行政改革的内部悖论：一个解释框架--以中国(上海)自由贸易区“否定清单”为例_负面清单管理模式论文

行政改革的“内在悖论”：一个解释框架——以中国(上海)自由贸易区“负面清单”为例，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,悖论论文,为例论文,上海论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须切实转变政府职能，深化行政改革，创新行政管理方式”[1]。当前，中国的行政改革主要体现为转变管理理念、转变行政职能、完善管理体制。具体来说，行政改革的最终目标是建立这样一种行政管理体制：首先，角色本分、行为规范、职能范围适度、职能结构合理、权力范围有限但权力效力很高；其次，在完善的责任保证机制的基础上，保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力[2]84。而在“全能主义”政府背景下，如果将行政改革理解为从一种制度均衡向另一种制度均衡转变的过程，那么启动和实现政府转型的“全能主义”政府必然走向“功成身退”。由此，本文试图阐明：行政改革在很大程度上是政府组织自身的变革，换言之，即政府内部的制度变迁，这种制度变迁难以避免改革过程的“内在悖论”。

       在2013年9月获批设立的中国(上海)自由贸易试验区内，“负面清单”模式首次亮相国内①。2013年上海自由贸易区“负面清单”制度创新过程，鲜明体现出当前行政改革推进的难题。具体而言，“负面清单”管理模式中存在什么问题?这些问题凸显出哪些行政改革困境?更进一步，哪些因素导致了当前行政改革的困境?

       一、文献回顾：行政改革困境的“体制障碍论”

       中国行政改革所涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定职能、机构设置、人员编制、财政制度等。对于行政改革所遇到的问题，既有研究主要从行政体制的整体角度考察其成因。归结起来主要包括六方面原因：(1)政府改革目标“精干、廉洁、高效并充满活力”本身难以操作化，造成了改革目标的模糊性。(2)行政改革是在现有的政治和法律体制内开展的。后者改革的滞后影响到行政改革的顺利推进。(3)我国的行政改革受到资源的限制[2]。(4)行政改革涉及的制度缺失。包括各级政府的职责与权限缺乏明确法律规定、行政组织方面程序制度缺失等。(5)行政体制与社会需求不匹配。例如自上而下的“指挥式”管理模式与市场经济多元化的网络结构不适应，以及政府对社会的管理模式与多元阶层并存的需求不适应。(6)行政体制缺乏科学性。例如，政府结构方面不合理、行政体制中权力配置不科学等[4]。

       上述研究提出了诸多有助于理解行政改革困境的思路，例如对于改革目标模糊性的考察、对于改革所处的结构性环境的洞见等。然而在总体上，现有的研究仍然难以摆脱传统研究视角——“整体视角”的逻辑，即把“政府”宽泛地视为一个主体或一个组织。尤其是，在大量关于中国政府转型和行政改革的文献中，存在着将行政改革困境的原因宽泛归结为“体制障碍论”的倾向，而“有关政府内部运作过程和机制的研究存在着明显空白”[5]。正如传统的政治学研究中所暗含的假设——“组织的存在是为了增进集团成员的共同利益”②——在20世纪后半期受到了行为主义革命的系统性反诘，并由此衍生出诸多创新研究一样，对行政改革的传统“整体性研究”也亟待“解剖”。与现有文献不同，本文尝试跳出将行政改革之困境笼统归结为“体制障碍论”的传统研究路径，进入到政府组织内部来考察不同机构、制度、规则和行为者之间的互动。

       二、行政改革的“内在悖论”：概念界定

       研究中国政治变迁的“中层理论”将行政改革视为一系列政策过程，对于理解行政改革提供了极具启发性的框架。其中包括：制定和执行改革政策所处的政治环境是怎样的；制定和执行改革政策的影响变量有哪些，其中哪些发挥了决定性作用；这些发挥决定性作用的变量(群体、组织和个体)，其政策偏好在政策选择中所依据的标准是什么[7]。当进入政府内部，通过中层理论的视角来观察行政改革时，就能得到对行政改革的不同理解：行政改革意味着，当决策团体发现进行制度变迁的预期收益大于制度变迁成本时，就着手设计新的制度预案并与其他行动团体进行权力博弈，进而确定实施方案；执行团体再和其他行动团体权力博弈；经过数次博弈后达成新的制度均衡。在通常情况下，尤其在以体制变革为主的行政改革中，改革发起者、推动者和改革对象皆处于行政组织内部。

