转型经济中的政府职能，本文主要内容关键词为：政府职能论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济体制改革的关键在于政府职能的发挥。改革开放后，学术界对政府职能的探讨形成了两种思路：海外的中国学者大多从西方发达的市场经济出发，从市场运作的效率缺陷入手，认为现代经济生活中政府的主要职能是界定和维护产权，防止市场垄断，维持可操作竞争，管制自然垄断的企业，提供公共产品和基础设施，维护宏观经济稳定等；国内的学者则大多从社会主义市场经济这一目标模式出发，借鉴西方经济学对政府职能的分析，认为政府在现代经济生活中的主要职能是管理宏观经济，纠正市场失灵，调节收入分配等。就现阶段我国的转型经济来说，这两种思路对于建立社会主义市场经济不无指导意义，但都显得有些超前。在经济转型时期，政府除了要承担一般性职能以外，还必须担负起某些特殊职能，这样才能处理好变动着的政府和企业、改革发展与稳定的关系。
市场经济中政府职能的演变
从人类历史发展的长期趋势来看，人类生活，其中主要是经济生活，决定了政府的职能范围。在自然经济条件下，由于生产力落后和社会分工不发达，政府的职能仅限于维持世俗权力和兴办农业、水利、交通等公共工程。随着生产力发展和社会分工的日益发达，西欧国家在18世纪后期就陆续走上资本主义发展道路。资本主义发展的最初阶段，是资本主义自由竞争时期。这一时期从资源配置方式来讲，属于自由市场经济体制。自由市场经济体制在其主体结构上，严格意义上讲只包括家庭和企业。其中，家庭主要承担着提供生产要素和消费方面的职能，而企业则主要担负着生产私人产品的职能。自由主义经济学家认为，家庭和企业职能的分工与配合是借助于市场机制来实现的，在市场机制这只“看不见的手”的引领下，能够实现资源的最优配置。在自由市场经济体制中，政府只是经济体制的一个外生变量，它存在于经济体制的外部，作为一种环境因素外在地影响着自由市场经济体制的运行和资源的配置。至于政府的职能，亚当·斯密提出了“自由放任”的思想，认为政府只应起一个“守夜人”的作用，即为企业生产和家庭生活创造一个良好的外部环境。他把政府职能严格限定在以下三方面：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施……。”（注：亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆，1974年版，第252页。）由于国防、司法和公共事业及公共设施均属公共产品，所以，自由市场经济体制下政府主要承担着公共产品的生产职能。
自由市场经济体制在其运行了将近一个世纪之后，终于暴露出了其自身难以解决的矛盾。上世纪末本世纪初，严重的失业就不断地困扰着这些国家的经济。尤其是本世纪30年代席卷整个资本主义世界的前所未有的大危机，彻底粉碎了“市场万能”的神话，人们已越来越认识到“市场的失败”是一个客观事实，即单靠市场机制实现不了资源的最优配置和利用。首先对“自由放任”思想提出强有力挑战的，是“现代宏观经济学”的创立者——凯恩斯。凯恩斯及其以后的经济学家看到了自由市场经济内在的体制缺陷，并站在市场经济的立场上，认为政府必须担负起管理经济的职能。就政府的宏观经济管理职能来说，他们认为，由于仅靠市场机制无法保证宏观上符合社会需要的经济稳定发展，所以，政府要运用财政政策与货币政策等手段来调节和控制国民经济的运行，这样，市场经济体制才能在保持其微观效率的基础上实现一系列的宏观经济目标如充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等。就政府的微观经济管理职能来说，他们认为，在微观经济中市场机制也不是处处有效的，还广泛存在着因垄断、公共产品、外部影响和收入分配不公等原因造成的“市场失灵”现象，这同样需要政府运用经济的、法律的乃至行政的手段加以纠正，以便让市场经济体制能有效地运转。自凯恩斯及其后继者提出上述理论观点和政策主张以来，尤其是战后以来，西方国家的政府广泛地参与了社会经济生活，由市场经济的“守夜人”转变为市场经济的“调节者”，自由市场经济体制也就转变为有政府干预的现代市场经济体制。在现代市场经济体制下，政府不仅承担着公共产品的生产职能，还担负着间接管理经济的职能，即政府主要是通过经济、法律手段来影响企业的投入产出及其价格，从而实现对经济的间接调控。
