优化与整合：地方政府间区域合作治理体系重构，本文主要内容关键词为：地方政府论文,重构论文,区域合作论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2016)04-0069-07 随着区域公共事务的日益增多和区域公共问题的频繁发生，区域治理的难度不断加大、风险不断增加，地方政府在出于利益、发展和面临区域治理能力不足及各种压力下，走向并展开合作治理。但时至今日，地方政府间统一和规范的区域合作治理体系尚未完全建立，导致合作治理过程中碎片化问题的产生，不仅增加了合作成本，而且降低了合作绩效。要保证地方政府间区域合作治理的有效开展和深入推进，预防和避免合作治理过程中碎片化问题的出现，确保合作治理的有效实施，就必须对现有的区域合作治理体系进行优化与整合，通过价值重塑、权责设计、制度优化、政策协同、利益调节和资源整合等路径来完善与构建地方政府间区域合作治理体系，进而提升合作治理能力。 一、价值重塑：构建实现合作共赢目标的价值理念 正确的价值理念是区域合作治理的先导，是其核心要素和追求的终极目标，也是确保区域合作治理有效性和持续性的重要基础。通过价值理念和标准的确立、传递和回归，有助于对制度设计和决策制定提供价值导向和深层次的约束。区域合作治理的价值包括国家利益的最高价值、区域公共利益的现实价值及地方利益的基础价值，体现为通过对特定区域的治理以推动国家经济社会的协调发展进而提升国家竞争力，区域经济社会的协调可持续发展和区域整体竞争力的提升，在不影响区域公共利益的前提下促进各地方经济社会的共同发展[1]94。这三者是一个紧密联系、有机结合的整体，其实现需要区域内地方政府间建立合作共赢的价值理念，而合作共赢价值理念的建立有赖于区域内地方政府间在合作共识基础上的良性竞争与紧密合作。从总体上来看，我国地方政府间的关系已呈现出由竞争走向合作的变化趋势，但在区域合作治理中，合作共识仍难以达成，部分地方政府仍坚持以“自我为中心”的地方利益最大化追求导致竞争意识仍大于合作意识，造成区域合作治理价值理念呈现碎片化，表现为地方政府在区域合作治理中仅仅只作为“地方利益”的代言人，多说或只说“地方话”，少说或不说“全局话”，大都秉承着“经济人”的有限理性和以“自我利益”为中心，不同程度上存在着“搭便车”心理和“机会主义”行为，甚至采取地方保护主义，合作共赢的价值理念仍未建立。 地方政府间区域合作治理要以国家利益的最高价值为导向，以区域公共利益的现实价值为目标，同时要兼顾地方利益的基础价值，建立合作共赢为目标的价值理念。区域内地方政府间携手合作、化解分歧与冲突，旨在解决区域公共事务和治理区域公共问题，以实现合作共赢为目标价值理念的建立有赖于以合作共识为纽带来化解地方政府间的不良竞争，促进地方政府间的合作。“共识可以被视为一种政治运作的方法，其特点是通过妥协寻求互相冲突的各种利益间的相互协调。”[2]如何达成合作共识对于地方政府间区域合作治理至关重要，因为合作共识不仅是地方政府间合作共赢价值理念建立的基础，而且为合作治理的有效实施提供了保障。有了关于区域合作治理的共识，地方政府才有可能克服区域合作治理过程中的唯我独尊、自我利益的排他性，建立合作共赢的价值理念，减少零和博弈、增加双赢结果，从而以积极的态度对待合作，切实贯彻合作治理的有效实施。如在长江流域生态污染问题的治理上，地方政府间通过多次对话与交流、多轮谈判与协商达成了合作共识，最终建立了合作共赢的价值理念，并展开了共同治理的行动。但在我国地方政府间区域合作治理过程中，“议而不决、决而不行”的貌合神离现象仍屡见不鲜，究其原因在于地方政府间关于区域合作治理共识难以达成，合作共赢的价值理念难以建立。 如何破解地方政府间区域合作治理共识达成的难题、建立合作共赢的价值理念?从近年来我国社会领域合作治理的成功经验来看，协商民主理论指导下的各主体之间的对话与协商成为破解难题的关键。