行政程序法的目标模式及我国的选择，本文主要内容关键词为：目标论文,模式论文,行政论文,我国论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
综观一百多年来行政程序立法的实践，目标模式是其反映和涉及的一个最基本的问题。所谓行政程序法的目标模式即指一国制定行政程序法所要达到的目标，以及由这一目标所决定的行政程序法体系。由于各国所处的社会历史背景、社会现实、法律传统的不同，形成了行政程序立法不同的目标模式。主要有公正模式和效率模式。所谓公正模式，就是通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的，在此基础上设定行政程序法，并形成相应的程序体系。所以这种模式又称为权利模式。这种模式下的行政程序法的基本特征是开放性、民主性和严密性。所谓效率模式，就是以促进和提高行政效率为宗旨，侧重于通过行政程序促使行政机关合理高效地进行行政管理活动，在此基础上设计行政程序法，并形成相应的程序体系。这种模式下的行政程序法注重行政过程简化易行，在程序中留有较大的自由裁量空间，科学性、合理性、强操作性是其主要特征。
从理论上讲，公正与效率是行政程序法追求的两个目标，两者之间存在着极为密切的联系。任何两者只居其一的选择都难保行政程序的正常运行。公正与效率之间并不存在绝对的排他性，两者不可或缺正是体现了行政程序法的内在价值。虽然一系列程序规则的设定为行政主体的活动设置了一定的障碍，对行政效率会产生一定的影响，但是公正的程序规则“可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率。”[①]如同公正并不排除效率一样，效率也并不必然排斥公正。虽然公正作为一个价值判断在不同的历史条件下有着不同的内涵，但有一点则是共同的，即“判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效率。”[②]可见，没有效率的程序公正与没有公正的程序效率都不符合现代民主政治和现代行政的要求。因此，“行政程序最基本的方针，是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度。同时保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性。”[③]行政程序法公正与效率的价值内蕴表明，理想的行政程序法应当兼顾公正与效率的统一，“行政不仅需要有效率，即政策所要达到的目标一定能够迅速地实现，同时，行政也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。”[④]
但是，在效率与公平两个基本目标间寻求平衡，仅仅是行政程序法立法的出发点，或者说是在整体上确定其目标模式时的选择。行政过程总是表现为具体的管理过程。在行政程序法的现实运行中，公正与效率之间的相互对立、相互制约而引起的矛盾乃至冲突在一定程度上和一定范围内又是客观存在的。如为了追求权益保障，从行政程序的公正出发，则要求行政主体遵循严格的程序和方式，谨小慎微地作出行政行为，这在一定程度上会影响行政效率的提高。相反，行政程序法的效率价值目标，要求行政行为简易、迅速、及时、经济及一定的自由裁量权，这又会在一定程度上影响行政活动的公正性，使公正目标受到一定损害。那么，当公正与效率两者发生矛盾乃至冲突时，该以何者为先，则应作出具体、明确的安排与选择。正是在进行这一选择时，不同国家的行政程序立法表现出不同的目标模式。大陆法系国家由于受传统的集体主义思想影响，其行政程序法侧重于通过行政程序促使行政机关合理、高效地进行管理活动，倾向于效率模式。而英美法系国家由于受个人主义法律传统的影响，强调通过行政程序促使行政公开化、民主化，保障行政活动的公正性，倾向于公正模式。
事实上，追求公正与效率的统一，一直是人类社会的崇高理想，只是在其现实性上，两者的绝对平衡很难做到。因此，一国在选择其行政程序法的目标模式时，往往是以一种模式为主，而兼容其他模式。只是由于不同社会的人们对公正和效率的看法不同，才有了公正第一或效率优先的不同价值选择。完全采取一种模式而放弃其它模式所追求的内容，这种情况几乎是不存在的。