转型经济的体制特征及缺陷
与西方发达国家由自然经济向自由市场经济继而向现代市场经济的自然演化过程不同，前中央计划经济国家则要在非常特殊的历史背景下建立现代市场经济体制。这些国家大都是在半自然经济条件下就人为中断了市场经济的发育进程，并教条式地从马克思和恩格斯对未来社会的设想出发，在“斯大林模式”的影响下，逐步建立起了高度集中的计划经济体制。中央计划经济体制是以国家为中心，以高度集权为特征，并以对经济运行实施指令性计划控制为核心的管理体制，市场机制在这种体制下几乎完全丧失了其合法性。在中央计划经济体制下，政府不仅承担公共产品的生产职能，而且还担负着直接管理经济的职能，即由政府建立并经营国有企业，政府通过指令性的计划，决定国有企业的投入产出及其价格，从而直接控制资源的配置。
由于中央计划经济体制下的政府职能过于膨胀，政府几乎直接控制了整个社会的经济活动，从而抑制了劳动者的积极性，窒息了企业的活力，最终导致资源的低效率配置。自50年代以来，对这种体制的反思和批判就从未停歇，要求改革的呼声也从未间断。但由于不明确改革的方向是要发挥市场在资源配置中的基础性作用，改革只是围绕着行政性分权断断续续地进行，所以，这些国家的经济体制并未发生根本的转变，经济运行状况也没有好转，有的甚至在恶化。自80年代以来，中央计划经济体制已越来越成为经济进一步发展的障碍，要求改革的声浪越来越高，一场深刻的变革终于到来。前中央计划经济国家纷纷取消了所有的或部分地放弃了集中化的计划经济体制，并开始向非集中化的现代市场经济体制转型。
前中央计划经济国家向现代市场经济体制的转型有两种典型模式：“激进式”改革和“渐进式”改革。前苏联、东欧选择的是一条“激进式”改革道路，其基本信条是“跨越深渊时不可能用两步”；其核心是“实施一个全面而激进的计划，在尽可能短的时间内进行尽可能多的改革”（注：世界银行：《1996 年世界发展报告》， 中国财政经济出版社，1996年版，第9页。）；具体改革措施包括：迅速放开物价、 取消贸易管制、国有企业的私有化、实施宏观经济稳定化计划、经常项目下的货币可自由兑换等。这种“激进式”改革，虽然也有时间过程在其中，但由于变革是迅速的，新旧体制的转换是即刻的，因而在新旧两种体制之间几乎不存在过渡形态。
与前苏联、东欧的“激进式”改革不同，我国走的是一条“渐进式”改革道路。“渐进式”改革的基本信条是“摸着石头过河”；核心是“通过部分的和分阶段的改革来实现变革”；具体措施是“在它的开始阶段，可以进行具有地方特色的试验，当看到成功的案例不断涌现时，即可扩大这些实验。……在实施了这些第一步的改革之后，由于市场体系的体制建设部分已经到位，市场经济会缓慢然而稳定地扩大到经济中的其他部分。”（注：世界银行：《1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1996年版，第9页。）这种“渐进式”改革，由 于引入了时间因素，从旧体制向新体制的转型要经历一个比较长的过程，因而在新旧两种体制之间存在着一个不可忽视的过渡形态。从旧的中央计划经济体制向新的现代市场经济体制过渡过程中的经济，我们就称之为转型经济。与作为过渡起点（计划经济）和终点（市场经济）的成熟经济相比较，转型经济具有独特的新旧两种体制并存特征。在经济转型时期，指令性计划经济体制调节经济的范围在逐步缩小，市场经济体制调节经济的范围在逐步扩大，这样就会出现两种体制成分同处于一个经济中的状况，双轨制被广泛用于价格、对外贸易、外汇以及企业部门的改革中。新旧两种体制并存打破了过去计划经济体制的僵局，给国民经济注入了一股新的活力，因此它相对于原有僵化的体制来说是一个不小的进步，其积极作用在于：（1）市场机制的逐步引入， 为资源配置提供了正确的相对稀缺的信号，从而提高了经济运行的效率，增加了有效供给。（2 ）计划机制的部分保留，维持了原有经济利益格局的基本不变，缓冲了剧烈变革可能引起的社会动荡，从而有助于减轻改革的阻力，为改革的顺利推进铺平了道路。