事实上，合作共识往往需要在深入的对话与交流、谈判与协商的交往过程中达成，是一种内在渐进的合作意识的增长，同时也需要以利益相关参与者在对话与协商过程中调整自己的价值理念为条件。“共识或者是通过交往实现的，或者是在交往行为中共同设定的，不能仅仅把共识归结为外在作用的结果，共识必须得到接受者的有效认可。”[3]274为此，破解地方政府间区域合作治理共识不易达成的难题，建立合作共赢的价值理念，必须加强区域内地方政府间的对话与协商。 首先，对话与协商必须推动区域内地方政府的全面参与，这是合作共识达成、合作共赢价值理念建立的起点。因为大凡成功的合作治理都非常注意让利益相关者参与，排斥关键利益相关者是合作治理失败的关键原因[4]。地方政府间区域合作治理中，治理主体的多元化必然意味着价值理念的多元化、利益诉求的多元化及需求偏好上的差异，这必然导致不同主体之间的分歧和矛盾，而建立在全面参与基础上的对话与协商能够在最大程度上消解合作共识达成过程中可能出现的分歧和矛盾，促进合作共赢价值理念快速建立。 其次，确保区域内各地方政府在平等基础上展开充分的对话与协商，这是合作共识达成、合作共赢价值理念建立的关键。平等是对话与协商的真谛，只有各主体相互之间视对方为平等的对话主体，所有的诉求都可以平等进入对话与协商的过程，才能如实反映各主体的真实意图。在区域合作治理中，地方政府间必然在权力与地位等方面存在差异，但任何一个地方政府都不能因特殊地位而占据绝对优势，因为出于权力压力下达成的合作共识，不是各主体真实意图的表达，即使达成合作共识，在实践中也得不到有力执行。在身份平等的前提下地方政府间要围绕区域合作治理的具体事项进行充分的对话与协商，这样有利于彼此聆听并理解对方的观点，“辩论各方对自己的见解进行补充、完善乃至修正，进而使差异和对立逐步消弭，取得协商共识”[5]197。只有在平等对话与充分协商基础上达成的合作共识，才能增强彼此之间的相互认同，提高合作共赢价值理念的效度。 最后，完善地方政府间对话与协商的规范，这是合作共识达成、合作共赢价值理念建立的保障。对于地方政府间区域合作共识达成来说，完善对话与协商的规范之所以必要，是因为它设置了地方政府间对话与协商的规则，通过规则的引导、规范与约束，能够保证对话与协商的有序进行，有利于合作共赢价值理念的顺利建立。 二、权责设计：构建实现问题结果导向的权责体系 长期以来，我国社会公共事务的管理和公共问题的治理主要遵循以行政区划为依据的属地管理为主原则，这种行政区划下的属地管理模式意味着各级地方政府在各自行政区划范围内的强势管理和在社会公共事务管理中担当了重要角色。行政区划下的属地管理倡导“谁主管、谁负责”的原则，其优点在于地方政府之间的权力范围和责任边界界定较为清晰，但缺陷在于属地管理极其容易造成政府权力在地方政府之间的分割及产生地方政府体制的裂解，即地方政府的权限和责任被局限于行政区划或职责范围之内。属地管理下地方政府公共事务管理的权责划分已不能适应区域性公共事务治理的要求，因为区域公共事务和区域公共问题的跨域性、整体性、外部性和开放性等特征在很大程度上模糊了地方政府间的权力范围和责任边界，将整个区域内的各级地方政府锁定成为彼此相互依赖、不可分割的整体。但属地管理下地方政府权力的分割和功能的裂解造成了区域治理的地域分割，割断了区域公共事务和区域公共问题的整体性和关联性，地方政府往往因为权力的分散和责任的分割而各自为政。尽管目前地方政府在区域治理上进行合作，但在合作的过程中仍对分散的权力和分割的责任没有进行有效整合，在属地管理的惯性思维下，部分地方政府仍秉持“管理驱动”的治理逻辑，以自己的权力和责任为出发点，造成权责体系的碎片化。 地方政府间区域合作治理尽管通过区域内地方政府的广泛和平等参与建构了超越单一地方政府能力阈限的治理模式，为区域公共事务和区域公共问题的有效治理提供了可能，但如果仅仅只是关注区域合作治理中主体的多元化和治理过程的平等性而忽视区域合作治理过程中多元主体之间权力与责任界定的复杂性这一关键环节，多元主体之间的合作治理就容易因权责界限的模糊而使合作治理陷入集体行动的困境。