我国金融组织体系与金融体制改革，本文主要内容关键词为：金融论文,体制改革论文,体系论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（中国人民银行办公厅 于海）
金融组织体系一般主要是指银行体系和非银行金融机构体系的组织，及由一
定的经济金融制度和经济发展水平所决定的各类组织机构的地位、职能、相对规
模和相对关系。金融组织体系的配置状态在很大程度上取决于一国的经济体制和
经济发展水平，它是一国整个金融体制的基础。美国著名经济学家雷蒙德·Ｗ·
戈德史密斯曾将金融机构组织状况（包括各类金融机构的相对规模和金融机构中
各分支机构的集中程度等）概定为一国金融机构发展的关键因素。国内外有关研
究文献也都无一例外地将金融组织体系作为金融体制最基本的构成要素。金融组
织体系从根本上规定着金融体制中诸多参与者或组成部分的地位、职能、相互关
系、活动原则和行为方式，从而规定着整个金融体制和运行机制的性质。金融组
织机构数量多少，结构是否合理，是否充满活力，决定了整个金融体系的运行效
一、我国金融组织体系的特点与现存缺陷
自１９７９年改革开放以来，我国的金融组织体系得到较大发展。目前，中
国人民银行作为我国中央银行的地位已经确立，另外，有工、农、中、建４家国
有商业银行、３家政策性银行、９家全国性和区域性商业银行，１２家保险公司
，３３２家金融信托投资公司，９８家证券公司、６５家财务公司，１６家金融
租赁公司，城市合作银行目前正在积极组建，５万家农村信用社。此外，外国金
融机构在中国设立了１４２家营业性分支机构和４６９家代表处。
我国金融组织体系在改革与发展中形成如下几个特点：
（一）金融机构种类和数量增加较快
改革开放以后，我国逐步强化金融机构在国民经济运行中的地位，进一步发
挥金融在国民经济中的地位和作用。同时，按照机构设置原则，根据经济发展的
需要，批准建立了大量金融机构。从业务活动范围来看，既有中央银行，又有政
策性银行和商业银行，以及非银行金融机构。从所有制形式看，既有国有金融机
构，又有股份制、合作金融组织及外资金融机构。从区域性看，有全国性的金融
机构，又有区域性的金融机构。从融资形式看，既有间接融资机构，还有直接融
资机构。保险组织体系也不断发展。我国已初步形成了适应社会主义市场经济体
制要求的各类金融机构。
（二）中央银行宏观调控能力不断加强
金融管理从过去以行政管理为主，逐步过渡到以经济手段、法律手段为主，
中央银行逐步改革货币政策工具，运用以间接调控为主的货币政策工具，增强调
控能力，从以贷款限额为主过渡到运用多种货币政策工具控制货币供应量。实行
资产负债比例管理、推进公开市场业务操作，运用再贴现、准备金、利率等各项
工具。建立、健全金融法律体系。
（三）金融机构经营机制不断改善
在实施改革开放政策以前，我国金融机构实行的是垄断经营和政企合一的管
理制度，权、责、利脱节。１９７９年以后，各金融机构逐步实行独立核算、自
主经营，逐步向企业化经营方向迈进。目前，我国原有的四大专业银行中国工商
银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四行转变经营机制，按国际上规
范的商业银行标准要求，在内部管理上，实行各种岗位责任制、目标经营制，调
动分支行和内部员工的积极性，不断提高了经营管理水平和资金运营效率。
我国金融组织体系的现存问题主要是以下几方面：
（一）从所有制情况看，金融机构所有制结构单一。
改革开放以后，在金融组织体系上，我国打破了国家银行“一统天下”的格
局，各类金融机构和组织得以建立。但是，我国金融组织体系的所有制结构仍然
比较单一，公有制金融结构在全部体系中占绝对地位，非公有制金融机构如股份
制、私营、外资（合资）机构，数量相对来说还是少的，规模也小。
（二）中国人民银行与真正中央银行的标准还有差距。
中国人民银行宏观金融的调控手段还不完善，对金融机构及金融市场缺乏有
效的监管。还有，中央银行分支行是按行政区划设置的，由于在省、市、县三级
均设有人民银行，所以总行的政策在传导过程中往往被层层弱化、甚至被层层转
化。同时，由于按行政区划设置分支机构，割裂了市场经济内在的有机联系，阻
滞了资金横向流动，加剧了地区之间的分割和封锁，不利于完善和建立统一的市
（三）国有商业银行一方面在机构、人员、资产等方面在金融市场
