政府治理机制发展与法国治理现代化，本文主要内容关键词为：法国论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一国治理现代化的发展往往涉及面极广泛而历时极漫长。涉及面广泛表现在既涉及国家制度的构建与完善、政府治理机制的发展与变迁，又涉及非政府组织与机构在社会自治中的发展与壮大。治理现代化的发展过程，某种程度上就是逐渐消解政府对治理的垄断，将其他治理机构置于与政府同样治理主体地位的过程。社会治理主体的扩展使得政府机构、政党社团、社会组织、各种利益主体皆参与进来，社会治理由传统“单一权威中心”的线性结构变为复杂“多权威中心”的网状结构。 在多权威中心的网状结构里，国家与政府依然扮演重要角色，国家制度的构建与完善，从确立主权的民族国家到提供制度、扩大参与程度的国家，奠定了国家治理现代化的地基。政府机制的发展从公共治理中行政主导的科层制，新公共管理中追求效率与效益的合同制，到后新公共管理中统筹整体的协同制，搭建起治理现代化的框架。 法国治理现代化的发展历经帝制与共和的较量，中央集权与地方分权的改革，在工业化、后工业化和信息化时期面临不同任务呈现不同特点，但治理过程又陈陈相因一脉相承。法国治理现代化既有欧美国家的共性特征，又有独特的法兰西特征。无论共性个性，法国的治理现代化都对后现代化国家的治理发展具有借鉴意义。 二、公共治理与科层政府：专业、效率与公正 Bureaucracy常被翻译为“官僚制”、“科层制”，但“官僚制”在中文语境里语义偏贬，偏离Bureaucracy的中性特征，本文采用“科层制”的译法，是“一种由职业行政官员而不是当选代表担任主要行政职务的政府管理体制”。 科层制的发展一直毁誉参半，但科层制政府是适应时代要求的产物。法国大革命前爵位和官职都由国王恩赐，为贵族子弟垄断，不仅世袭而且可以买卖，法国成为欧洲卖官鬻爵最典型的国家。官吏制度的腐败严重阻碍资本主义与工业社会的发展，世袭或者买卖获得官职的官员大多不具备专业素养，无法提供现代化管理所需的效率，私人利益的掺杂更不符合政府管理所需的公正性。大工业化社会与市场和规则明确联系在一起，社会的发展要求政府明确规则，选任专业人才提高行政效率，这些促使法国着手建立文官制度。《人权与公民权宣言》提出一切公民都可以按照能力担任一切官职和公共职务，1791年法国宪法规定今后任何官职都不得买卖和世袭。 科层制的发展还与政党政治有关。随着选举与政党政治的发展，政党分赃制日益盛行，官职为政党所把持成为利益交换的工具，既造成贪污腐败盛行，又因为政党的轮替造成官职不稳定。1945年10月法国政府颁布相关法令，建立统一的公务员管理机构“公职管理总局”，后改为“行政与公职总局”，建立国立行政学院和统一规范的高级公务员的录用、培训和任用制度。第二年又通过国家《公务员总章程》，改革公务员队伍结构，实行公务员分类管理，逐步形成统一、完备的公务员制度。《公务员总章程》规定选举产生的政务官与考试录用的事务官职责分离，事务官政治中立作为政策的执行者不能参与政策的制定。 从政府与社会的互动关系来说，当社会的复杂性与不确定程度比较低时，政府改变或控制社会环境使其适应政府自身发展的策略往往能取得比较好的效果。但随着社会的发展，当社会的复杂性与不确定提升到一定程度时，政府控制环境的策略往往难以奏效，明智的政府于是通过改变自身来适应环境的变化。工业化时期虽然有分工与分化，但与后工业社会相比程度依然比较低，科层政府仍能在社会的互动中占据主导优势。 科层制政府中政务官与事务官权责的分离，是法国帝制与共和较量以来共和政体得以存续与稳定运行的重要条件。第三、第四共和国的议会至上与多党制结合在一起造成政府更迭频繁，1946年到1958年的12年间法国政府更迭达21次。即便在这种政府更迭频繁政局动荡之下法国社会仍然有序运行，这得益于法国行政领域的稳定。选举产生职位流动的政务官与考录选拔职位稳定的事务官并行，上层流动提供政治领域的民意合法性，下层稳定攒聚行政领域的办事效率性，两者共同构成科层制政府的运作机制，科层政府在法国社会工业化的发展过程中功不可没。 但随着后工业社会与信息社会的发展，科层制面对社会发展显得捉襟见肘。科层制内含结构碎片化的隐疾，其效率与公正性受到质疑。科层制以优厚的待遇与职位的稳定确保文官的公正与政治中立，但理论的完美抵挡不住人的逐利本性，科层制的公正性受到官僚追求部门利益行为的损害，科层制下的公共利益被转化为部门利益。