因为“治理”意味着在为经济和社会问题寻求解决方案的过程中，存在着权力界限和责任方面的模糊点。就地方政府间区域合作治理而言：一方面，区域公共事务和区域公共问题的复杂性、外溢性和不可分割性使得区域合作治理过程中各地方政府应该行使多大的权力、承担多大的责任，很难给出一个合理的划分标准及清晰的界定，容易出现权责界限的模糊，进而导致行动上的困难；另一方面，地方政府间区域合作治理中的共同决策、共同负责，极其容易陷入“人人负责”却“人人都不负责”的状态，为地方政府间相互推诿、转嫁责任提供了可能，容易导致原本应该行使的权力和承担的责任面临缺失的风险。 为此，地方政府间区域合作治理必须针对区域公共事务和区域公共问题的特征及合作治理的要求对地方政府间分散的权力和分割的责任进行再设计。权力的设计要坚持问题导向，把解决区域公共事务和治理区域公共问题作为权力优化与整合的出发点。如果政府间只有分权而没有权力的联合，那么，仅靠单个政府是不可能履行政府整体性功能的。正如汉密尔顿所讲：“只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除为了特定的目的而予以局部的混合，此种局部混合，在某种情况下，不但并非不当，而且对各权力部门之间的互相制约还是必要的。”[6]388如山东省和江苏省六县(市)为了治理鲁苏边界环境污染，对地方政府及环保部门之间的权力进行了整合，加强联合执法，取得了显著的成效。因而，在区域合作治理具体问题上，不仅需要明确界定各地方政府的权力范围，更需要在明确权力范围的基础上以问题为导向，打破属地管理下地方政府权力分割和功能裂解的局面，加大对地方政府间分散的权力和裂解的功能进行有效整合。可通过中央政府的权威命令驱动地方政府间权力的联合，或者组建专门的组织或机构加强地方政府间的协调，促进地方政府间在区域合作治理过程中实现权力的联合与功能的整合。只有这样，才能实现整体性运作的目标。区域合作治理不仅要重视权力的联合与功能的整合，同样要重视责任的设计与实现。因为责任不仅是一个控制问题，更是一个平衡问题。区域合作治理中地方政府间命运的相互关联，行动的相互依存决定了责任的重要性。而传统科层治理和新公共管理竞争治理下的责任制度设计分别重视的是纵向责任和对自己负责，导致“横向协作和纵向责任方面可能存在潜在的矛盾”[7]。区域合作治理的责任设计要以公众利益为导向，要把对公众的负责和有效性提升到最高地位，同时重视纵横双向责任的整合。一方面要针对地方政府间区域合作治理责任领域出现的“模糊逻辑”，依据权责利相一致的原则建立标准责任，使其各司其职、各尽其责，避免有利相争、有责相互推诿的现象；另一方面要针对“人人负责”却“人人都不负责”的现象，建立对结果共同负责的纵横双向协作的责任共担机制，并通过法律制度的约束来确保责任的实现。 三、制度优化：构建实现过程控制功能的制度体系 在一般意义上，制度就是由非正式规则和正式规则以及由两类规则所构成的秩序框架。制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[8]184，“提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”[9]198。制度作为共同行动的框架和空间，对人的行为选择产生规范与约束作用，使人的行为变得具有可预测性。在地方政府间区域合作治理中，一个完善的制度体系能为地方政府提供理性博弈的规则，建立并构成彼此交往的行为框架，对化解分歧与冲突、规范与约束地方政府的行为选择至关重要。然而，我国地方政府在区域合作治理中过多地依赖非正式制度，人际关系比较浓厚、规范化程度相对较低，缺乏稳定性和较强的约束力；正式制度不足，且出现“地方化”“部门化”等碎片化现象；制度之间相互冲突与不协调问题时常出现。正式制度的不足和制度不统一难以对区域合作治理中各级地方政府的行为形成强有力的规范与约束。