然而，转型经济作为一种过渡形态的经济，又不可避免地存在着一些内在的体制缺陷，这主要是因为新旧两种体制成分同处于一个经济之中，二者之间会发生剧烈的矛盾和磨擦。首先，企业运行的双轨制导致不同所有制企业间的不公平竞争和国有企业行为的双重化。在经济转型时期，非国有企业基本上是在市场经济的轨道上运行的，它们的运行主要受市场机制的调节。由于不受指令性计划的控制，非国有企业的经营机制比较灵活，但是它们往往遭到政府政策的不公平对待甚至歧视。对于国有企业来说，它们已逐渐进入市场经济体制调节的轨道，但由于改革的严重滞后，它们还不具备作为市场经济微观基础的基本素质，这样从总体上说国有企业还没有也不可能完全摆脱政府计划的控制。所以，在经济转型过程中，国有企业的行为就会出现双重化倾向，即国有企业的一部分生产经营活动由政府计划决定，另一部分生产经营活动由市场的供求关系决定。国有企业行为的双重化倾向会造成其行为的紊乱，降低企业运行的效率。
其次，在价格双轨制条件下，同一种产品有两种价格，即政府规定的统一价格和市场供求关系决定的自由价格。这一方面使价格信号系统发生紊乱，不利于经济当事人获得准确的信息，从而不利于资源的优化配置；另一方面会强化经济当事人通过寻租来获取收益的动机，降低人们在提高市场竞争力方面的努力程度。例如，由于牌价和市价的差价给投机倒卖非法牟取暴利的活动提供了便利，很多不法分子只须在流通领域中转手买卖一下就能获取大量利润。价格双轨制持续时间越长，寻租机会越多，对于竞争性市场体系和市场行为的形成就越不利，腐败就越严重，改革就越容易出现反复和曲折。
再次，就业和工资的双轨制扰乱了社会经济生活。改革开放以后，我国自发形成的劳动力市场进展比较快，沿海地区和非国有部门基本上是以市场方式聘用人员，但由于内陆地区和国有部门没有适应市场经济的需要及时改变劳动和工资制度，还保留着计划经济的各种制度和规定，这样就使劳动力市场极不规范，不同地区和不同部门采用不同的规则。在就业和工资双轨制条件下，农村剩余劳动力大量涌向沿海城市，国家机关和国有企业的专业人员流向非国有部门，这种自发形成的劳动力市场对于国家机关和国有企业形成了不小的冲击波，同时也给沿海城市带来了很多社会问题。
最后，在“渐进式”改革方式下，必定会有一个较长的过渡期，指令性计划经济体制失去了其各方面的完整性和配套性，直接行政控制已被逐步放弃，但另一方面新的市场经济体制还在逐步建立过程中，各方面不配套也不完整，政府的间接控制手段还不可能及时地跟上，这样就会在两种运行体制之间出现某种真空状态，即两种经济体制都不能正常而有效地运作，从而造成经济生活的失控或混乱。例如，在我国经济生活中经常出现的财政支出失控、信贷支出失控、货币发行失控、投资膨胀、开发区热、国有资产的流失等现象，在很大程度上就是由新旧体制转换过程中的脱节造成的。
经济转型时期出现上述矛盾和摩擦是必然的，从而使转型经济不可避免地存在着一些内在的体制缺陷，这主要表现为：企业还没有真正成为市场主体，市场规则极不规范，市场中介组织还很落后，社会保障体系尤其不完善，经济立法还有待加强，政府的宏观调控体系还不健全等。
政府三项职能
经过近二十年的改革，在我国新旧经济体制交替过程中，市场调节已处于主导地位，计划调节则处于从属地位但并非无足轻重。目前我国经济已进入后过渡时期，但仍然属于转型经济，双重体制并存的局面可能还要持续一段较长的时间。发挥政府的作用来弥补转型经济内在的体制缺陷，从而缓和与减轻双轨制给经济生活带来的矛盾和摩擦就成为非常重要的问题。