       因此，行政改革的“内在悖论”其内涵可被界定为：行政改革在很大程度上是政府组织自身的变革，即政府组织内部的制度变迁。在行政系统内部的变革中，政府扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，改革的发起者、推动者和改革对象皆处于行政组织内部，变革主体和客体之间存在密切关系，两者甚至可能有相当大的“重叠”，因而行政改革蕴含着难以避免的“内在悖论”。将行政改革“内在悖论”分解来看：“内在”指的是作为组织变迁的行政改革，改革主体、客体均存在于政府组织内部，并且“改革者”与“被改革者”之间具有密切关系甚至存在“重叠”；“悖论”则指的是行政改革难以避免“自己改革自己”的矛盾，因为行政改革难以摆脱以下逻辑：第一，组织和制度变迁过程深深“嵌入”到现存结构中；第二，制度变迁中存在路径依赖[8]；第三，制度变迁中的行动者既是具有自身利益计算的理性人，又是受制度和规则约束的社会人。

       阿伯巴克和罗克曼认为，“比较行政中存在三个分析单元：结构、角色和行动”[9]P41。由此引申，本文认为行政改革“内在悖论”的形成机制包括如下三个方面：(1)结构——行政改革所“嵌入”的结构性环境；(2)角色——行政改革过程中主要行动者之间的博弈；(3)行动——行政改革中的路径依赖和行动目标的模糊性。

       三、案例回溯：“负面清单”的创设及其困境

       在上述框架下，本文以《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(2013年)》的创设过程作为案例，来检视行政改革的“内在悖论”。本文选择上海自贸区“负面清单”作为案例，原因在于这一制度创新能够反映出当代政府制度改革的主要特点。“负面清单”制度出台是一种典型的通过政府计划来推进制度创设的方式。因此“负面清单”模式鲜明地反映了行政改革的思维和方式变化，即逐渐从以市场准入的审批与限制为主，到以市场准入的禁止规定为主；从政府通过行政手段的积极干预，转变为通过法律手段的消极规制。

       我国现行外商投资管理模式的法律基础为“外资三法”③，而具体实施则依据国家外经贸部、发改委和经贸委于2003年联合发布的《外商投资产业指导目录(2011年修订)》，其中明确规定了禁止类、限制类和鼓励类的外商投资项目，即典型的“正面清单”④管理模式。在新时期，为了顺应经济全球化的潮流、推进政府与市场关系规范，完善中国政府外商投资体制，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，政府要着力建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式[1]。

       “负面清单”(Negative List)，即指某一领域的“黑名单”，其正式法律术语为“不符措施清单”(Non-conformity Measures)，是指凡是针对外资的，不符合国民待遇和最惠国待遇的管理措施，抑或是某些管理措施对业绩、高管提出要求的，均以清单方式列明[11]。上海自贸区所创设的“负面清单”中只列明禁止的措施或事物，对清单之外的领域，按照内外资一致原则，将外商投资项目由核准制改为备案制；将外商投资企业合同章程改革审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续[12]。简言之即“法无禁止则可为”。

       不同于自发的地方创新，上海自贸区是在中央政府高层领导人的主导下，由地方政府与中央政府共同建立的，既是试验新制度的“试验场”，也是在外部压力的推动下，意在刺激国内行政改革的“催化剂”。被喻为行政改革“倒逼之手”的“负面清单”对行政改革有着重要意义：在上海自贸区建设过程中扩大了服务业开放；服务业的扩大开放首先倒逼投资自由和投资便利；投资自由和投资便利又倒逼投资领域扩大开放；按照国际惯例即要采取投资“负面清单”模式；“负面清单”在实施中必然倒逼国外投资管理体制的改革；而投资管理体制的改革又会倒逼行政审批改革和行政改革。可见，这次上海自贸区“负面清单”管理模式的出台，有可能形成对行政改革的倒逼机制。