等级划分与职责明确使得科层制成为封闭性的僵化组织，各负其责带来管理的部门化与碎片化，工作中文牍主义、本位主义等“官僚病”盛行，效率低下有违科层制追求效率的初衷。更严重的是，考录而来的事务官相较于选举产生的政务官在职能领域更具专业性，埋下内行事务官凭借专业知识绑架外行政务官的隐患。事务官本是政策执行者却日益卷入政治决策，集政策提案者与政策执行者于一身。考录的“专业性”取代选举的“合法性”成为统治标准，此举是对民主的冲击与扭曲。 除了科层制带来的结构碎片化，法国还有历史遗留的地方组织碎片化。法国地方既有地方自身机构又有中央派驻地方的机构。改革前地方存在36000多个市镇，100多个省和22个大区以及大量市镇联合体，这些机构不仅数量庞杂而且性质不明确。法国地方治理中还有中央各部派驻地方的机构，法国地方近半数的公共部门工作人员都由国家聘任，法国95%的中央政府雇员分散在地方，这些机构作为国家在地方的专门职能部门，负责国家在地方职责的实施，在省级与大区形成职能性分权，与市镇的地域性分权一起造成法国地方组织机构的碎片化。 法国科层政府机制的运行，将行政组织从政治完全控制中解放出来，但中央行政依然控制地方行政。地方分权改革前法国作为高度中央集权的国家，虽然中央权力范围覆盖地方每一角落，但受制于社会结构的碎片化，中央政府的治理能力并没有随着权力范围延伸开来。随着其他社会治理主体的觉醒，政府与社会的互动关系发生变化。科层制带来的结构碎片化与法国地方行政组织的碎片化，阻碍政府继续享有独占性的垄断地位。法国政府开始与市场和其他社会组织共同参与社会治理，中央政府通过权力下放和转移，向地方自治组织转移权力与资源，将地方自治组织、各类公务法人、社会团体和市场组织纳入到社会治理体系中来，开始合同制政府的运行机制。 三、新公共管理与合同政府：市场、效率与效益 20世纪70年代末80年代初，西方掀起一场声势浩大的政府改革运动。美国在里根领导下采取以市场为导向的新自由主义政策，英国在撒切尔领导下实行去国有化的私有化政策，此时法国采取增加社会福利的国家政策可谓逆潮流而动，因此，受到国际市场资本逃离法国的惩罚。1982年执政的左翼面对高福利开支与经济持续低迷开启地方分权改革，社会党领导下的法国政府巧妙地在经济领域变轨实行改良后的自由主义政策，新公共管理下竞争的市场机制开始挑战传统科层机制的主导地位。 后工业社会科层制政府在与社会互动中能力开始弱化，政府对社会组织控制能力的降低，迫使政府转向为社会提供服务来证明自身的价值。由控制向服务的转变表明政府与非政府组织的关系发生改变，控制关系减弱合作伙伴关系加强。“这是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化，意味着公共部门管理领域中新范式的出现。” 法国新公共管理下的地方分权改革受新公共管理理论勃兴的影响。新公共管理以民营化为基本手段以市场化为基本取向，回归效率至上以私人部门的管理模式全面改造政府，以企业家精神重塑政府。20世纪80年代西方意识形态开始转变，货币主义学派主张回归“守夜人”最小化政府，反对国家对市场的干预让市场实现公共服务的供给。公共选择理论认为“政治过程类似于市场过程，在其中人们通过相互作用实现自己目标”。以哈耶克为代表的新自由主义认为包括政府在内的任何政治组织，都很难达成其所宣称的公共利益目标。 法国的新公共管理改革也受到欧盟一体化进程的影响。欧盟为追求共同市场，实现货物、人员、服务和资本的自由流通，采取解除管制政策消除成员国内垄断或受保护的地方市场，将欧盟的相关规定通过成员国立法机构的立法转化为成员国的法律，以追求内部无疆界的空间将成员国联系在一起。随着区域经济的发展与国际市场一体化，欧盟越来越多地介入主权国家内部事务，法国的地方分权改革受到来自欧盟的压力，欧盟治理中的“属地原则”也被引入到法国地方政府的治理活动中，决策尽量贴近所影响的低层级政府，地方政府成为地方治理主体。 在市场化大背景与区域一体化中出现的新公共管理运动以市场化为导向，强调职业化的管理、明确的绩效评估标准，以结果而不是程序的正确性来评估管理水平，强调公共服务的针对性而非普遍性，将官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的事务处理机构，以准市场的规则和合同承包来培育竞争。