如果正式制度不能成为制度体系的重要力量，制度体系不能完全对地方政府的行为选择形成强有力的约束与制约，那么这种状况就会加大地方政府在区域合作治理过程中讨价还价的空间，给他们的行为选择留有相当大的回旋余地，地方政府就有可能采取规避或逃避责任的做法。这样，制度体系的碎片化就影响到区域合作治理的统一性。 在集体行动的过程中，“除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[9]2。地方政府间区域合作治理是一个典型的集体行动，其实施过程同样存在着集体行动的逻辑，在地方利益最大化的“理性”追求下和官员晋升政绩导向下，作为“理性经济人”的地方政府一般不会主动寻求区域公共利益的最大化，需要在外部强制力量的推动与约束下去实现区域公共利益。“制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的、型塑人们互动关系的约束体系。”[10]3-4在区域合作治理中，制度对规范与约束政府行为选择，推动地方政府朝着共同利益步调一致迈进发挥着重要功能。如在珠三角一体化进程中，中央政府出台了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，制订了区域合作公约，使区域合作法治化与制度化，规范与约束了各级地方政府的行为与选择。 为此，地方政府间区域合作治理制度体系的优化与建构必须针对目前制度体系中因正式制度不足和制度碎片化造成制度体系过程控制功能弱化的问题，从制度的基本功能—规范与约束层面出发对现有的制度体系进行优化与整合，强化制度体系在区域合作治理过程中的过程控制功能。 首先，加强正式制度供给能力，改变现有制度体系中过于依赖非正式制度、正式制度不足的局面，实现科学合理的制度供需匹配。在充分发挥和利用非正式制度功能与作用的同时，更加要注重正式制度的建立与完善以弥补非正式制度的不足。如果没有法律法规等正式制度作为依据和保障，仅仅依靠非正式制度是无法实现区域合作治理的制度化和稳定性的。当然，正式制度的建立过程中尤其要关注制度本身的正当性与合理性，因为制度本身具备的正当性与合理性是制度有效实施的前提与基础。正当性是指制度是区域内地方政府间交流协商达成共识的结果，要体现集体行动的公共理性和区域公共价值；合理性是指制度的制定在坚持从区域公共利益出发的同时要兼顾各地方政府的实际情况和利益诉求，依据区域合作治理具体内容的变化及现实需求不断调整与变革、建立与完善。 其次，要加强对现有制度的整合，建立统一的制度体系。现有制度设计注重部门、地方利益和权力，制度的部门化、地方化造成制度碎片化问题严重，制度相互冲突、不协调等问题不仅增加了地方政府间区域合作治理活动的交易成本，而且加大了地方政府“机会主义行为”的风险。制度的整合应通过利益的协调和权力的整合，以区域公共利益为原则及各地共同发展为基调，废止现有不合理制度，整合相互冲突的制度，对区域合作治理中所涉及的问题进行统一规定，明确哪些必须做、哪些禁止做，哪些可以选择做，使各级地方政府的行为选择有据可依，有据可循。 最后，建立制度执行的选择性激励与考核评价制度。从制度有效实施的角度来看，一项制度能否执行，除了制度自身的正当性与合理性之外，相关的激励与考核评价制度是不可缺少的。可通过对地方政府区域合作治理制度执行情况进行定期或不定期考核，对积极行为进行奖励和对消极行为进行惩罚与制裁，促使地方政府对区域合作治理制度的有效执行。 四、政策协同：构建实现区域共同发展的政策过程 “区域政策是指政策主体在某种特定的区域秩序和空间结构的基础上，采用各种政策手段，去实现某种政策目标的行动或行动方案。”[11]区域政策的功能在于实现区域共同发展的目标，作为区域治理的重要工具，其制定的完整性和执行的统一性直接关系到区域共同发展的目标能否实现及区域治理的效果。然而，我国区域公共政策过程呈现明显的碎片化特征。一方面是政策制定过程的碎片化。依据Liberthal和Lampton提出的公共决策“碎片化权威主义”概念，“政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或影响政策制定过程”[12]278。