上占绝对垄断地位；另一方面经营困难，信贷资产质量差。
１９９１年——１９９５年我国国有商业银行贷款年均增长速度为２０％，
然而，其利润率却年年下降，银行资本金不足，抗风险能力低。
（四）非银行金融机构经营不规范问题较为突出。
非银行金融机构最主要问题是信用盲目扩张，而且速度、规模发展较快、较
大。由于其资金来源占全部金融机构资金来源的３５％左右，资金运用占全部金
融机构的资金运用的３４．８％，贷款余额占全部金融机构资金运用的１７．２
％，资产运用主要是委托投资，长短期投资和同业往来，因此，非银行金融机构
运行状况如何，对全部金融体系会产生较大影响。非银行金融机构信用盲目扩张
，要产生较大的负面影响。一是导致固定资产投资规模膨胀；二是非银行金融机
构资金结构比例失调，导致信贷资产质量下降，从而使全社会不良信贷资产比例
上升。最主要的是非银行金融机构信用运用的不规范扩张扰乱了正常金融秩序。
非银行金融机构资金运用上由于受到利益动机的驱使，对基础产业和生产领域投
入资金比重过小，相当部分资金流向沿海地区投入房地产市场、股票市场和期货
市场等非基础产业和高风险领域。由于大量资金被套牢在房地产，使一些非银行
金融机构资金运营紧张，降低了资产质量和资本流动性。
二、关于我国金融组织体系的构建
建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的新的金融组织体系，是中国金
融业发展的战略性任务。我国的金融组织体系，在经历１７年的改革与发展以后
，已初步形成。但是中国还面临着金融体制和金融运行机制的转换，特别是在“
九五”时期和到２０１０年的１５年里，正值金融运行世纪之交，既是中国改革
开放和社会主义现代化建设事业继往开来的重要时期，也是中国传统经济体制下
的金融体制向社会主义市场经济体制下的新的金融体制转变的关键时期。因此，
我们应按社会主义市场经济体制和市场经济型金融组织体系的客观要求，建立、
完善我国的金融组织体系。
我国金融组织体系改革，应是以我国的客观经济发展为基础，以社会主义市
场经济理论为基本点，并借鉴国外（包括发达国家和发展中国家）的经验，按中
国金融业总体改革提出的要求进行。并在竞争、利益等不同机制作用下，满足不
同层次、不同形式的经济发展需要，优化资金投向，提高资金运用效率。
根据以上基本原则，我认为，我国的金融组织体系应由以下几方面组成。即
中央银行（人民银行）体系、政策性金融组织体系、经营性金融组织体系（包括
国有商业银行、其它商业银行、非银行金融机构、外资机构、保险组织体系）。
鉴于我国特殊的国情，对农村金融组织体系单独论述。
在以上体系的构建中，中央银行要独立，政策性金融机构要实行单设制，而
经营性金融组织则要求是多元化的、多种形式的。中央银行是整个金融组织体系
的核心，是宏观调控的主体，因此中央银行必须在制定和执行货币政策方面享有
充分的自主权和主动权，按自己的决策来调控全国的货币供应量和信用结构。政
策性金融机构的构建，实际上是国家干预经济在经济领域的体现。政策性金融一
般着眼于国家全局和长远利益，从事金融活动必须体现国家政策。经营性金融机
构包括经营性银行和经营性非银行金融机构，这里既包括国有银行、民营银行、
合资银行、集体所有制的银行，也包括以特定专门业务为主要经营对象的金融企
业，即非银行金融机构，如证券公司、信托投资公司、财务公司、保险公司等。
为适应社会主义市场经济体制的需要，我国必须建立具有竞争机制、高效运行、
多元化的经营性金融机构体系。从所有制来看，它是一个以公有制金融机构为主
体，股份制、合资、外资等非国有金融组织并存的金融组织体系；从机构种类看
，是以商业银行为主体，多种经营性金融机构并存的金融组织体系。
（一）改革、完善中央银行组织体系
根据我国经济发展的实际情况，我国中央银行体系设置应为三个层次。总行
是最高决策层，主要作用于宏观经济，按经济区域设立的大区分行是执行监督层
，基层行是具体操作层，主要作用于微观经济。中央银行总行负责宏观调控政策
措施的制定与实施，区域性分行这一中观层次既要负责传达总行的指令，又要制
定相应的政策措施，使中央银行调控能适应不同区域的实际情况，具有较大的灵
活性和应变能力。中央银行基层分行负责具体实施金融调控政策措施，使宏观调
控目标落到实处。
按上述层次划分，应从以下几方面着手重新构建中央银行组织体系。一是继
