，中小企业对大企业专业化配套和专业化服务，大中小企业合理分工、有机联系、协调发展的格局。
引导企业采取环境友好的生产方式
随着我国经济实力的不断增强，消费水平和消费结构正在发生深刻变化。消费水平从低层次向高层次递进，消费结构也在发生着明显变化，住房、汽车、奢侈品等占用和消耗资源较多，人们越来越关注商品和服务对环境和自身健康的影响。许多消费者偏好选择那些他们认为对环境有帮助的产品，不愿意甚至拒绝购买他们认为对环境有危害的产品。如果企业不重视其产品的环境影响，将遭受消费者抵制或排斥。用户需求偏好正在成为资源节约和环境友好的一个强大推动力量。资源利用和环境保护工作不仅可以由政府推动，依靠制定法律、法规和环境管理标准来强制企业执行，也可以通过消费对生产的引领和导向作用激励企业和用户主动执行。
这里的机制在于，生产与消费互为因果，是社会经济活动得以持续进行的不可分割的两个重要方面，环境友好的消费选择可以带动环境友好产品的生产，促进环境友好企业的发展。消费者通过消费选择带动环境友好产品和服务的生产，形成绿色消费与绿色生产之间的良性互动。
我国是一个人口众多、资源相对不足、环境承载能力较弱的发展中国家，欧美等发达国家的消费方式，是他们在特定时期和条件下产生的。从资源禀赋尤其是人均水平看，我国不具备那样消费的条件，从华夏文明传统和社会主义荣辱观看，我国社会也不应该接受不健康、不文明、不可持续的消费理念和消费方式。但是，与引导生产的政策及实践相比，我国规范和引导消费方面的工作还相当薄弱。落实中央提出的倡导健康文明的消费方式，一方面要加大宣传，另一方面要注重运用正确有效的经济法律手段，矫正过于奢侈和浪费资源的消费，大力倡导适度消费、健康消费和绿色消费。
企业对环境的影响体现在产品生命周期的各个阶段。只有积极落实为环境而设计的理念，在研发设计之初即全面考虑产品的环境影响，避免或减少使用有毒性或危害性原料，采用低资源消耗、低废弃物排放的清洁生产技术和工艺，才能研制省资源、可回收、低污染的清洁产品，避免损害员工、周边居民和用户健康。倡导健康文明的消费方式，能够促使企业从产品设计、制造、包装、运输、使用到报废处理的整个产品生命周期中，综合考虑资源效率和环境影响，尽可能降低产品对环境的负面影响。
政府绿色采购是推动绿色消费和绿色生产的推动力。财政部日前公布的全国政府采购统计信息表明，2005年全国实际采购规模达到2927.6亿元，政府采购规模占全国GDP的比重为1.6％。政府采购具有消费规模大和市场带动作用明显等特点，政府绿色采购制度利用市场机制对全社会的生产和消费行为进行引导，体现了以综合手段保护环境的要求，可以成为引领绿色生产和绿色消费的重要手段。2007年1月1日起，我国已经在中央和省级（含计划单列市）预算单位实行政府绿色采购制度，并发布了《环境标志产品政府采购清单》。政府机关、事业单位、团体组织在用财政资金实施政府采购时，必须优先选择采购清单上的“绿色产品”。我国应尽快建立和完善相关制度，扩大政府绿色采购范围和领域，逐步提高绿色产品政府采购标准。不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且要求产品设计、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均符合资源节约和环境友好要求。