尽管我国实行的是中央集权的政治体制，但中央政府最高权力之下地方政府间的权力是分散的。政府组织结构的层级体系与属地管理的政府权力划分相结合，造成每一个地方政府均有独立权威的来源。地方政府在区域政策的制定过程中往往以自我利益为中心，利用自身拥有的独立权威对区域政策的制定过程加以左右或影响，造成区域治理中的中央政策、区域政策与地方政策往往难以协调。区域公共政策实质上是中央与地方之间、地方与地方之间围绕权力和利益争论、博弈、妥协的结果。“碎片化权威主义”下制定出的政策存在“真空地带”，极其容易造成政策的裂解和碎片化。另一方面是政策执行过程的碎片化。我国宪法对中央政府与地方政府之间的权限划分没有作出明确的规定，各级地方政府的权限是由中央政府根据国家治理的需要授予和划定的，可以予以扩大也可以予以削减，这就容易造成地方政府对区域政策的变通执行。再加上区域公共事务成因的复杂性模糊了地方政府间的权责边界，在利益的考量下，一些区域内地方政府在政策执行过程中往往表里不一，“表面上看似贯彻执行，实际上推诿拖拉”；或者是选择性执行，“对我有利的就贯彻执行，对我不利的就不贯彻执行”；或者是变通执行，“上有政策，下有对策”，竭尽全力“钻空子”、想尽办法“打擦边球”，有些甚至明目张胆地违反区域公共政策，导致政策执行过程的碎片化。区域公共政策过程的碎片化不仅增加了政策制定和执行的成本，而且降低了其实现区域共同发展的目标功能。 解决地方政府间区域合作治理中政策过程的碎片化需要坚持合作主义的政策导向，以实现区域共同发展为目标，通过政策协同来解决政策过程的碎片化问题，实现政策过程的统一。政策协同就是使不同主体在政策认同和政策执行上达成一致性和相互配合。区域政策协同包括宏观、中观和微观三个层面：宏观层面上的政策协同是指地方政府间共同制定的具体区域政策应以中央的宏观政策为依据和指南，并能够与国家的宏观政策保持一致；中观层面上的政策协同是指各级地方政府制定的政策应以区域发展为共同目标，并服务于区域政策；微观层面上的政策协同是指各级政府内部不同部门、不同机构之间政策的协同，其目的是使区域公共治理中内在的具体政策保持一致性[13]。区域政策协同可通过横向整合和纵向整合来实现。横向整合旨在确保单个政策之间的相互配合与支持，尽量避免政策目标的相互冲突或政策内容的不一致，即中央政策、区域政策、地方政策以及地方政府部门政策在目标和内容上的兼容性。可通过决策者系统观念和整体观念培育，树立超越组织职能和组织边界考虑区域整体目标的观念；构建合理的决策体制，让相关利益者参与决策的制定过程，实现决策权的分享，增强决策的民主性；加强政策制定过程的交流与协商，化解冲突与矛盾，促进利益融合等路径来避免政策目标的相互冲突，实现单个政策之间的相互配合与支持。纵向整合着眼于政策执行或政策目标向预期结果转化的过程，即将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。可通过采取耐心说服、正确引导与设立适当的激励措施等恰当的执行方法增强各主体对政策的认同，完备政策执行所需的人力、物力、信息等各种资源，提高政策执行人员的素质和管理水平，强化政策执行过程中的沟通与监督等具体路径来提升政策执行的效能，促进政策目标向预期结果的转化。 五、利益调节：构建实现补偿与共享的利益协调机制 利益是影响政府间关系的关键和核心要素，政府间关系“首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”[14]。地方政府间围绕利益之争引发的地盘战是理解地方政府间区域合作治理中碎片化问题的关键。“地盘是指各级地方政府都具有各自的管辖领域、职能范围和政策空间，以及在该管辖领域的裁判权。”[15]127地方政府间围绕利益之争的地盘战在区域合作治理中表现为，区域内各级地方政府都在各自的地盘上以地方利益为中心谋划区域政策议程和构思自己的行为选择。