目标模式对行政程序法的制定具有特别重要的意义，它是行政程序法的“理念”和“精神”。而“法律理念是法律的灵魂，它代表了社会公认的某种终极理想和价值，从渊源上讲，它是对现实社会中人的生存方式和生活态度的反映和确认，从功能上说，它是安排社会关系和指导法律操作的基本准则。”[⑤]“法的精神是法律制度的灵魂或中枢神经，它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律性制度安排，指引和制约着法律资源，因而也包括其它资源的社会性配置。”[⑥]具体地说，行政程序法的目标模式对行政程序法的重大影响表现在：第一，行政程序法的目标模式关系到行政程序法基本原则的确立。行政程序法的基本原则即是贯穿于行政程序法始终，为立法者提供明确的立法思路，为执法者提供有益指导，同时也为研究者提供理论分析之前提的基本精神。基本原则本身虽然一般不具有操作性，但具有强操作功能的具体法律条文则是基本原则的体现。一国行政程序法基本原则的确立依据，只能来自于具有更高层次的目标模式。有什么样的目标模式即会有什么样的基本原则。比如奉行公正模式的行政程序法特别强调行政过程的公平原则、行政活动过程顺序的合理性原则，以及相对人的参与原则，以确保行政活动的公正、合理、保障相对人的合法权益。奉行效率模式的行政程序法则特别倚重行政活动过程的经济、便利原则，行政行为的自由裁量原则，以确保行政活动的迅速、灵活、经济，达到行政活动的高效率。
第二，行政程序法的目标模式关系到行政程序法基本制度的建立。如果说行政程序法的基本原则以抽象的方式存在于行政程序法条文中，那么，行政程序法制度则是以具体可行的形式表现出来的。制度具有可操作性，但具体制度的建立决不是立法者的随心所欲。从最直接的关系看，行政程序法的制度内容受制于行政程序法的基本原则，而行政程序法的基本原则取决于行政程序法的目标模式。可见，目标模式决定了行政程序法的基本原则，从而决定了行政程序法的基本制度。如奉行公正模式的行政程序法特别注重以听证制度为核心的行政公开制度、调查取证制度、告知制度、教示制度、回避制度等旨在保障相对人合法权益的程序制度，而奉行效率模式的行政程序法则特别注重时效制度、自由裁量制度等保障行政过程效率的程序制度。
第三，行政程序法的目标模式直接决定了行政程序法功能的发挥。行政程序法的功能即指行政程序法能够或者可以发挥的作用和影响。一国行政程序法能够发挥什么样的功能，既非行政主体所决定，也非取决于行政相对人的愿望，而是直接受制于行政程序法的目标模式。奉行公正模式的行政程序法其对行政权的监控和对行政相对人的权利保障功能十分突出。奉行效率模式的行政程序法，其追求行政过程的经济、速度，以实现其行政高效的功能非常明显。
二
市场经济、民主政治、权利保障的时代主旋律，已在急切地呼唤着我国以行政程序法为重心来构筑行政法制制度。要制定出一部顺乎世界民主潮流，适应现代法治社会需要，为我国市场经济的健康运行提供有效法律保障的行政程序法，其面临的首要问题同样是选择何种目标模式。
如果就某一方面而言，无论是公正优先、效率第二，还是效率优先、公正第二，在我国行政程序立法目标模式的选择中，似乎都有其各自的合理性。我国法制向有重义务轻权利，以公民义务为本位的传统。人权观念也一直很淡漠，权益保障机制极不健全。这种状况不利于防止行政专制和政府官员滥用权力，更不利于民主政治的建设。从这一方面看，公正在我国行政程序立法中应占有十分突出的地位。况且维护公正既是目前我国社会稳定发展的客观要求和必要条件，也是社会主义市场经济及整个社会主义社会稳定发展的保障及发展的根本目标所在。因此，为了加强民主政治建设，提高国民法治意识，变义务本位的法制为权利本位的法制，以及保障社会稳定和社会主义市场经济的健康有序发展，我国行政程序立法取公正优先、效率第二的模式，是不言而喻的。但另一方面，在我国目前生产力发展水平的基础上，民主的发展不能太快，公民权利的保障也不能强调过分，因为脱离生产力发展水平的民主和脱离维护社会公益的个人权利都是不可想象的，它非但不能促进效率，相反会影响效率的提高。况且我国目前官僚主义十分严重，行政效率低下。再从社会主义市场经济建设来说，实现社会资源的最优化配置，鼓励商品生产者、经营者追求经济效益是市场经济的客观要求。同时，提高经济效益，最大限度地发展生产力也是我国目前面临的紧迫任务，因此，无论从我国生产力发展水平，还是从市场经济发展的直接动力和目标来说，效率优先、公正第二成为我国行政程序立法的目标模式似乎也无懈可击。