       然而，2013版“负面清单”自颁布以来受到了不少批评，例如“清单内容过长”[13]、“法律地位不清晰”、“内涵不明确”、“照搬指导目录”、“限制类行业界定不明确”[14]和“开放程度不够”[15]等。本文选择“负面清单”和《指导目录》中关于农、林、牧、渔业，交通运输、仓储和邮政业，以及文化、体育和娱乐业的管理规定，对其禁止类项目进行比较(见表1)。

       通过比较，除个别表述和条款分拆条目存在少量差异外，“负面清单”和原有的“外商投资产业指导目录”主要内容并无区别。“负面清单”的190项管理措施中，禁止类38项、限制类152项，与《指导目录》中原有的禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项，两者之间具有较大的相似性[16]。如此看来，作为一种新的政府管制理念而出台的“负面清单”，实际上与原有的管制措施几乎没有差异，这很容易导致“负面清单”流于形式。

      

       2013版“负面清单”中存在的问题，折射出当今行政改革进程中的难题。以中国行政审批制度改革为例。回顾中国行政审批制度改革的历程，尽管十几年间，国务院部门的审批项目先后进行了五轮全面清理，共取消和调整审批项目2183项，占原有审批项目总数的60.6％；各省(区、市)本级共取消和调整审批项目36986项，占原有审批项目总数的68.2％[17]，但行政审批改革的短期效应并没有避免改革流于形式的弊病。归根结底，行政审批制度改革涉及行政体制的深层问题[18]，而“负面清单”所遭遇的困境，也根植于行政改革的“内部悖论”。

       四、结构—角色—行动：行政改革“内在悖论”的形成机制

       行政改革的过程并非是单一机制在发挥作用，而是一个存在多元主体、多重逻辑的制度变迁过程。就组织与制度变迁的关系来看，有三个方面引起了研究者的关注：既有的社会制度与新制度之间的关系、制度变迁中的利益集团、组织内在机制[19]。进一步，从动态角度来说，制度变迁过程中存在着“多重制度逻辑”：某一领域中稳定存在的制度安排及其行动机制，诱发了该领域中的行动者的具体行为。不同行动者基于自身利益进行互动，制度变迁正是发生在这些自愿或不自愿参与其中的群体争取各自利益的过程当中。行动者之间相互作用的状况也制约了随后制度演变的轨迹[20]。

       在行政改革这一多方博弈的过程中，存在三个不容忽视的机制：(1)在空间层面，行政改革“内嵌”在宏观的结构中，深刻且广泛地受到各种正式结构与非正式结构的影响；(2)在时间层面，行政改革发生在历史序列中，改革过程难以脱离“路径依赖”的影响；(3)在行为者层面，改革主体与改革客体同时存在于政府组织内部，各自具有不同的“成本—收益”计算。作为组织内制度变迁的行政改革，其相关要素与机制参见图1。

       (一) 结构：行政改革嵌入的结构性环境

       制度约束的复杂组合将带来各种不同的正式与非正式约束的结合体。而这些正式与非正式约束的不同组合，又会影响衡量与实施的成本[21]96。因此，政府系统内部的行为与组织在理念、规则、方式和方法上均受到整个行政体制甚至更广泛的社会系统的影响和约束[18]。一份关于上海牵头进行自贸区调研和方案制定的情况汇报材料显示，2013年4月11日，上海市委书记韩正和市长杨雄就自贸区设立的相关事宜，与国家相关部委进行沟通。此后，上海市副市长召集上海16个相关部门进行推动，并成立了市级层面的工作推进小组以及1个总体组和13个专题组。2013年5月2日，上海召开市政府专题会议，召集36个市相关部门和中央在沪单位参加会议[22]。

       在政治系统外部存在的社会系统构成了其“总体环境”，政治系统和外部环境时刻进行着交换或互动[23]。影响行政改革的结构复杂多样，从新制度主义的视角出发，这些因素至少可以被归纳为四个层次：嵌入制度或社会和文化的基础、基本的制度环境、治理机制和短期的资源分配制度[24]。这些结构与制度因素均会对行政改革产生影响。