新公共管理在促进法国地方自治的同时主要有两处缺陷，一是混淆手段与目的，二是带来管理活动的碎片化。 批评者认为新公共管理混淆公共产品与普通产品，将市场运作逻辑完全套用到政府管理中来，无视公共产品与服务的消费者在政治领域的“公民”身份。提高公共产品与服务的提供效率以更好地服务公民本是手段，却被误当做公共领域追求的目标。过分以效率为导向，形成“管理行政”(管理主义与效率导向)与“民主行政”(宪政传统与民主导向)的博弈。公共部门以私有化的绩效考核标准诱导政府放弃公共服务职能，这既是逃避应有的政府责任又违背民选政府的合法性。 新公共管理的权力下放与分权改革致使市镇层级出现“行政荒地”。大量设立执行局或中央各部的外派机构，让本来根据功能划分的组织格局更为碎片化。地方分权改革后存在市镇、省级与大区三级自治政府，三级政府间彼此没有等级隶属关系，此举意味着法国地方任意地区都同时属于三级不同的自治政府管辖。省级负有的统治职责与大区负有的发展职责，在市镇的自治职责面前具有压倒性的优势，特别是对那些缺乏治理资源的中小市镇。供水供电等公共产品的提供又依赖市镇联合体的提供，进一步压缩市镇自治政府的职权，难免在市镇出现“行政荒地”。 以效率与效益为导向的新公共管理改革，在公共服务中大量采用私有化、外包以及合同制的竞争，固然能降低服务成本提高效率，却也造成政府能力的空心化。空心化的政府无力协调各种竞争机构，导致不能提供给公民无缝隙的公共服务，而只能是碎片化的服务。合同制政府公共产品和服务供给主体多样化、运行机制综合化，带来公共部门的权威分散化，公共部门兼具政策执行者、合同发包方、监督者和代理人等多重角色。法国地方治理中呈现出公共部门身份多样化与碎片化带来的治理过程碎片化。合同政府无力解决地域性组织与职能性组织的碎片化，以协调与效率为特征的协同政府正好弥补这一缺陷。 四、后新公共管理与协同政府：协调、效率与公正 “协同政府”(joined-up-government)又称为“整体政府”、“全面政府”(holistic government)、“网状政府”(networked government)。社会发展要求不同公共部门和不同行政层级协作发展。为解决部门主义、视野狭隘和各自为政问题布莱尔政府1997年引入协同政府概念，通过横向与纵向协调消除政策的相互抵触，促进不同领域利益主体团结协作，有效利用稀缺资源为公众提供无缝隙非分离的公共服务。 协同政府要整合两个相互矛盾与冲突的目标：一方面绩效管理鼓励组织与个人充分竞争以期实现目标，而竞争会导致组织的割裂与分化，另一方面协同政府要促进组织间的合作与协作，以期提供无缝化的公共服务。效率与民主的要求促使中央政府将决策权力下放，效率与公正的要求促使中央政府加强协调决策与执行能力。 意大利学者Andrea Di Maio主张从不同途径来构建协作政府。一是同层级政府间合作，比如反贪部门与税务部门之间的合作，或是司法部门与金融部门之间的合作；二是跨层级政府间的合作，比如中央与地方或地方与地方之间，就某些共同或类似事务进行跨层级的合作；三是跨程序的政府合作，在政策的制定、执行与监督过程中加强合作及时反馈政策实施情况；四是跨公私机构的合作，打破公共部门与私人组织之间的界限追求公正与效率的统一。合作政府既是组织机构的联合，也是组织运行机制的联合。 协同政府是对合同政府各自为政所带来问题的回应。法国地方分权改革既带来各级政府与各个政府部门的活力，也带来各自为政下的治理碎片化。 新公共管理改革强调公共部门结构性分化，单一职能机构存在专业化的分工，职能与角色的分化导致部门的碎片化和自我中心主义，缺乏合作与协调降低效益与效率。法国的结构性分权导致政治官员的双重损失，分权改革将中央政治与行政权力下放给管理机构、公共服务机构或国有企业，导致政治行政领导丧失了调控、干预和获取信息的途径，丧失掌握信息来源和施加影响力的能力。同时想通过权力下放避免的责任却没能免除，容易遭受公众对中央政府政治上的批评与责难。协同政府重新强调中央权力，重新树立中央政府的协调统筹能力，法国改革放权的同时又在收权。典型的例子是法国的省长，改革后原本属于省长的地方自治行政的执行权转到省议会主席手中，但省长作为国家驻地方的代表，凭借在地方深耕多年的威望获得市议会与市长的信赖，通过协调不同层级不同部门的合作深度参与地方的治理活动成为联系中央与地方的“节点”。 协同政府通过不同方式统筹协调分化的各级政府与部门，以全局视野与局部活力盘活现代化治理。