中国政党协商发展中存在问题及未来走向的几点思考，本文主要内容关键词为：政党论文,中国论文,存在问题论文,几点思考论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大以来，推进协商民主广泛多层制度化发展逐步被明确为全面深化改革新阶段我国政治体制改革和民主政治建设的重要内容和发展方向。2015年初颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(简称《意见》)对新形势下推进社会主义协商民主建设作出了全面部署。《意见》构建了由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种主要渠道组成的社会主义协商民主制度体系，其中，政党协商列首位。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(简称《条例》)将“参加中国共产党领导的政治协商”明确为民主党派一项新的基本职能。中央统战部部长孙春兰在《求是》上撰文，强调政党协商“在社会主义协商民主的多种形式中处于首要地位”①。2015年10月，《关于加强政党协商的实施意见》(简称《实施意见》)经中共中央同意，由中办印发。《实施意见》对新形势下推进政党协商作出了系统性设计，明确了指导思想和重要意义，规范了内容、形式、程序和保障机制，并就如何加强和完善中国共产党对政党协商的领导提出了要求，为深入推进政党协商提供了重要的制度规范和保障。可以说，《意见》和《实施意见》基本解决了中国政党协商的顶层设计问题，但并不是说这两个文件颁布了，政党协商实施和发展中一切问题都解决了。恰恰相反，《意见》和《实施意见》的颁布实施，提出了更多需要在理论层面进行思考的问题，提供了更多可以在实践层面进行探索的空间。 一、政党协商主体的边界问题 由于历史原因，实践中政党协商的参加主体除中国共产党和民主党派外，往往还包括无党派人士和工商联，这已基本形成一种政治惯例。事实上，对这一惯例，中共文件中的相关表述经历了一个发展演变的过程。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称1989年14号文件)规定，政党协商的参加者是中共主要领导人、民主党派主要领导人和无党派代表人士，并未提及工商联。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(简称2005年5号文件)基本沿用了1989年14号文件的表述。2010年中共中央办公厅印发的《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》(简称中办2010年7号文件)规定，“召开民主协商会、座谈会、情况通报会等，应邀请工商联省级组织主要负责同志参加”。2015年《意见》规定，“无党派人士是政治协商的重要组成部分，工商联是具有统战性的人民团体和民间商会，有关部门要为无党派人士和工商联参加协商做好联络服务。”《条例》规定：“政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商”；“无党派人士可以参照民主党派履行职能”；“工商联参加政治协商、参政议政、民主监督的具体内容和形式参照本条例第三章②有关规定执行”。《实施意见》规定，“无党派人士是政治协商的重要组成部分，参加政党协商”；“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，参加政党协商”。 客观看，无党派人士和工商联参加政党协商，有特定的历史源流和背景。就无党派人士而言，从建政之初一直到今天，中国共产党对其始终有一个定位，即无党派人士“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”③。因此，1949年新政协召开时，无党派民主人士是作为党派单位参加的。在1951年第二次全国统战工作会议的讲话中，李维汉提出：只要有民主党派参加的地方，就要想到无党派分子。④1989年14号文件没有专门论及无党派人士在中国政党制度中的地位和作用问题，但2005年5号文件专门有一段来论述这一问题，提出“发挥无党派人士的作用是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求”。《条例》明确规定：“无党派人士可以参照民主党派履行职能”。就工商联而言，其早期与民建在人事和工作方面有较大重合(合称“两会”)。1957年至1991年，全国工商联、民建中央合署办公，长达三十余年。