       (1)外部环境对行政改革的压力。此次“负面清单”制度的推行受到国际经济的外部影响，即外部经济环境对内部政治体制的改革压力。自20世纪90年代以来，以相关经济体签订区域贸易协议和建立自由贸易区为代表的区域经济一体化成为全球经济的重要趋势，并体现在以美国为主的国家的战略动向中。尤其是，美国目前正在亚太地区积极推行“跨太平洋伙伴关系协议”(Trans-pacific Partnership Agreement，TPP)，TPP的贸易自由化程度远高于以WTO为代表的多边贸易自由化程度[12]37。而TPP和“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)中均采用“不符措施清单”。据商务部统计，全球目前至少有77个国家采用这种管理模式。有学者指出，上海自贸区的“负面清单”模式是正在 进行的中美双边投资协定“准入前国民待遇+负面清单”谈判模式的先试先行⑤。可见上海自贸区“负面清单”模式与经济全球化、区域经济一体化的动向密切相关。

      

       图1 行政改革的相关要素与机制

       (2)在“负面清单”制定和推行的过程中，中央最高决策层与上海自贸区之间的复杂监管体制也发挥着影响。其中，产业政策领域的监管部门有发改委、商务部、工信部等，金融方面则存在着人民银行、银监会和证监会等，出入境领域则有海关、检验检疫监管部门等。根据我国政府机构设置与职责定位，上述监管层掌握着行业政策主导权，并负责监管措施的落实。并且，正如上海市政府发展研究中心主任周振华在谈及“负面清单”模式时指出的，“我国的监管体制一直以来是分业监管、多头监管、交叉监管，实际上造成经济主体在市场中资源配置很大的干扰。”[27]

       (3)上海自贸区“负面清单”的改革实践中难以摆脱中央与地方关系中的“矩阵难题”和“属地化的行政发包制”困境。“矩阵难题”指的是“条条”(每一类职能部门在不同层级行政单位中的安排)与“块块”(每一级行政单位内部的不同部门)之间的复杂关系。这些关系有可能导致如下问题：政府部门之间的推诿扯皮、信息失真、对官员的约束不力等[28]。而“属地化的行政发包制”的核心就在于将经济和社会事务尽可能发包给一个个相对分割的行政辖区，而不论这些事务的性质是属于局部性抑或全国性的公共物品[29]。

       上述结构因素与“负面清单”的改革愿景形成了难以调和的矛盾：上海自贸区“负面清单”制定的重要目标是对将来中美双边投资协定“负面清单”谈判模式的“试水”，因而“负面清单”不仅仅是上海市自身的“负面清单”，还肩负着中国改革试验的重任。同时，“负面清单”管理模式的成功，离不开行政管理体制、财政金融支持等方面配套改革同步推进。然而，复杂的政府监管体制、中央与地方关系的“矩阵难题”以及“属地化的行政发包制”导致的权力支离破碎和行政职能互相冲突对改革的推进造成了一定阻力。

       (二)角色：改革中主要行动者之间的博弈

       2014年1月19日，上海市委书记韩正在上海市人代会浦东代表团审议政府工作报告会上表示：自贸区从根本上说是改革政府管理体制，这意味着“革政府的命”，亦即对提高政府的效率，包括对政府过多地干预微观经济进行改革[30]。作为整体的官僚组织难以避免“集体行动的困境”。“制度并不一定是，甚至经常不是按照社会效率来制定的；相反，它们(至少正式规则)是为了服务于那些具有创造新规则谈判能力的利益集团而创造的。”[31]行政改革必须创造和保持改革的广泛的社会基础，不仅包括政治家和官员，还包括广大的公务员群体和民众[9]64。上述论断引发了本文对行为者或行动集团在改革中发挥作用的思考。

       首先，改革是一个多方动态博弈的过程，其条件是不确定的和变动的。行政系统内部改革通常以政府决策层(通常是最高层级政府领导者)为改革主体，以官僚系统内部的个体、组织或规则为改革客体。制度变迁的主角或者说最直接的动力，是那些能对根植于制度框架内的激励做出反应的“个人企业家”[21]114——政治(或经济)企业家，他们试图创设那些看起来能够达成利益最大化的制度。但是，行为人——政治(或经济)企业家——不仅受到现存制度所提供的有限选择之约束，还仅仅具有和实现其目标不相称的“非完美知识”。因此，即使转型目标恰好与生产能力递增的方向一致，那也并不意味着能保证目标的实现[21]137。制度变迁是行动者与利益集团之间建立在实力原则基础上的冲突和妥协的结果。因此，即便改革过程能够遵循完善程序，但由于存在诸多行动者及其团体，达成集体决策的成本太高，故而在制度设计上也很难实现帕累托最优。