有一点是可以肯定的，就是对于我国立法者来说，应当将在效率与公正两个基本价值目标之间寻求平衡，作为行政程序立法的出发点和目标模式的整体选择。问题同样在于在具体的行政管理活动中，当效率与公正发生矛盾时到底该以何者为重点？笔者认为，对于技术性、操作性极强的我国行政程序法来说，当公正与效率发生矛盾时，应当作出公正优于效率的明确安排和选择。其理由在于：
（一）法律的首要价值是追求社会公正。
法律价值是法哲学研究中的一个重要问题，历来为法学家们所重视。西方学者认为法律具有三大价值：秩序、正义、个人自由。我国法学界将法律的价值归纳为秩序、正义、自由、效率四个方面。当代美国综合法学代表博登海默将秩序和正义作为法律的双重目标。所谓法律价值，简言之就是法律对社会主体生存与发展所具有的积极作用和意义。从人们的探讨中可见，法律价值作为一个动态的、多层次的社会历史范畴，公正、平等、安全、秩序、效益等是其主要内容。但各内容之间存在着明显的位阶差别。那么，何为其位阶之首呢？当然是正义（公正）。
早在荷马时代，古希腊人就强调正义（公正）是习惯和法律的绝对基础。古罗马人则始终认为法律就是正义（公正），法学乃正义善良之学，从而一直以正义为基础创造法律、解释法律。亚里斯多德曾指出：“要使事物合于正义（公正）须有毫无偏私的权衡，法恰恰是这样一个中道的权衡”[⑦]。我国宋代思想家朱熹也说过：“法者，天下之理”，梁启超认为：“法者，天下之公理也”。公正是法律的本质要求，它位于法律价值体系之首，这无论在西方还是在我国都是一个最古老和最基本的观念。
公正之所以成为法律的最高价值，原因在于：第一，公正是人类社会始终的追求，而法律正是仰仗其强制性成为实现社会正义的最有力手段。第二，公正提高了法律的普遍性程度，推动了法律平等的实现，推动了控权法律的产生与完善，从而推动了法律的进化与发展。第三，公正直接促成了程序法的产生，并推动程序法朝着科学化、民主化的方向发展。程序正义是程序法的核心，并成为程序法进化的直接动力。这一点从英美法的正当程序原则大大推动了其整个法律程序的理性化、科学化的历史考察中不难发现。
（二）从我国行政法治的现状来看，行政程序法的重点应放在对行政权力运行的控制和行政主体的约束机制上，以保证行政权力的公正行使和保障相对人的合法权益。从某种意义上来讲，行政程序法是调整行政主体与行政相对人关系的程序法。“对于一般权利行为来说，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权利实现的合法方式或必要条件。对于权力行为而言，法律程序既是行为模式、步骤和方式，又是权力约束的重要机制。因而还是一般权利实现的重要保障”。[⑧]因此，就程序内容而言，它涉及到两方面的内容：一方面是行政主体行使行政权力要求行政相对人服从其管理，从而实现国家行政职能的程序。从相对方来讲，是行政相对人对行政主体权力的遵从程序。另一方面是行政相对人为实现其基本权利而要求行政主体遵从保障行政相对人基本权利的程序，从行政主体方来讲，则是行政主体对行政相对人基本权利的遵从程序。从现代行政法的角度讲，这两项程序“在总体上应保持平衡，它既表现为行政机关与相对一方的权利和义务的分别平衡，也表现为行政机关与相对一方各自权利义务的自我平衡”[⑨]。但就我国程序法治的现实来看，则表现出严重的不平衡。其主要表现为：行政主体的权力过大，而行政相对人的义务过重。过于强调行政相对人对行政主体权力的遵从程序，而行政主体对行政相对人基本权利的遵从程序过于弱化。这种情形除了与我国传统的以官本位、行政权力本位为特征的政治文化相关外，尤其是与计划经济体制下的“管理型”行政法密切相关。