⑤但应该说，目前民建与工商联尽管从大的方面看，都是联系经济界，但两者之间的关系已不是那么密切，人事和工作边界已逐渐清晰，民建作为参政党、工商联作为人民团体的定性也已非常明确。在这样的大背景下，将工商联作为政党协商的参加主体，作为政治惯例有历史依据和现实需要，但在理论和政策层面必须有清晰的认识和区分，不能有丝毫含糊。⑥2000年，时任中央统战部部长王兆国在与全国工商联组织负责同志的一次谈话中就强调指出：“工商联在我们国家的政治生活中，有参政议政、政治协商、民主监督等职能，但工商联不是政党，不要往政党上靠，否则将来会出现许多问题。”⑦ 扩而言之，统战对象范围广泛，每个方面都很重要，但还是应分出层次来。分层次，不是搞亲疏远近，而是根据不同对象的属性和特点，赋予不同的角色定位和履职空间。在推进国家治理现代化进程中，治理主体将日益多元，解决每一种主体各司其职、各归其位将显得尤为重要。 二、政党协商与政协协商的程序衔接问题 现有协商渠道中，政党协商和政协协商发育最为成熟，规范化程度也最高，对整个社会主义协商民主体系的构建和完善发挥着引领和示范作用。同时，这两种协商都密切关联着作为我国基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从制度设计看，两者既有各自的边界和规定性，又相互交融、紧密相连。如何正确把握和处理两者关系，从而使这两种协商有效衔接、高效运转，是实践中必须回答和解决的问题。 现实中两者关系面临的主要问题：一是重复协商，即同一个议题分别进入政党协商和政协协商，但协商结果互不相干，从而降低了协商效率，造成了资源浪费；二是替代协商，主要表现为以政协协商替代政党协商，从而矮化了民主党派作为参政党在我国协商民主体系中的地位和作用，也是政治资源的一种浪费。之所以会出现这些问题，除了因为两者的协商主体有交叉外(政党协商的主体也是政协的参加单位)，还因为两者的协商内容虽有边界，但也有重合。《实施意见》规定，政党协商的内容主要包括：中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；其他需要协商的重要问题。《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》规定，政协协商的主要内容是：国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。对于政协协商的主要内容，1995年全国政协制定的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中有更明确细化的规定：国家在社会主义物质文明建设、社会主义精神文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，国家财政预算，经济与社会发展规划，国家政治生活方面的重大事项，国家的重要法律草案，中共中央提出的国家领导人人选，国家省级行政区划的变动，外交方面的重要方针政策，关于统一祖国的重要方针政策，群众生活的重大问题，各党派之间的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。根据文件规定以及实践情况，政党协商和政协协商的内容中，有部分是重合的，如有关重要文件、重要法律法规制定修改建议或草案、国民经济和社会发展中长期规划、政府工作报告、统一战线和多党合作的重大问题等。针对这部分共同的协商内容，应通过一定的程序设计，解决两种协商的相互衔接问题。 三、政党协商的监督和表达功能的开发问题 政党协商之所以对整个中国政治体系的完善和政治过程的优化有重要价值，是因为它发挥了一些特定的功能。一是咨政与建言功能。民主党派主要由不同界别的知识精英构成，人才密度高。各党派基于界别分工和对特定政策问题的长期关注，在一些政策领域形成了相对优势。此外，立场的超脱性也有利于民主党派摆脱部门利益影响，从更客观的角度发现一些当事人不易发现的问题，提出独到的解决问题的办法。正如邓小平当年所指出的：“共产党从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度来看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，制定的方针政策会更加恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”⑧这些特点使政党协商对执政党和政府的科学决策，能起到积极的推动作用。二是监督与平衡功能。党际互相监督，并主要由参政党监督执政党，是新中国成立之初保留民主党派一个非常重要的考虑，是具有中国特色的一种政治平衡机制。