       其次，在行政组织系统内部同时存在制度变迁的主体和客体，主体与客体之间极有可能存在一定程度的“重叠”；但改革主体与客体具有不同的改革“成本—收益”计算。组织内部的分化越大，就越有可能产生分歧和冲突，工作中的协调和整合问题就越难以解决[32]。政府组织嵌入在时刻变化的结构中，在研究、生产和市场运作等方面的环境各不相同，这种环境多样性被包容进政府组织结构中，因而产生了应对不同环境的独立部门。由交易费用决定的行为人对信息的处理过程，是制度形成(The Formation of Institution)的基础[21]148。就改革主体而言，政府高层的政治家通常是改革中的关键行动者，也是推动改革的主体。政府组织内部改革主体的主要任务在于发起改革议程、打破僵持状态、减低改革成本等。从现有资料能够发现，监管部门有两个主要目标：第一，维护本部门现有的职权和收益；第二，在不损害自身利益的情况下，追求政绩以获取上级或社会的支持和肯定。

       “负面清单”在制定出台过程中，不仅有国家最高决策层、上海地方政府两方主体，而且还涉及各种各样的监管部门；此外，国家发改委和商务部也提供了具体指导。“负面清单会在相关政府部门内部进行征求”，“每一条都要和中央有关部委谈，(涉及到的)有关的规章制度都要谈”[27]。“负面清单”意在减少市场准入壁垒，推进贸易和投资的自由化和便利化。换言之，就是要削减监管部门的相应权力。在这一过程中，中央最高决策层不可能亲自制定和实施改革全部措施，而必须由具体职能部门去完成。如果说，推动上海自贸区开放性试验的最高领导人是改革主体，那么相对的，监管和审批权力受到一定限制和削弱的监管部门则是改革客体。但是行政主体的“成本—收益”函数决定了任何行政机构在行动时均不会主动地削减自己的权限。主体与客体之间的重叠与冲突正是“行政改革内在悖论”的本质。

       (三)行动：路径依赖与目标困境

       改革过程中的困境，一方面源于路径依赖的报酬机制[21]155，这种报酬递增趋势强化了既有制度；制度矩阵的内部依存网络产生了报酬递增的惯性[21]130。发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程等就会强化这一进程[21]136。另一方面，行政改革中的低透明性和目标模糊性也增加了改革风险，促使政治行动者偏好维持现有制度。在制定上海自贸区方案的过程中，上海方面曾多次与国家有关部门进行沟通衔接，并向国务院层面的领导进行专题汇报。2013年5月29日，商务部正式发函征求25个相关部委意见。至6月底，各部委都已书面反馈了修改意见。这其中包括63处修改意见。而在此后的沟通中，仍有12项意见存在较大分歧。对于这些分歧，一位参与方案设计的学者认为，“这些处理意见直接影响了在自贸区内实行的负面清单内容。例如文物拍卖开放一项，因未获全国人大常委会通过而被列入了负面清单之中。”[22]制度设立的初始成本是巨大的。但是，正式规则一旦产生，就将促成一系列非正式约束的产生。它们改变正式规则，并且将正式规则延伸至各种具体的应用领域。

       首先，“路径依赖”惯性阻碍了“负面清单”创新的推进。我国目前采取的市场监管模式基本属于“正面清单”管理模式，行政审批在其中发挥重要作用。审批制度本质上是官僚组织的制度工具，同时，审批权也是政府获取租金的重要途径。从制度经济学来看，每一项行政审批制度都有其经济价值：颁发一个许可证或执照的经济价值相当于这一许可证或执照相关项目年收入的15％～25％[33]。因而，旧制度在运作中具有报酬递增趋势。并且，官僚通过“干中学”强化且完善了旧制度，在垂直或平行的政府部门协作中进一步强化了对行政审批制度的依赖和信任。与此相反，在制定2013版“负面清单”时，因为在国内“没有先例和范本，设计过于仓促”，仅仅是“主要根据美国和欧洲以往的历史经验，结合中国的部分国情特色拟定单子，交由各部委讨论，各部委再加入各自限制内容”，“负面清单到底如何设计，还没达成共识”[34]。上海自贸区重在“松绑”，而非“赠礼”，“负面清单”模式并不直接提供优惠政策，而主要是转变政府职能、减少审批事项，因此政府进行制度变迁的动力并不强。这些改革中的模糊性总体上弱化了突破“路径依赖”的动力。