转型期政府职能既有一般性又有特殊性。其一般职能包括：改善公共产品的供给，以满足日益增长的社会公共需要；改善宏观经济管理，即在逐步减少直接控制手段的同时应该逐步增加间接控制手段并使彼此衔接。另外，经济体制在很大程度上制约着政府职能的界定，转型经济独特的体制特征和内在的体制缺陷决定了政府不仅要履行一般职能，而且还必须担负起如下特殊职能：
第一，制度创新。
在成熟的市场经济和计划经济中，由于经济体制已发展到相对比较完备的程度，影响制度需求和制度供给的因素会发生良性的互动，制度供求大体上是均衡的，因此，成熟的市场经济和计划经济一般不会出现大规模的、持续的制度供给不足。但在转型经济中，一方面由于相对产品和要素价格的较大调整、宪法秩序的变化、科学技术的进步、市场规模的扩大等因素，使得改变制度安排所产生的预期净收益增加很多，从而大大刺激了人们对新制度的需求；另一方面由于现存制度安排的限制，制度设计和实施成本的高昂，知识积累的不足和既得利益集团的阻挠等因素，都不同程度地削弱了人们提供新制度的意愿和能力，从而减少或延缓了新制度的供给。这样，在转型经济中，对新制度的需求往往要超过其供给，大规模的制度供给不足便成为一种常态。由于转型时期社会对制度的需求无法得到及时的满足，企业和个人的经济活动就处于抑制状态，经济效率就难以提高。为了促进经济增长和发展，从计划经济向市场经济转型就需要一系列的制度创新来弥补持续的制度供给不足。纵观人类经济发展史，制度最终都必须通过政府来制定和推行，政府是制度供给的主体。制度创新的这一属性决定了它属于政府的职能范围。转型经济体制下的政府尤其需要加强它在下述几方面的制度创新职能：
1.建立与市场经济相适应的法律体系。这就是提供“良好的法律及其有效的实施手段。包括建立规则并加以实行，降低交易成本，增加商业确定性，刺激生产效率的提高并控制犯罪及腐败，这样工商企业才能集中从事生产活动。”（注：世界银行：《1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1996年版，第87页。） 世行在其《1996 年世界发展报告》中认为，政府要具体作好以下工作：要为私有领域的发展创建法律框架，如财产法、合同法、公司及外国投资法、破产法和竞争法；要建立起值得信赖的法庭以及证券委员会、反垄断机构等专门的司法机构，以便为法律的实施提供实质的基础；要提高自身的信任度，为此政府也必须受法律的限制，政府必须控制腐败和制止有组织的犯罪。
2.建立与市场经济相适应的产权制度。传统计划经济体制下国有企业的产权是以一元所有为特征的，国家是国有资产的唯一所有权主体。由于企业不具有法人产权，企业就无法做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，企业也就不可能成为真正意义上的市场主体。要搞活企业，就必须建立现代企业制度，这已成为国有企业改革的方向。为此，就要对传统的产权制度进行改革，以建立与市场经济相适应的新型产权制度。这种改革，需要将商品、货币关系和契约关系引入公有制的实现过程，以明确政府作为出资人和企业作为法人之间的责、权、利关系，使国有资产的终极所有权与法人财产权相分离，前者归属于政府，后者归属于企业。
3.建立与市场经济相适应的货币、人力资本与公共产品等的供给制度。市场经济的有效性依存于货币的稳定性、人力资本的开发水平以及公共产品的供给状况。币值的不稳定、人力资本的开发滞后，公共产品的供给不充分，都会妨碍到市场机制的有效运行。因此，在转型经济中，政府要努力将中央银行建成一个独立制订和指导货币政策的机构，以维持物价的基本稳定；政府要增加对教育的投入，以提高人力资本的开发水平；政府要供给足够的公共产品，以弥补市场机制的不足。