在计划经济体制下，不仅经济运行通过不同的行政机关、行政层次、行政环节和行政手段直接组织和指挥，从而形成权力经济，而且整个社会生活都是由行政部门进行全面、广泛的指导、干预。社会活动、社会关系和社会现象无不围绕行政权而展开而呈现。由此而形成的行政法只能侧重于保护行政权力的“管理型”行政法。在这种体制下行政权的特征集中表现为范围的广泛性、作用的单方面性和权力行使的非规范性。从法律层面上看，行政权范围的广泛性表现了在行政实体法上，行政主体和行政相对人权利义务的不平衡。而行政权力作用的单方面性和行政权力行使的非规范性则表明了由于缺乏对行政权行使的方式、步骤、手段、形式等程序性规则的法律规定，使得行政权在运行过程中，缺少对相对人权益的保护机制。这种漠视行政程序的“管理型”行政法与行政权本身所具有的扩张性、易变性等特征相结合，使行政权籍行政法的形式忽视甚至践踏相对人合法权益的情形司空见惯。
市场经济要求政府职能向着“小政府大社会”、“小政府大服务”的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上按照市场经济的原则进行重新配置。这种重新配置既有实体方面的，也有程序方面的。在程序上的转变主要是变原来权力行使的单方面性、非规范性为基于公开、公正基础上的权力行使的民主性、公正性、规范性。相对于实体规范而言，对行政权力的程序规制具有更为重要的意义。因为“权力的划分是相对稳定的。行政职权一经确定，即不会随意改变，而职权行使却是经常性的，若无程序规划约束，则会时时构成对人民权利、自由的威胁”[⑩]。行政程序的实质恰恰是使管理和决定非人情化，其一切设置都是为了限制行政恣意、专断和任意的裁量。而“评判任何一种程序的基本标准是可能产生结果的正义性”[(11)]。
市场经济固然是效率经济，但是在我国目前的行政法治特别是行政程序法治状况下，如果简单地将经济分配原则的“效率优先，兼顾公平”套用为我国行政程序立法的目标模式，那无疑会强化原有的“管理型”程序，而这恰恰又有悖于市场经济的实质。因为市场经济不仅是效率经济，更是“权利经济”。作为“权利经济”之保障的行政程序法特别注重通过规定听证程序、情报公开（自由）程序、裁执分离程序、相对人参与程序、救济程序来保障相对人的基本权利。这恰恰是我国行政程序立法的当务之急。
（三）从西方国家行政程序立法目标模式的发展变化看，它经历了从效率为主到公正为主的发展过程，这一过程恰恰与现代市场经济的发展过程相吻合。既然我国要建立的市场经济是现代市场经济，不可能走西方式老路，那么，我国行政程序立法就应取以公正为主的目标模式。自1889年西班牙颁布了世界上第一部行政程序法典，从而标志着人类法制史上专门行政程序法的开始，到本世纪初，再到第二次世界大战后，西方国家先后出现了两次行政程序立法的高潮。在本世纪20年代出现的第一次高潮中，各国行政程序立法在目标模式上多以提高行政效率为宗旨，对行政权的监控和对相对人权益的保护并不突出。在以1946年美国《联邦行政程序法》为契机的第二次高潮中，由于《联邦行政程序法》以“正当法律程序”为基础，以确认和保护公民权益的“听证”制度为核心，对政府制定规章、情报公开、行政裁决、司法复审等程序均作了明确的规定。各国行政程序立法的目标模式上明显地转向了以监控行政权、防止行政权扩张，保障相对人合法权益为宗旨。对此，伯纳德·施瓦茨曾清楚地指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了国会要求停止行政权的扩张”[(12)]。
考察西方国家行政程序立法的历史及其发展趋势不难发现，其立法在目标模式从效率优先到权利为重，恰恰是与现代市场经济向纵深发展的方向是一致的。这并非历史的偶然，而是现代市场经济以及基于其上的现代社会民主政治发展的必然要求。我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的过渡时期。由于我国特殊的社会历史条件，使我国市场经济体制的建立过程迥异于西方国家。现实决定了我国向市场经济的发展不可能经历一个从“自由放任”到“积极干预”的漫长过程，同样，行政程序立法也不可能走所谓“先讲效率，而后再谋求权利保障”的西方式老路。从某种意义上讲，西方国家市场经济顺时发展的历史过程，在我国必须共时地起作用，因为我国所要建立的是现代市场经济。从这一点讲，权利优先理应成为我国行政程序立法的目标模式。