       其次，关于行政改革的“目标困境”。目标就是想要达到的目的。具体的目标不仅为理性的行动提供了标准，而且为如何设计组织的结构起着指导作用。具体的目标能够促使行动具体化，并且明确了改革过程中各类行为者的权责，以及资源将如何在参与者之间分配[35]。目标越综合或模糊，那么改革者就越难以设计统一的结构、形成一致的行动来达成目标。同时，组织的目标与组织中的行动者之间的关系也值得思考。因为组织所宣称的目标与组织的成员所追求的“实际”目标并不完全相同。组织并不仅仅是达成目标的工具，而是其成员们力图维持自身的社会团体，组织的根本目标是“生存”。在这一立场下，如果政府组织的目标能够被描绘成一个“目标等级”，那么行政管理层面的“具体目标”则不能与政府组织生存的“根本目标”相冲突。那么，“革自己的命”式的行政改革，就不难出现这种情况：“改革方案强调效率，但没有明确效率所追求的操作目标。决策者主要关心的是避免失败。”[9]47“负面清单”与此前“正面清单”管理模式的比较，有助辨明改革中的“目标困境”：“正面清单”侧重事前审批管理，而“负面清单”管理模式侧重事中事后监督管理，后者通常需要更多的人力、物力和时间成本。“负面清单”管理模式通常会降低市场准入门槛，市场主体数量会显著增多，生产经营自由度也会扩大，事中事后监管的范围和难度都会增大。由此可见，“负面清单”管理模式会大大增加管理者工作负担。在管理者力量、能力、思维等各方面因素没有改变和提升的情况下，如果要普遍实行负面清单制度，甚至可能会在某些领域出现监管失控的问题。改革背后的“政治性”阻碍了严谨细致的政策设计，改革目标就仅仅是基于政治符号和口号。

       本文提出了“结构-角色-行动”这一分析框架，通过组织内部的视角来思考行政改革的深层困境。通过观察上海自贸区负面清单改革，我们认为，上海自贸区“负面清单”模式实际上是在政府系统外部施压的背景下，由中央高层领导人作为关键行为者推动的、针对行政系统内部现有规则的“组织内变革”。作为组织内变革的行政改革，其本身难以摆脱“内在悖论”，因为改革中存在着内部正式与非正式结构不协调、改革主体与客体重叠、路径依赖难以避免以及改革目标模糊性等问题，综合起来就出现了行政改革的“内在悖论”。

       五、破局：来自渐进改革的启示

       尽管行政改革“内在悖论”具有不可避免性，但是通过思考推进局部性的改进方式，对于减轻改革的阻力、推进行政改革存在裨益。

       (一)模仿与竞争：基层创新的效果

       中国的改革开放在时间与空间两个维度上均具有渐进特征。在时间维度上，改革并非“毕其功于一役”而是分阶段推进，可谓是“阶段式推进”；在空间维度上，改革惯常采取的也并非直接“遍地开花”而是“地方实验”，可称为“局部性试点”。罗兰和弗迪尔认为，中国的改革之所以成功，关键在于采取了“边际改革”方法。推动中国改革不断向前的力量来自不同人群对旧体制的共识，那就是，过去的体制存在严重问题，必须设法修补。正是这种务实观念引导了渐进且成功的改革道路[36]。因此，可以通过地区之间的交互影响，来改变各方行动者的行为动机。第一，模仿是此过程中的重要组成部分。如果“地方试验”在某地初见成效，则与此地具有相似情况的其他地区也会开始类似实验。第二，竞争也是此过程中的重要组成部分。若某地的试验取得成功，其他地区必将面对竞争压力，因此也会寻找新的方式，以期获得更大成效。在这种情况下，中央政府便有机会观察改革利弊，选择正确的改革措施。并且，“负面清单”管理模式也因为其可复制性而被各界重视，“当年入世是以开放促改革、促发展非常成功的范例，目前进行负面清单管理方式的尝试，也是自贸区改革的重要内容，现在应该积累经验，同时又要防范风险，形成可复制、可推广的经验，为深化改革打下基础。”[37]

