政府规制改革是抑制腐败的治本之策，本文主要内容关键词为：之策论文,腐败论文,抑制论文,规制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，党和政府始终坚持不懈地进行反腐败斗争，取得了一些重要的成果，然而一个不容回避的事实是腐败上升的势头并未得到有效遏制，这促使我们认真思考反腐败斗争的战略选择问题。过去，我们工作的重点是查处大案要案，主要关注的是对腐败现象的事后控制，却不能有效地减少腐败的发生率。要有效遏制腐败现象，应把反腐败的控制重点前移，从注重对腐败现象的事后控制，转到事前控制上来。进入新世纪后，我国反腐败斗争正在由重点治标，逐步转向标本兼治、重点治本的轨道，这是我国反腐败斗争取得阶段性成果而逐步由被动转变为主动的重要标志。
本文结合行政改革的实际，试图从理论上分析政府规制改革对从源头上防治腐败的重要意义，以引起对腐败产生机理的深入思考。
一、政府规制是一柄双刃的剑
政府规制，就是政府为了维护市场和社会秩序、促进社会公正，对公民和企业参与市场竞争行为和其他社会行为进行规范和限制而安排的制度体系，包括市场准入制度体系、行政许可制度体系等。它是政府对公民和企业权利进行重新分配的主要手段，具有很强的干预资源配置的功能。几乎所有的市场准入制度和行政许可制度都具有限制市场自由竞争的特点，隐含着当事各方巨大的利益差别。因此，政府规制是一柄双刃剑：一方面，它可以培育公民尊重法理权威和规则的意识，维护市场秩序，防止市场过度竞争对环境和道德的破坏。从这个意义上说，政府规制是克服市场缺陷的有效手段。在发展市场经济的条件下，适度的规制是必要。另一方面，政府规制也会产生经济租金，即使是合理的、现实的政府规制，也必然产生设租和寻租行为。在政府规制下，有可能在某种程度上产生寻租的竞争，大量资源在寻租竞争中被非生产性地消耗掉。问题的严重性还在于现实中大量的政府规制是不合理的，有的是计划经济条件下形成的，与政府过度管制密切相关，已经严重不适应市场经济的需要；有的是政府部门权力利益化的结果，严重偏离了公共利益的目标；有的是重复设置，增加了企业负担，降低了市场主体的效率。政府规制权力的滥用和不公正执行，更是引发了正式规则之外的潜规则，对市场公平竞争构成极大的破坏。
腐败就是公共权力被用于非公共目的，它的本质在于对公共资源、公共利益的非法侵犯。在对腐败现象的观察和分析中，人们越来越清楚地认识到，不受制约的权力与腐败的泛滥之间存在必然的联系，权力隐含的租金越大，腐败的程度也越深。目前世界各国都存在政府对微观经济的规制，即存在人为造成的经济租金。耐人寻味的是，不同的政府体制，腐败发生的概率和程度是不同的。一般来说，政府规制权力小和对这种权力制约大的体制，政府腐败概率相对较小、危害程度相对较轻；反之，则腐败概率较大、危害程度较重。西方发达国家经过长期的发展，已经建立了比较成熟的市场经济制度，政府对市场的干预被减少到最低限度，实践证明，这些国家政府腐败的程度比一些市场经济不成熟的发展中国家轻得多。尽管如此，以美国为代表的西方发达国家在20世纪80年代中期开始，发动了一轮以放松政府社会管制为主要内容的行政改革，学术界称之为新公共管理运动。新公共管理运动推动了政府行政效率的提高，也减轻了公众因腐败行为而对政府产生的舆论压力，提高了政府的公信度。在总结世界各国反腐败斗争的经验教训和反思我国反腐败工作实践的基础上，我国学术界的有识之士早就提出了充分利用市场机制的作用，最大限度地减少政府对市场的干预，对于从源头上防治腐败具有重要意义。而减少政府规制事项、规范政府规制行为，同样具有从源头上防治腐败的意义。
二、政府规制权力诱发腐败的机理