4.建立与市场经济相适应的道德伦理。伦理道德属于制度构成中的非正式约束，它是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力。建立与市场经济相适应的道德伦理观的过程，实际上就是对市场经济从道德上加以认可的过程。这种认可有助于降低社会运行的费用，节约人们在选择时所耗费的时间和成本。北京大学教授陈来认为，我们的社会现在有一种“道德危机”，“这不仅是因为市场——商品经济发展的过程必然对传统道德生活造成冲击和挑战，而且因为这种冲击和挑战在一个市场——商品经济理性化程度较低的过渡时期，大为突出。”（注：万俊人：《伦理学新论》，中国青年出版社，1994年版，第3页。）因此，道德重建也应成为转型经济中政府所关注的一个重点。党的十四届六中全会已经把加强社会主义精神文明建设作为一项重大战略任务，认为“建立和完善社会主义市场经济体制，必须紧密结合改革和发展的实践，健全社会主义法制，加强精神文明建设，引导人们正确处理竞争和协作、自主和监督、效率和公平、先富和共富、经济效益和社会效益等关系，反对见利忘义、唯利是图，形成把国家和人民利益放在首位而又充分尊重公民个人合法利益的社会主义义利观，形成健康有序的经济和社会生活规范。”（注：《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，人民出版社，1996年版，第6页。）
第二，培育和发展市场体系。
在中央计划经济体制下，国家对生产进行集中控制，并通过国家计划的方式配置资源。因此，从理论上说计划经济无须市场插手其间。而现代市场经济体制要以完善的市场体系为前提，市场是联结政府和企业的中介纽带。尽管与前苏联经济相比较，过去中国经济的中央计划程度相对较低，但那时中国只存在消费品市场，且受到政府的严格控制。改革以来，消费品市场和生产资料市场开始获得较大发展，资金、技术、劳动力等生产要素市场也初露端倪。然而，同市场经济发展的要求相比，转型经济中的市场体系还不太完善。建设全国统一、内外开放、平等竞争、规则健全的市场体系，就成为转型时期政府的一个重要职能。具体来说，政府要做好以下几方面工作：
1.要加大对国有企业的改革力度，通过明晰产权、建立现代企业制度来促进市场主体的发育。
2.要加快生产资料市场的发展，大力推进要素市场的建设，在进一步培育和完善批发市场的基础上，有控制地稳步探索期货市场的建立和发展，同时要加快中、西部地区的市场建设，从而促进市场体系的均衡发展。
3.在市场建设方面，必须加强政府的指导和协调，把市场的规划、布局、建设等纳入国民经济和社会发展计划。计划要发挥宏观调控、规划布局、产业政策引导等作用。政府尤其要抓好关系到经济发展全局的跨地区的中央一级的批发市场、仓储设施、股票、期货等较高层次市场的建设；还要搞好总量调控，站在全局的高度协调地区、部门间的利益关系，为市场建设创造良好的宏观经济环境。
4.要加快有关市场的立法进程，以法律手段维护市场秩序。从目前我国的市场发展看，如下二方面的经济法规应该尽快建立和完善：关于市场主体方面的经济法律、法规，如《公司法》、《破产法》等；关于市场管理方面的经济法律，如《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《证券管理法》、《反垄断法》等。
5.大力发展市场中介组织。市场经济越发达，经济主体之间的交易活动越频繁，交易手段越是专业化，就越是需要建立和发展市场中介组织，以促进市场的正常有序的运行。当前我国需要重点发展的市场中介组织包括：直接服务于交易活动的经纪行、典当行、拍卖行；保护市场公平竞争的会计事务所、审计事务所、法律事务所、资产评估机构；促进市场发育的咨询、信息服务机构，报价体系，结算中心等；解决市场纠纷的仲裁机构；促进人才和劳动力流动的职业介绍所、人才交流中心；帮助农民进入市场的流通中介组织等。
第三，健全社会保障体系。