政党协商的过程，本身就包含着对执政党和政府决策的纠偏防错功能。三是表达与整合功能。各民主党派具有较广泛的代表性，他们有各自特定的联系对象，反映和代表着特定群体的利益。这部分人的利益是社会整体利益的组成部分，通过政党协商将这部分人的利益诉求反映出来，有利于执政党和政府更全面了解社会利益结构，实现全社会利益的最佳整合。 从目前情况看，对咨政建言功能给予了充分重视，发挥得也较好一些，但在监督与平衡、表达与整合方面，给予的关注还不够，功能发挥也有较大改进空间。事实上，如果说政党协商只是发挥咨政功能，那么在国家大力推进智库建设的背景下，民主党派的空间将可能被大大挤压。开发监督和表达功能，一个非常重要的途径是逐步提升政党协商的透明度。从监督角度看，公开透明既是监督的条件，其本身就是一种重要的监督；从表达角度看，公开协商过程与结果有助于公众尤其是各党派所联系群众了解民主党派的政策主张及这些政策主张是否体现和表达了自己的愿望和诉求。目前政党协商的透明度很低，媒体的报道形式比较单一，传递的信息量很少，各政党在协商过程中提出了哪些具体的主张、意见和建议，在报道中很少涉及，给老百姓的感觉就是“走过场”而已。应加大对政党协商的宣传力度，将政党协商的过程置于公众的关注和监督之下。这反过来会对执政党和参政党都形成一种倒逼机制：因为协商过程和结果是要公开的，那么从参政党的角度就会去认真考虑如何提高自身的协商能力和建言献策的质量，从执政党的角度就会去思考如何提高在协商过程中的领导水平。 四、政党协商向基层延伸与辐射的问题 根据《意见》和《实施意见》的规定，现阶段政党协商实施的层级主要是在中高层，即中央、省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)三级。⑨文件没有对县级(县、市、区)及县级以下的政党协商作出规定。这与当前多党合作制度在纵向上的基本格局尤其是民主党派组织建设的现状是相吻合的：民主党派中央组织健全和规范，省级组织基本健全，市级地方组织发展不平衡，县级以基层组织为主。但这并不代表政党协商在基层没有实施的空间和可能。事实上，由于各地经济社会发展不平衡及历史因素影响，多党合作在各地呈现出不平衡的发展态势。同样是地级市，一些市的民主党派地方组织比较健全，一些市则可能只有一两个地方组织；在县级，总体上民主党派的地方组织不健全，但也有一些县(市、区)建有3个或3个以上民主党派地方组织(一些地方还推动成立基层委员会，并视同地方组织对待)。如东部某省，现有41个民主党派县级地方组织，覆盖了该省90个县(市、区)中的22个。基本健全的民主党派地方组织建制是实施政党协商的前提条件。因此，一方面要大力加强民主党派市级组织建设，⑩另一方面要允许和鼓励有条件的县(市、区)结合实际开展政党协商。(11)与此同时，要推动政党协商实施的效应向乡镇(街道)、社区、企事业单位等基层空间辐射，通过协作共建等形式全面带动中共基层党组织与民主党派基层组织合作共事、相互促进。 例如，宁波北仑区推进中共基层组织与民主党派基层组织协作共建。2013年以来，北仑区积极探索推动多党合作在基层的创新实践，全面开展中共基层组织与民主党派基层组织协作共建工作，深入推动全区9个乡镇(街道)党(工)委及19个社区党组织与7个民主党派18个(总)支部全面结成共建对子。北仑区把“协作共建”纳入全区党建和基层协商民主建设重要内容，制定出台《“协作共建”工作制度》和《深化协作共建活动实施意见》等，明确学习、联系、调研等重点内容，建立联席会议、定期通报和指导督查等制度，形成互动、互学、互帮的有效机制。各乡镇(街道)党(工)委与结对民主党派基层组织签订协议书，建立目标明晰、任务明确、互促共赢的基层多党合作关系，引领全区近300名民主党派成员共商民生大事，共管区域要务，共推合作项目，共解基层难题。北仑区还将“协作共建”融入基层协商民主，建立完善乡镇(街道)“协商民主议事会”9个、社区“区域协商议事会”等52个。通过吸纳民主党派成员为协商民主议事组织成员，推动基层党组织围绕区域重大民生事项及群众关注的热点难点问题，规范开展基层协商议事，实现民主党派基层组织参政议政制度化。2014年，共有60余名民主党派成员成为协商议事组织成员，当年就参加协商“边远乡村交通”、“城乡结合部环境整治”等议题40多个。其中有8个议题由“协作共建”平台调研并提请协商解决。 再如，杭州下城区民主党派基层组织与街道党工委合作共建。在下城区区委统战部倡导下，7个民主党派基层组织、知联会分别与8个街道签订了合作共建协议。协议明确：各街道、社区在重大决策出台前征求社会意见建议时，在召开各类议事会、恳谈会前，邀请共建党派团体的负责人和有专长的成员参加会议，共同参与街道民主决策。