前面已经指出，政府规制权力干预了资源配置的过程，具有抑制市场竞争的作用，而市场竞争被抑制的领域必然存在经济租金。这是因为，自由的市场竞争必然造成资源的自由流动，哪个领域存在超额利润，资源就会向哪个领域流动。因此，超额利润不可能长期稳定地存在，生产要素的所有者只能获取平均利润。这种对平均利润的追求就是寻利，它是一种创造价值的行为。而政府规制权力却可以人为地阻止资源的自由流动，从而在规制权涉及的领域形成长期稳定的超额利润。只要存在这种超额垄断利润，供求双方就会迴避竞争，为保护或获取这种超额垄断利润而竭尽全力。任何企业都具有排斥竞争、获取垄断地位的强烈冲动，以市场准入规制为例，它意味着把一部分市场竞争参与者排斥在市场之外。政府提高市场准入标准，就限制了更多的潜在竞争者加入，对已获得市场准入资格的竞争者来说，就是保护了对市场的某种程度上的垄断权。由于市场供给减少，市场竞争不充分，必然在更高价格上达到市场均衡，从而保证了超额垄断利润长期稳定地存在。这种超额垄断利润超过平均利润的部分就是经济租金，对经济租金的追寻就是寻租。与寻利不同的是，寻租行为是一种非生产性行为，它不仅不创造价值，而且还要通过非生产性活动消耗价值。
政府规制权力与腐败之间的联系有三个链条：其一，政府规制权干预市场所形成的大量的寻租机会，产生了企业家贿赂政府官员的动机。从理论上说，企业家也可以通过技术创新和管理创新来获取垄断地位，从而获得超额垄断利润。但是，在激烈的市场竞争中，技术上和管理上的创新带来的垄断地位不容易长期保持，随着别的强有力竞争者的加入，超额垄断利润会逐步消失。唯有政府干预市场形成的经济租金可以长期保障企业的超额收入，这就诱发了企业家为获取或保持政府给予的垄断地位而争相向政府官员行贿的动机。贿赂的成本与企业所获取的经济租金的差额越大，这种贿赂的动机就越强烈。在中国这样一个政府广泛而强力干预市场的国家，市场准入资格认证几乎无处不在，经济租金的数量和寻租的机会是十分惊人的，在有的领域经济租金甚至代替利润成为企业的主要收入来源。在这种情况下，从企业家和政府官员的角度看，合谋瓜分经济租金就是一种经济理性行为。其二，政府规制基准模糊，掌握市场准入资格认证权的政府官员的自由裁量权过大，人们对资格认证结果不可预期，更强化了争相贿赂政府官员的心理。在模糊的市场准入资格认证基准面前，能否获得政府认可，完全取决于政府官员的态度，而政府官员的态度又在很大程度上取决于得到好处的多少。于是市场竞争演变为贿赂的竞争，这种竞争的结果永远是贿赂成本最大者获胜。我国近20年来，随着市场准入资格认证事项的日益增多，对政府官员贿赂的成本也不断加大，以至于普遍形成了办事不“送礼”就不放心的社会心理。其三，政府规制程序复杂、不透明，政府官员经常以各种借口拖延批准市场准入许可。人们普遍感到要推动一项事业必须面对非常复杂的市场准入制度和繁多的手续，用贿赂作为润滑剂则可以大大提高政府办事效率。而且贿赂政府官员还可以使非法行为变成合法行为，可以一次性解决很多难题，收到令人意想不到的效果。如果按正常方式办事，即使是完全符合市场准入标准的事项，政府官员也可以找到借口拖延办理，甚至可以不需要任何理由而无限期地拖延。企业为了赢得时间上的先机和防止认证环节上节外生枝，只得以金钱铺路，进行贿赂。
问题的严重性还在于，政府官员在寻租活动中并不是完全被动的，他们甚至会主动地设租、抽租。根据公共选择理论，在政治市场上活动的政府官员也是利益最大化者，由这些官员组成的政府部门也是追求自己利益最大化的集团，在权力不受制约的体制下，政府官员自动代表公共利益只不过是人们的一种美好的愿望。在巨大利益的诱惑下，政府部门及其官员总是趋向于设置更多的行政许可事项，制定更加不合理、不现实的标准和更加复杂不透明的程序，以至于大大超过了矫正市场失灵的需要，而成为企业额外的负担。在高度集权的社会，政府几乎垄断了一切公共权力资源，面对强大的政府权威，企业和个人是无能为力的。于是，商界少数人就会与政府官员相勾结，形成极少数具有很强市场操纵力的“官商”和“官商集团”，共同完成设立和分割经济租金的复杂过程。迫于生存压力，大多数企业都会选择与政府官员进行权钱交易，以分享剩余的租金。受理想化社会观和权威主义的影响，也由于市场化初期对市场无序和诚信缺乏的担忧，社会也趋向于要求更多的政府管制。人们往往夸大了少数企业和个人违规行为的影响，而忽略了市场机制本身所具有的自律和自净功能，也忽视了政府规制限制竞争对社会福利的净损失。