协同政府改革更注重全局，采取协作和整合战略应对改革所导致的碎片化状态，修正新公共管理的激进改革措施。协同政府在分权后重新进行机构整合与协作，积极意义上旨在提高效率，消极意义上避免政策的相互抵触与拆台。相较于单一职能部门提供公共服务的效率，加强系统纵向整合并提高组织横向合作更能带来效率。另一方面政府部门通盘考虑重视信息共享，避免不同部门政策冲突影响政府效率与威信。 追求效率的新公共管理改革存在两个发展阶段，或说是在两个路径上进行。第一阶段改革发生在政府机构内部，通过政府机构间权责的重新配置，在政府机构内部引入市场竞争机制，首先实现政府机构的内部市场化竞争。第二阶段转向外部在市场范围内进行，在第一阶段改革明确各级政府权责与将政府机构培育为市场竞争主体后，政府机构与其他市场主体通过竞争来获得公共产品与服务的提供。两个阶段虽不能截然分开但侧重点不同，第一阶段作为改革的初级阶段，首先要完成的是政府内部机构的重新整合，这是进入下一阶段政府机构作为市场主体参与竞争的前提与基础。 各国政府治理机制发展阶段的不同，决定各国所处的改革阶段和所走的改革路径不同。同样是新公共管理运动下的改革，美国各级政府的职责早已通过宪法、判例法和政治实践得以明确，因此，改革侧重第二阶段主要向市场的规模经济要效率。法国历来具有向中央集权的传统，分权改革前地方只有行政机构没有地方政府，因此，法国政府改革侧重各级政府职责权限的重新配置，以优化政府机构为优先考虑，在政府机构内部引入市场化竞争机制，然后才是与其他市场主体的竞争。换句话说，法国的新公共管理改革兼具两阶段任务在两路径上展开，但两阶段的改革在某种程度上又相互矛盾，需要协同政府统筹与规划以便加快初级阶段改革进程，并协调两阶段改革并行所产生的矛盾。 法国政府机制从科层制、合同制到协同制，体现着府际关系以及政府与社会关系性质的变化。工业化时期法国政府机制采用科层制，无论对地方行政机构、社会组织还是其他市场主体，中央政府作为全能型政府都占据主导和统治地位，广泛而深入地卷入社会，试图以无所不包的政府权力带来克无不胜的政府能力，但政治实践中无论从效率、效益还是公正性来讲，科层制政府受自身结构影响存在弊端。 为摆脱全能政府的过度主导，合同制政府力图从全面社会介入中脱身出来。在政府机构内部，中央政府大量向地方政府转让权力与下放权力，并伴随着资源的转移，将政府机构转变为追求效率与效益的市场化主体。在政府与社会关系上政府退守核心职能领域，将大量事务通过市场化方式外包出去，将大量服务领域放手给市场，将政府从全能中解脱出来，以有限政府谋求有效政府，某种程度上确实促进了法国社会与经济的繁荣。另一方面权力的下放与转移并不意味着政府责任的下放与转移，提供一定社会福利，维持一定的社会公平正义，仍然是政府责无旁贷的责任。但合同制政府在追求效益的目标激励下，原本追求公益为目的的政府部门逐渐偏离原本轨道成为逐利的集团造成政府的空心化。分权与放权造成权力与责任的分离，有责任无权力的空心化状态削弱政府的治理能力，影响政府在社会中的公信力与威望。 法国政府意识到分权改革绝不是政府权力的一放了之、一转了之，而是需要在放权与转权的同时担负起统筹协调、监督监管的职责，既包括对政府内部各机构、各层级和各种不同合作方式的监督协调，也包括对政府与市场合作以及政府与其他社会组织合作的监督协调，协同制取代合同制成为政府运行机制。合同政府运行机制下，政府看中市场与其他社会组织的手段功能。但在协同运行机制下，政府将市场与其他社会组织看作合作伙伴。 需要注意的是，政府运行机制从科层制、合同制到协同制发展，政府从占据主导性垄断地位，到放权让权退守核心职能领域，再到与市场和社会组织达成合作关系，这并不意味着政府职责不再重要。恰恰相反，在主权国家作为国际关系与国际交往主体的今天，政府仍然是所有治理主体中最重要的一员。法国政府机制能够随着治理问题的变化而变革，从而促进了国家治理现代化。中东、北非和南亚一些国家社会动荡不安，与本国政府运行机制的不稳定有莫大关系，政府机制稳定健全地运行方能为国家治理现代化提供制度保证。标签：新公共管理论文; 政府治理论文; 国家治理现代化论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 分权管理论文; 社会改革论文; 国家部门论文; 事务管理论文; 经济论文; 时政论文;