同时还规定共建街道聘请党派团体成员担任工作监督员，开展行风评议，协助街道、部门和社区及时查找和发现工作中的缺漏和问题。 五、民主党派参与政党协商的主动性问题 实践中的政党协商，大多数情况下是民主党派围绕中共出的题目提意见建议，议题设置的主动权在中共。但从制度设计看，民主党派是可以主动发起协商甚至主动设置议程的。尤其是书面协商(即通常所说的“直通车”)、调研协商和约谈协商这三种形式大大拓展了参政党主动协商的空间，值得特别关注。 “直通车”早已经是中国共产党和各民主党派之间的传统，也是实践中运用最多的。实践也充分证明，民主党派通过“直通车”渠道可以对公共政策制定产生重要影响。比如，2005年2月28日，时任民建中央主席成思危以亲笔信方式向胡锦涛总书记建言，随信报送民建中央《对我国外汇储备激增的几点分析和建议》的报告，受到胡锦涛总书记高度重视，并作了批示。当年4月，人民银行将此信以内部材料传阅至处级干部，高度重视这一问题。2006年10月，成思危又以亲笔信方式向温家宝总理建言(《对管好和用好我国巨额外汇储备的建议》)，随后中央统战部将该建议呈送胡锦涛总书记，受到高度重视，胡锦涛总书记和温家宝总理都作了批示。在2008年初全国政协召开的记者招待会上，时任民盟中央主席蒋树声也指出，在过去五年里，民盟中央曾经有22封写给中共中央主要领导的政策建议信，都得到了批复，很多项目得到了落实。 调研协商作为政党协商的新形式，2015年《意见》中首次予以了规定。但事实上，在《意见》颁布之前，中央统战部已于2014年5月9日、6月20日先后两次组织召开过党外人士专题调研座谈会，两次会议均由分管统战工作的中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声主持。《意见》颁布当年，俞正声先后主持召开了两次调研协商座谈会。之所以说调研协商赋予了民主党派参与政党协商的主动性，是因为这种协商形式具有一些新的特点和元素：从参与对象看，会议邀请中央有关实际工作部门负责人参加交流互动，使协商更有针对性，成果转化渠道更加顺畅；从协商内容看，主要是就民主党派专题调研的情况进行交流协商(往往与各民主党派的年度“大调研”相结合)，更能体现各民主党派的特色和优势，或者说，民主党派不是简单按照题目“答题”，也可以自己“出题”。 约谈协商包含了两个方面，一方面是中共可以约谈党派(主要指小范围谈心会这种形式)，另一方面是党派可以约谈中共。而后者实际上是给民主党派设置协商议程留了一个口子，即民主党派如果发现中共党委和政府可能还没有关注到的一些重要问题或动向，可以主动发起协商。1989年14号文件就规定，各民主党派和无党派人士“可约请中共中央负责人交谈”，但实践中民主党派极少运用这种形式。可能正是由于这个原因，2005年5号文件没有对党派约谈中共这种形式进行专门规定。2015年《意见》重新提出了这种形式，并在《实施意见》中对这种形式的适用范围和程序作出了原则性规定：“民主党派中央主要负责同志可约请中共中央负责同志个别交谈，就经济社会发展以及参政党自身建设等重要问题反映情况、沟通思想”；“民主党派中央主要负责同志提出的约谈，可由中共中央统战部报中共中央，并协助中共中央办公厅落实”。可以看到，这些规定仍是非常笼统的，下一步应认真研究和积极探索民主党派主要负责同志发起约谈的制度设计和实践形态，使这种能很好体现民主党派主动性的协商形式能真正运转起来。 六、政党协商能力建设问题 作为协商主体，中国共产党和民主党派都面临提升协商能力的问题。对中国共产党而言，重点是强化领导干部的政党协商意识，熟悉政党协商方法，总结政党协商经验，推进政党协商实践。对民主党派而言，重点是通过加强领导班子建设和人才队伍建设，提高履职能力和协商水平。 政党协商能否转化成高质量的治理资源，一个很重要的关键点在于民主党派能否主动地参与协商以及能否提高协商的能力和水平。民主党派参与政党协商不仅需要有战略眼光和合作精神，更需要掌握与政党协商相关的专业知识以及一定的协商方法和沟通技巧。因此，当前支持民主党派加强协商能力建设显得尤为必要和迫切。 首先，要支持民主党派切实提高协商建言的专业化水平。专业化不是学术化，也不是专职化，而是强调用专业的知识、精神和方法研究特定政策问题。其次，要支持民主党派充分发挥整体优势。政党协商的参与者一般是民主党派的负责人，但其所提意见建议应是本党派意志的集中与智慧的结晶。因此，在协商前，应在党内进行充分讨论，做到集思广益，进而形成能代表党派组织的意见建议。再次，要支持民主党派在特定政策领域形成相对优势。在协商议题非常广泛而民主党派的资源和能力相对有限的条件下，在与中共的合作与协商中，要更好凸显八个民主党派作为一个整体的作用，而具体到每个党派，则应依托各自的专业优势和人才优势选择特色领域和优势领域，以此获得话语权，形成政策影响力。