       (二)权威与整合：领导者的作用

       尽管中国的渐进改革看似并没有一成不变的规律，但在多项成功改革的背后均存在共同的特征，即领导层的坚实权威。以分税制改革的推行为例，由于分税制改革涉及中央与地方各省的财政利益，因此在多省遇到了阻力，在这种情况下，中央领导层坚持分税制改革的原则，与多个省份领导谈判“交锋”[38]。终于在1994年，分税制改革才得以拉开序幕并在全国范围内推行。

       可见，政府部门间的利益纷争“在多大程度上能够克服，主要依赖于体制中行动者们的行为应变能力能否跨越体制内的鸿沟，在相互之间建立起联系”[39]158。而在这里，“领导是很有帮助的”[39]177。领导可以在改革进程中发挥关键作用。领导者必须界定好组织任务，即他们有责任选择并维护其独特的价值观，并“创造出能够体现这种价值观的社会结构”。塞尔兹尼克在研究“田纳西谷地权威”时发现，为了解决田纳西谷地的洪水治理、水土保持、经济发展等问题，高层领导人在推行改革时并不是远在华盛顿，而是亲赴现场。所以，这些官员并不是自上而下地强制推行政策，而是与当地的社团和居民一起研究工作，以制定可行计划[40]。

       当改革过程中出现强势的领导主体和协调机构时，鉴于领导主体和协调机构具备影响更多部门利益的权力，因而在进行部门利益协调时，为使更大的利益不受损害，各部门只能“丢车保帅”，放弃相对较小的利益。关键在于，要避免陷入改革停滞的陷阱，中央决策层对改革总体目标的坚持是不可或缺的。

       当然，中央改革政策与地方改革试验的互动最终能否收到正向结果，仍然需要改革本身带来的帕累托改进，保证改革能够具有持续进行的根本动力。需要指出的是，作为一项探索式的研究，本文的工作仅是尽量提供适宜的分析框架及给出具有挖掘意义的命题，而非对这些内容的完整阐明。在后续的研究中，我们将通过合适的经验数据，对本文的研究框架进行深入论证。

       注释：

       ①2014年，上海市按照党的十八届三中全会精神和自贸试验区《总体方案》的要求，在商务部、国家发展改革委等国家相关部委的指导和支持下，对2013年负面清单进行了修订。2014年7月1日，上海市政府发布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》，据上海市人民政府公告，2014版负面清单按照《国民经济行业分类及代码》(2011年版)分类编制，包括18个行业门类。特别管理措施由原先的190条调整为139条，调整率达26.8％。鉴于文章主题，2014年版“负面清单”将不进入本文的讨论。参见文献[3]。

       ②这项传统可以追溯到亚里士多德对“政治团体”的辩称：“为了共同利益，当然能够合群(各以其本分参加一个政治团体)，各如其本分而享有优良的生活。”参见文献[6]。

       ③“外资三法”包括《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》。

       ④外资管理领域中与“负面清单”相对的管理模式。WTO《服务贸易》总协定(GATS)主要采用这种方式，指的是包含一国审批机关许可使用的条款和产品等的清单，表中所列出的按协议规定可以使用，未列出的不可以使用。相对来说，“正面清单”管理模式更加严格，而“负面清单”则更为宽松。参见文献[10]。

       ⑤中美双边投资谈判由美方于1986年提出。2013年7月，中美双方举行了第五次战略与经济对话，中国同意开始与美国进行投资协定的实质性谈判，该投资协定将对包括准入环节投资的各个阶段提供国民待遇，并以“负面清单”模式为谈判基础。目前中国在外资投资管理上是采取“正面清单”的准入后国民待遇，并配有例外规定。因此，如果按照目前中美已经达成的谈判模式，中国现有的外资准入限制体制将面临重大调整。“负面清单”模式对中国政府谈判来说增加了难度，不仅需要仔细梳理现行的不符措施，而且还要拿出经过细致措词的清单，考虑前后呼应的体系性例外架构。上海自贸区的“负面清单”模式则是将来这种模式调整的自主性的“先试先行”。参见文献[25]、[26]。

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