（四）从立法也要“面向未来，面向世界，面向现代化”这一意义上讲，我国行政程序立法亦应采取以公正为主、兼顾效率的目标模式。所谓立法面向未来，即指立法不仅要立足我国现实，还要考虑未来发展。任何法律虽然从其本质上来讲都是一定社会关系的反映，但是，法律也并非完全被动地记录现存社会关系，它理所当然地包括立法者要求改变现存社会关系的积极思想。当法律所调整的社会关系还不够成熟，或者人们对它还缺乏充分的事实性认识的前提下，立法者依照逻辑规律，从分析当前已知的社会现象入手，推导出客观事实今后发展的走向，并作出具有具体权利、义务内容的法律规定，这就是所谓的超前立法。这一点尤其值得我国立法界加以重视。目前我国社会正处于由行政权力泛化的行政化社会向权利主体多元化的市场化社会转变的过渡时期。这一转变一方面使得行政程序法的制定显得十分迫切，同时，它又要求我国行政程序法的制定必须面对社会急速发展的现实和以权利为本位的社会发展趋势。
所谓立法面向世界，即指立法不仅要立足我国国情，还应考虑与国际有关制度接轨的问题。法律作为一种制度和文明，首先是一国范围内一定经济关系的记载和表明。但法律文化的开放性及制度文明交流与优化选择构造了一国法律发展与国际接轨的内在机制。而经济因素的流动性，特别是现代市场经济的开放性和竞争性则为一国法律与国际接轨提供了经济动力。战后发达国家行政法制进一步走向完善的重要标志就是以1946年美国《联邦行政程序法》的颁布为契机的现代行政程序法的诞生。而该法正是以“正当法律程序”为基础，以确认和保护公民权益的“听证”制度为核心的。此后，不论是澳大利亚“新行政法”的形成，还是1993年日本《行政程序法》的颁布，以及奥地利、西班牙、原联邦德国、加拿大先后修订和制定行政程序法都是以1946年美国《联邦行政程序法》为参照系的。这一方面说明公开、公平、公正精神已在具有世界性潮流和趋势的现代行政程序法中占有显著位置。另一方面也表明顺应时代潮流，借鉴他国经验，对于立法少走弯路，降低立法成本，提高立法质量，不失为一条有效的捷径。这一现象是我国在制定行政程序法时切不可忽视的。
所谓立法面向现代化，即立法应着眼于现代民主和法制的发展潮流。现代民主和法制的发展趋势是公民权利的日益被重视。表现在行政程序法中就是公民在行政程序中的地位愈来愈高，公民权利愈来愈受到尊重，以及与此相联系的听证制度、说明理由制度、通告制度、教示制度的适用范围愈来愈广泛。因此，我们在考虑行政程序法的公正与其它价值目标、特别是效率目标时，绝不能接受这样的事实：为了行政效率而放弃行政公正。相反，当公正与效率发生冲突时，公正优于效率，不以公正换取效率是其原则。提高行政效率，不得违反公平原则而损害行政相对人的合法权益，这是现代民主和法制发展的必然要求。
注释：
[①]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第152页。
[②][美]波斯纳：《法律的经济分析》，科特尔·布朗图书公司，1986年版（英），第4页。
[③]奥斯特·盖尔洪、巴瑞·B·鲍尔著《美国行政和行政程序》（英），第3页。
[④]转引自王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第139页。
[⑤]郑成良：《法律、契约与市场》，《吉林大学社会科学学报》1994年第4期。
[⑥]张文显：《市场经济与现代法的精神论略》，《中国法学》1994年第6期。
[⑦]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1981年版第169页。
[⑧]孙笑侠：《法律程序剖析》，《法律科学》1993年第6期。
[⑨]罗豪才等：《现代行政法的基础》，《中国法学》1993年第1期。
[⑩]姜明安：《健全行政程序立法是完善民主政治和建立市场经济体制的需要》，《中国法学》1995年第6期。
[(11)][美]罗尔斯：《正义论》（中译本），中国社会科学出版社1985年出版，第215页。
[(12)][美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》（中译本），群众出版社第20页。
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