我国确立建立社会主义市场经济为经济体制改革的战略目标，这是基于一个简单的事实——市场竞争会产生出高效率。然而，伴随着市场竞争而来的还有风险，这是个人追求经济利益的成本，也是社会追求市场效率的代价。如果没有一种有效的机制来规避风险，这种成本和代价就会高昂到威胁市场竞争的失败者和弱者基本生存的程度，甚至会危及到社会稳定和改革的顺利推进。因此，社会保障制度作为一种规避风险的有效机制，已成为现代市场经济不可分割的组成部分。就西方发达国家的市场经济而言，目前这一制度在政府的组织下，依靠法律保护已经达到相当成熟的程度，基本上实现了“从摇蓝到坟墓”的全面保障。而中国在改革以前，由于受到计划经济体制下就业和人事制度以及传统的小农观念和意识的制约，无论是从社会保障体系的功能，还是从现代社会对于社会保障的需求来看，其社会保障体系都是极不健全的。改革后，随着经济的转型，政府对传统的与计划经济相适应的社会保障制度进行了一定程度的改革，但距离现代市场经济的要求还相差较远，这突出地表现为：社会保障范围小，社会保障程度低，保障措施社会化程度不高，社会保障管理体制落后。因而，借鉴发达国家市场经济的实践，在我国经济转型时期，迫切要求对现行的社会保障制度加以改革和完善，其重点则是企业职工养老保险、失业保险和医疗保险。具体地说，应进行以下几方面的改革：
1.逐步扩大养老保险、失业保险和医疗保险的覆盖面。目前社会保障一般只覆盖到全民企事业单位的职工和干部，必须要扩大到所有非全民企事业单位的职工和干部，还要逐步扩大到占人口和劳动力大多数的农村，从而把社会保障覆盖到全社会，让社会成员人人都有平等享有社会保障的权利，以实现社会安全和社会公平。
2.进一步提高社会保障程度，确保人们的基本生活需要。从我国现行失业保险基金的发放比例看，相当于职工标准工资的50%～70%，名义水平不低，但因为标准工资在工资收入中所占比例较小，难以保障基本生活。目前，要确定一个合理的“最低生活保障线”，并使人们的收入水平不低于此线。
3.保险基金要实行社会统筹，保险费用要尽可能公平负担。在保险基金的来源上，实行政府、企业、个人多渠道筹措，并根据不同社会保障项目差别对待，体现社会互济与自我保障相结合的原则，变企业保障为社会保障。要改变保险基金绝大部分由县统筹的作法，实行地市级统筹，扩大调剂范围，提高保险基金抵御风险的能力。
4.要健全社会保障的管理体制，提高其整体效益。目前，我国还没有一个权威的统一的机构对社会保障工作进行统筹管理。由于政府的劳动、人事、财政、民政等多个部门都插手社会保障事务，造成多头管理、政出多门，缺乏必要的监督机制和法制化管理。因而必须改变这种落后的管理方法，逐步让新成立的劳动和社会保障部成为一个统一的权威性的管理社会保障事务的机构，并使社会保障进入规范化、法制化管理的轨道。
当前，随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整，人员流动和职工下岗是难以避免的，这会给一部分职工带来生活上暂时的困难。政府要采取积极措施，依靠社会各方面的力量，关心和安排好下岗职工的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程。
政府职能转变是一项系统工程，它必将引起政府机构、人员编制与活动方式等方面的重大变化，并要以后者的相应变动为前提。我国现有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下形成的，在经济转型时期，政府从微观经济领域逐步退出之后，随着经济管理事务的大量减少，机构臃肿、人浮于事、责职不明、效率不高的现象将会日益突出。解铃还须系铃人。面对这一情况，政府在转变职能的同时，必须对自身进行改革，下决心精简政府机构，发展职业化的公务员制度，以塑造一个精简的、富有效率的政府。
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