续强化总行的权威，并不断加强中央银行总行的地位和职能，改善总行宏观调控
环境，强化对人民银行分行及全金融系统的领导作用。二是按经济区划设置中央
银行分支机构。分行设置按经济区域并结合地理特点，可划分东北、华北、西北
、西南、华南、中南、华东七大经济区域，同时包括工业较为集中的大城市及早
期开放城市，行址可以设在省会城市，也可设在其它中心城市。三是基层支行可
仿效上述构架，设置初期可以适当保持一定的机构数量，以避免过渡期的管理脱
节，然后逐步趋向布局合理。
在具体操作上，大致可按以下步骤进行实施。第一，把全国所有省会城市分
行与省分行合并；凡在同一城市设有几个中央银行分支机构的，归并为一个，地
市分行所在地设有县（市）支行，地市分行可与县支行合并。第二Ｚ，在上述基
础上，可选择一批经济发达的省份，且交通通讯比较发达的毗邻地区，按经济区
域位置设置区域性大分行。中央银行跨行政区划设立分支机构需解决的问题主要
是，资金清算、经理国库、发行货币及人员问题。
（二）建立和完善政策性金融机构
建立和完善政策性银行，是完善我国的金融组织体系，是把人民银行办成真
正的中央银行，把工、农、中、建四大行办成真正的商业银行的重要环节。政策
性银行主要是为国家重点建设和按国家产业政策重点扶持的行业及企业提供资金
融通。它的运作要割断政策性贷款与基础货币的直接联系，业务接受中国人民银
行监督。当然，政策性银行也讲求资金平衡，讲求贷款质量，减少风险。
经过两年多的运行，国家政策性银行已进入实质性发展阶段，３家政策性银
行已成为筹集长期建设资金、发放长期政策性贷款支持国家重点建设的重要力量
，成为支持基础农业发展，保证粮棉收购资金供应和促进大型机电产品出口的主
以后随着改革的发展，在保险领域的政策性金融机构，如中国农业保险公司
和中国社会保险公司及金融领域的其它政策性金融机构也应建立。
（三）完善和建立商业银行组织体系
１．对国有商业银行体制和经营方式进行改革
现有工、农、中、建４家商业银行应改造成为以市场为依托，宜于展开竞争
和实现规模经济效益、高效、稳定、协调运行的商业银行体系，机构不按行政区
划设置，而是按经济区域设置。与目前机构重叠状况相比，其分支机构数要大大
减少，规模适度。组织管理方式不是纵向的行政管理方式，而是横向的企业化经
营管理方式。经营管理体制不再是多级管理，一级经营，而是一级管理、多级经
营、独立核算。
把国有商业银行分行按经济区域设置的好处，一是规模适当；二是避免地方
政府的行政干预；三是有利于金融业竞争；四是以大中城市为依托，能更好地发
挥大中城市的经济辐射功能，使经济与金融在更高层次上融合；五是各区域分行
之间成为相互独立的经营实体，自主经营、自负盈亏，调动各方面的积极性；六
是可以节约大量的人力、物力、财务资源。
国有商业银行分支机构重新设置的步骤，可比照中央银行分支机构设置模式
２．积极培植其它商业银行
在我国统一的多元化的金融组织体系中，其它商业银行应当予以重视并大力
发展。因为建立和发展其它商业银行，对于打破原有四大银行的行业垄断，提高
银行业的运营效率很有必要。通过发展其它各种类型商业银行，可以为金融组织
体系注入新血液，可以拓展按市场原则进行的融资活动，促使国有商业银行加快
商业化的改革步伐，转变经营机制，提高运行效率。同时，建立和培育其它商业
银行，可以促进地区之间的经济发展，满足各地区金融需求。
对其它商业银行的资本性质，可以不统一模式，其组建在不同地区允许有不
同模式，可以由国家、法人投资者出资入股建成；也可在企业集团财务公司的基
础上按股份制原则设立，或是依附于企业集团的全资附属形式组建。
对其它商业银行，应当在明晰产权，健全内部机制，建立健全法规体系基础
上，明确发展方向。其它商业银行的业务范围和市场份额，视市场经济的发展不
应过于局限。
３．在城市建立合作银行
建立城市合作银行是我国城市合作金融由低级向高级发展必然趋势，也是我
国金融体制改革的一项改革措施。城市合作银行应为区域性股份合作制商业银行
。在各合作者将资本金联系起来的基础上，以股份制形式开展经营管理活动。城
市合作银行是区域性银行，其服务对象不仅包括出资者、还应为其所在区域内的
其它社会经济单位提供金融服务，以支持和促进地方经济建设的发展；还有城市
合作银行也属于商业银行，应按商业银行的行为和准则运行。
另外，城市合作银行是一级法人制还是二级法人制，在国内也引起过争论。