在制定政策时，地方政府总是集中所有优势资源，并以最有效的方式影响政策制定过程，以达到自己设定的政策目标，实现地方利益的最大化；在执行任务时，经常从本地的实际利益出发，选择性执行，往往忽视区域的整体利益，甚至将地方利益凌驾于区域利益和国家利益之上。地方政府间围绕利益之争的地盘战导致地方政府间在区域合作治理过程中不可避免地出现地方本位主义和地方保护主义。一些地方政府为了保护地方利益或者追求地方利益，在区域合作时往往不尽责任或保存实力，而在区域冲突时常常相互推脱或相互侵犯。在利益调节机制缺失的情况下，地方政府间围绕利益之争的地盘战使区域合作治理陷入各自为政和单打独斗的状态。 地方政府间区域合作治理不仅是一个价值和目标共同体，更是一个利益共同体。因为利益是不同地方政府参与区域合作治理的动因之一，各参与方均抱有一定的收益期望才加入区域合作，这也是影响地方政府间区域合作治理有效实施的重要原因。尽管地方政府间区域合作治理存在着共同利益和拥有着共同目标，但市场经济条件下地方政府“理性经济人”的角色存在着追求地方利益最大化的动机，区域内地方政府之间围绕利益争夺的竞争观念比合作观念更要根深蒂固，由利益之争引发的冲突与矛盾进而影响了地方政府间区域合作治理的有效实施。因而，围绕利益争夺引发的矛盾与冲突建立相应的利益协调机制，促进地方政府间区域合作治理中利益的公平就显得尤为关键。如东北三省在区域合作治理过程中，在签订《东北三省政府立法协作框架协议》中通过法律途径明确规定并建立了三省之间利益补偿与利益共享机制，成为利益共享型合作策略的典型，有效化解了三省在区域合作治理中由利益而引发的矛盾与冲突，促进了东北三省在区域合作治理中的紧密合作。 利益的契合度直接关系到合作关系的紧密程度，利益调节的重点在于弥补成本与收益的差异、消除不公平感，关键在于利益调节的合理性。从已有的经验和引发区域合作治理中地方政府间利益矛盾与冲突的成因来看，需要建立利益共享机制和利益补偿机制化解利益矛盾与冲突。利益共享是地方政府间区域合作治理的起点，能够提高地方政府在区域合作治理中的积极性。利益共享机制应建立在自愿、平等与协商的基础之上，依据“多劳多得，少劳少得”原则，同时兼顾区域内的每一个地方政府，使每一个主体都能共享区域发展的成果，这样才能使地方政府间区域合作治理深入推进和有效实施。在地方政府间区域合作治理过程中，区域产业布局的调整、重大项目的落户和招商引资是地方政府间争夺的主要利益，每项产业转移与淘汰升级、重大项目的落户和外资的引入，总会引发地方政府间利益的矛盾与冲突，唯有针对地方政府利益争夺的重点建立相关的利益共享制度，才能使区域内产业布局调整与规划真正实现。如江苏省在沿江区域协同发展中，南京为了履行自己的区域中心城市功能，要把重工业迁移出去，承接该项转移任务的苏北地区通过横向转移支付体制向南京提供一定的补贴，实现了利益共享，促进了产业区域布局的顺利调整。利益补偿能够增进区域合作治理中地方政府之间的公平感，促进地方政府间区域合作治理的有效实施与稳定运行。利益补偿机制要依据成本分担与合理补偿原则，可以通过纵向的上级政府转移支付和政策优惠给予利益相对受损者一定的补偿；也可以通过横向地方政府间利益协商达成短期利益与长远利益的均衡。此外，要进一步完善区域财政与税收制度，充分发挥区域公共财政的支持与平衡作用，通过税收返还和合理发放各种财政补贴协调各主体在区域合作治理中的利益平衡；通过利益协调机制的完善和利益分配机制的改革，建立纵横双向结合的复合型财政转移支付体制来增进各主体之间的利益公平。在如此双赢和多赢的格局下，地方政府间就会相互促进、优势互补，共同推动区域合作治理的有效实施和深入发展。 六、资源整合：构建实现互补与共享的资源运行机制 区域治理的复杂性、高难度和高成本，地方政府间拥有治理资源和治理能力的差异性，需要地方政府在区域合作治理过程中优化与整合资源配置，增强资源的协同效应与聚合效应。然而，在地方政府“理性”选择和资源有限的情况下，区域治理资源配置往往呈现碎片化。