最后，要支持民主党派开放办党、整合资源、借助外力。要通过构筑开放的工作平台，整合党内外优秀人才资源和优质信息资源。《实施意见》强调，要“支持民主党派密切与党政有关部门、人民团体、高等学校、科研院所的联系，完善民主党派参政议政工作机制，建立具有自身特色、服务参政议政的智库”。事实上，近年来，各民主党派在实践中也在不断探索如何在整合党内资源的基础上，吸纳党派外的力量和智慧，进而提高建言献策的质量和水平。2008年，“民进中央——上海社会科学院合作中心”成立，开了民主党派中央与社会科学研究机构(智库)合作的先河。2010年，民进中央与北师大共建中国教育政策研究院，力图将其打造成为中国教育政策研究与咨询的国家智库。2014年，民主党派中央与智库的合作迎来一个小高峰：民革中央与上海师范大学联合成立“协商民主与公共政策研究中心”；九三学社中央与中国人民大学签署合作协议，共同推进大数据技术引用，开展舆情分析支持议政建言，并共同建设公共政策研究中心；农工党中央与中国社科院研究生院签署框架协议，共同推动人才联合培养战略合作；民盟中央成立国情研究中心，与国土资源部、商务部等部委以及上海社科院、中国教育科学研究院、中国旅游研究院等科研机构建立合作关系。2016年，民革中央推动首批国家高端智库武汉大学国际法研究所智库成立。实践证明，面对作为新兴政治参与渠道和意见表达通道的新型智库、社会组织和新媒体，如不能有效应对就可能成为民主党派参政议政的“挑战者”甚至“替代者”，但如能善加利用则可以成为民主党派提升协商能力的重要资源。 综上，新形势下推进政党协商实施，应在切实贯彻《意见》和《实施意见》的同时，重点关注和深入研究政党协商发展中一些深层性、趋势性问题：主体界定须兼顾政治惯例与理论逻辑；加强政党协商与政协协商的程序衔接；开发政党协商的监督功能和表达功能；推动政党协商由中高层向基层延伸与辐射；发挥民主党派参与政党协商的主动性；加强各政党尤其是民主党派的协商能力建设。 注释： ①孙春兰：《着力推动政党协商深入开展》，《求是》，2015年第11期。 ②《条例》第三章即“民主党派和无党派人士工作”。 ③《周恩来统一战线文选》，北京：人民出版社，1984年版，第125页。 ④中共中央统战部研究室编：《历次全国统战工作会议概况和文献》，北京：中国档案出版社，1988年版，第72页。 ⑤1953年全国工商联成立后，就与民建合作举办会议活动。1957年后，全国工商联与民建中央加强了合作，开始合署办公。1957年9月9日，全国工商联二届二次执委会议与民建一届三中全会联合召开，是第一次联合召开的中执委会议；1959年12月16日，全国工商联与民建二大联合召开，是第一次联合召开的代表大会；1960年2月24日，全国工商联三届二次常委会议与民建二届二次中常会会议联合召开，是第一次联合召开的常委会议。从1988年全国工商联六大起，全国工商联和民建中央不再联合召开会议。1991年3月30日，全国工商联和民建中央向各地组织印发《关于民建、工商联分署办公中一些问题的意见》，全国工商联与民建中央正式分署办公。参见本书编写组：《中华全国工商业联合会简史：1953-2013》，北京：中华工商联合出版社，2013年版，第85-86页；全国工商联文史办公室编：《中华全国工商业联合会大事记：1953-1993》，北京：中华工商联合出版社，1993年版，第137-138页。 ⑥笔者个人认为，对于工商联参加政党协商，使用中办2010年7号文件中的“邀请”一词的表述更加恰当一些。这样，既尊重了工商联实际参与政党协商的政治惯例，也兼顾了政党协商以政党为主体的理论逻辑。 ⑦中央统战部编：《中国共产党统一战线文献选编》(第十五卷)，内部资料，2005年，第348页。 ⑧《邓小平文选》(第一卷)，北京：人民出版社，1994年版，第272-273页。 ⑨《意见》和《实施意见》均规定：各省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)党委要结合实际，对开展政党协商作出具体安排。 ⑩俞正声在中央统战工作会议的总结讲话中提出：“民主党派发挥作用，要有一些必要的保障，要重视研究解决民主党派履职方面遇到的问题。我听说有些地市级民主党派履行职能缺乏应有的条件，人员一个、经费一万、办公室一间，这怎么发挥作用啊!要支持民主党派加强地市级组织的建设，帮助解决工作中遇到的困难和问题。”加强市级组织建设已成为当前民主党派组织建设的一个重点。 (11)事实上，一些地方已开始探索在县(市、区)一级实施政党协商。例如，云南省昆明市五华区就专门出台了《关于加强政党协商的实施意见》。