政界、商界及其与之接近的阶层，围绕政府规制权力很容易形成庞大的利益集团和维护其利益的关系网，这种既得利益集团和关系网的能量很大，可以渗透到政府各个部门，具有很强的对抗和软化政府廉政措施的能力。过去治理腐败的很多措施之所以收效不大，就是没有抓住切断政府规制权力与腐败的联系这个根本。
三、有效防治腐败的政府规制改革的思路
政府规制设立的初衷是维护市场秩序，为市场竞争创造公平的环境，它隐含的一个前提条件是市场竞争的主体——企业和个人行为是不可能自动遵守市场规则的，需要政府站在公共利益的立场来指导和管制。而政府规制实际运行的结果，却往往是制度的提供给超过了社会的需求，它所诱发的政府腐败是一个比企业违规更严重的社会问题。
自由竞争的市场机制不仅仅具有高效率配置资源的功能，而且具有企业自律和市场自净功能。只有讲究诚信和注重形象的企业才会在严酷的市场竞争中成为最后的赢家，因而有远见的企业家会尊重市场规则，市场经济成熟的发达国家也会有较高水平的市场秩序。其实，只要市场机制健全，大多数企业的违规行为都是可以通过市场机制加以矫正的，市场机制之外也并非只有政府才具有规范企业行为的作用，非政府组织、行业自律组织等甚至于比政府更能规范企业行为。而政府的过度规制，很可能破坏市场竞争的机制，也就破坏了市场的自组织和自调节功能。因此，改革政府规制应该以建立政府管制与市场功能的协调运作机制为出发点。
1.充分发挥市场机制的作用，大幅度削减政府规制事项，减少腐败发生的机会。在正常的市场经济制度下，需要政府规制的事项是一种例外，大量的事项应该由市场自动调节。只有在市场失灵或者市场机制不起作用的领域，才可以考虑设立政府规制事项。即使如此，在设立政府规制前，还要看由非政府组织或者行业自律组织调节是否更有效。政府要把重点放在健全市场机制、维护市场规则上，尽可能让市场优胜劣汰机制矫正企业和个人的违规行为。一般不应设立市场准入限制，非常必要的市场准入制度也必须制定现实合理的准入标准，防止因标准过高而形成市场准入壁垒。
2.强化政府责任，把政府规制的重点从事前审查转变到事中和事后管理上来。腐败的一个重要特点是只重视权力和利益，不对行使权力的后果负责。如果政府规制的重点放在事前审查，关注点是设立对企业的关卡，这无异于设租，与政府维护市场秩序的初衷背道而驰。如果强化政府责任，谁有权作出政府规制的决定，谁就必须对规制后果承担相应行政和法律责任，政府官员就不敢滥用政府规制权。我国政府腐败泛滥的一个重要原因就在于没有对滥用权力的官员追究行政和法律责任，这就大大降低了腐败的风险和成本。因此，应制订政府官员责任法，细化政府官员的职责权限和责任标准，明确对政府官员追究责任的程序。在这个基础上，建立严格的权力制约机制，规范政府官员行为。
3.公开规制设立程序、明确规制基准、简化规制手续、缩小自由载量权，使政府规制在阳光下操作。在这个基础上，建立对规制不服的上诉机制和对规制争议的仲裁机制。政府官员违背规制设立程序、任意提高规制标准等等，都必须受到制裁。
4.改革政府规制方式，创新规制手段。对限制市场竞争的资格认证事项，可以尝试实行“告知—承诺”制，即由政府明确告知市场准入的标准和资格、资质及其市场竞争规则，由企业向政府明确承诺符合规定的标准和资格并遵守市场规则，与政府签定承诺责任书，政府则予以市场准入许可证。在事后的企业生产经营行为中若发生有违承诺的事项，则按承诺责任和有关规则予以重罚以至取消市场准入许可。对有限资源占用的许可项目，可以采取公开竞价购买的方式，政府将所得资金用于资源的保护和替代资源的开发利用。对一般资格认证事项，可以改许可审查制为备案制或注册登记制。
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