具体表现为：一是人才资源的碎片化。我国地方政府、特别是基层地方政府拥有区域治理所需的各类人才不足，且各类人才分布不均衡，目前没有进行有效的优化组合，呈现碎片化状态，制约了人才资源整体性优势的发挥。二是物力资源和财力资源的碎片化。在全国经济走势下行压力加大下，各级地方政府财政日益吃紧，有些地方政府甚至负债发展，一些地方政府在“理性”选择和自身利益的考量下，故而优先选择将有限的财力和物力资源投入到自己所在辖区，缺乏区域整体性观念，造成物力资源和财力资源投入的碎片化。三是信息资源的碎片化。区域治理信息资源的收集、加工、利用与传播均由各级政府不同部门实施，各部门往往注重与本部门职权相关的信息收集与发布，而各部门信息系统之间互不相通，造成信息的割据与分散，形成一个个“信息孤岛”。再加上地方政府大都倾向于夸张地散播对其有利的信息，极力掩盖对其不利的信息，信息的“内部化”“私有化”和“垄断”导致信息的收集、传递和发布呈现碎片化。 因此，地方政府间区域合作治理必须构建互补与共享的资源运行机制，整合各类治理资源，增强资源的聚合效应，实现资源的节约与增效。首先，要加强人才资源的优化与整合。区域治理需要具有综观全局的决策型人才、专家学者型的咨询人才和拥有专业知识的技术型人才。作为关键性的治理要素，人才是否充足和结构合理与否直接关系到区域治理的绩效与成败。针对目前地方政府间区域合作治理中人才资源存在的问题，一要加大区域治理所需各类人才的引进力度，特别是对区域治理所需的专业技术人才，要以高于市场的薪酬聘用，充分发挥他们在区域治理中的专业技能作用。二要加强区域内地方政府之间人才的交流与合作，同时加强政府与高校、科研院所之间的交流与合作，充分听取社会各界对区域治理的建议和对策。三要优化地方政府间区域治理人才资源队伍结构，培育具有战略眼光、综观全局的决策人才队伍，建立专家学者型的智囊团及拥有专业技能的技术人才队伍，并组建区域治理人才团队和人才数据库，充分发挥人才资源的整体优势和中坚作用。其次，要加强物力和财力资源的优化与整合。培育地方政府区域整体性治理观念，打破区域合作治理中地方政府在“理性”选择和自身利益的考量下优先将物力和财力资源投入自己所在辖区的狭隘观念；建立区域治理资源统一的调配和使用机制，通过互补与整合，实现地方政府间区域合作治理中物力和财力等实体性资源的优势互补和聚合效应。再次，要加强信息资源的优化与整合。在地方政府间区域合作治理中，各地方政府能否做到信息的公开、真实、有效和地方政府之间能否实现信息的共享，不仅关系到地方政府之间的相互信任，而且直接关系到合作的成本乃至区域决策的正确与否，因为信息的不充分和虚假信息是造成决策失误的主要原因。因而地方政府间区域合作治理中要加强信息资源的优化与整合。如“泛珠三角合作信息网”的建立通过对地方政府间碎片化信息的有效整合，实现了信息共享，不仅降低了信息不完全和信息不对称带来的信息成本，而且增进了互信。信息资源的优化与整合应坚持以制度为依托，通过制度明确规定区域内各地方政府信息公开的范围与标准，强制信息公开；以网络为载体，加强信息交换与共享平台建设，打破信息的部门、地方封锁，构建跨部门、地方的区域合作治理信息交流平台，使其成为区域内地方政府收集、分享各类信息和交流互动的平台，同时为区域决策提供信息依据；以服务为目的，建立与完善信息资源管理制度，加快信息更新的频率与提供便捷的使用方法。 总之，地方政府间区域合作治理的过程实际上就是区域内地方政府间围绕利益、权力与责任不断冲突、博弈、协商和妥协的过程，区域合作治理每前进一步都蕴含着区域内地方政府间权责利的重新调整和再分配，而这需要通过合作治理体系的优化与完善来规范与约束、调节以达到新的平衡点。统一和规范的区域合作治理体系可以确保合作治理中成员的行为选择更符合集体利益，容易形成相互监督、分级制裁以及权变式承诺之间的良性循环，有利于规避理性选择和降低违规率，从而防止集体行动陷入非理性困境引发合作治理中的碎片化问题，确保区域合作治理的有效实施。