国外的城市合作银行基本上都是采用多级法人制的组织形式，各级合作银行都是
依法注册的经济实体，是具有法人资格的金融机构。目前，我国统一制定的各地
组建城市合作银行方案，是搞一级法人制。其优点是有利于合作银行的统一组织
管理，便于整体业务运营和对外业务往来。不足是易挫伤基层合作银行的积极性
，行与行间责任与利益不易分清。而实行二级法人制，这种组织形式可以充分调
动各基层合作银行的积极性，增强其活力和动力；同时又可以使它们承担相应的
经营责任，促使这些基层行加强管理，提高资金效益。虽然会出现个别支行业务
经营不规范，风险加大，引发金融秩序问题，但这取决于如何有效加强监管。只
要监管得力，既可以调动基层合作银行的积极性，又可以使金融秩序不出问题。
（四）发展非银行金融机构
从长远来看，发展非银行金融机构是：第一，对现有非银行金融机构要加以
完善，加快其职能转换，通过深化改革，使非银行金融机构逐步走上自主经营、
自负盈亏、自担风险、自我发展的道路。第二，要讲求发展，即在现有规范、整
顿非银行金融机构的基础上，借鉴国外经验，增强我国非银行金融机构的种类和
数量。第三，要加强监管，中央银行要在资本金、业务范围等方面切实加强金融
监管，防止其扰乱和破坏金融秩序的行为。第四，转换非银行金融机构内部经营
机制，建立合理的内部分配和利益激励机制。
从目前阶段看，主要是对非银行金融机构进行分业经营与分业管理。证券公
司主要是经营证券代理发行、交易和自营买卖；信托投资公司主要是经营委托、
信托存贷款及投资、租赁及代理业务；财务公司主要是办理集团成员的存、贷款
和投资业务；租赁公司主要经营租赁和转租赁业务。
加强发展非银行金融机构，在具体操作上必须要从以下几方面着手。１．要
在机构设置统一规划的基础上，重视发展非银行金融机构，在加强监管力量和非
银行金融机构自我约束条件下，可以考虑多设机构，以解决商业银行力量不足问
题；２．给予非银行金融机构相应的自主权，为其拓展业务范围，全面推行资产
负债比例管理和风险管理创造条件；３．扩大非银行金融机构的资本金，可以选
择条件成熟的地方增设分支机构，为非银行金融机构提供清算的便利条件；４．
督促非银行金融机构建立合理的内部分配和利益激励机制，提高其经营效率和业
务竞争能力；５．在上述条件下，中央银行应适时、适当地对其加强监管。
（五）有计划、有步骤、适当地引进外资金融机构
适度引进外资金融机构，应重点研究以下几个问题。
一是对外资金融机构的市场准入要加强管理。在引进外资金融机构过程中，
应严格审查其资格条件，必须是在国际上有较高知名度，资本实力雄厚，管理水
平高，对国内经济渗透深广的综合性机构。在计划引入时，要重视对其总行的调
查和资信评估工作。
二是引进外资金融机构有适当的速度，一般来说，引进外资金融机构的速度
，一定要与国内金融管理水平、金融法律体系建设和金融机构商业化改革进程相
三是注意“结构”调整。引进的外资金融机构在国别上要有所区别，不要过
于集中某一或某几个国家，另外就是在国内地区上，一个地区引进外资金融机构
的数量应有量的规定。就我国情况而言，应当在沿海与内地、南方与北方、中心
城市之间作出平衡与协调，合理布局。
四是对外资金融机构日常经营要加强监管。就外资金融机构在业务范围加以
界定，同时，对资本金、资本充足率、资产流动性比率、风险度等方面加强监管
，以保证外资金融机构在我们国内合理、有序地进行经营。
（六）建立我国的保险组织体系
我国保险业的改革应考虑建立在中央银行领导下的国家再保险公司，以发挥
国家调控保险市场的职能；建立政策性保险和商业性保险分离、社会保险和商业
性保险分离，财产险和人身险相分离的，以国有商业保险公司为主体，多种成分
的保险机构并存的保险组织体系；建立统一开放、法制健全、有序竞争、严格监
管以及具有分保机制的保险监管体系。应适时加快中国保险事业的发展，形成有
序竞争的保险市场。
发展多种所有制形式的保险公司。在我国未来的保险市场上，除由国家出资
建立的国有保险公司外，还要以股份形式或相互保险公司形式集中社会资金，组
建国家或区域性保险企业。在我国，它应是以国有资本为主体，以市场机制为导
向，按照商业化原则自主经营保险业务，并实行自负盈亏、自担风险的独立的企
业法人。另外，还要允许一些全国性、系统性的大型企业或企业集团，成立自保
性的保险公司，部分地承担企业风险，并利用分保机制与商业保险市场联网；同
时要积极培育和发展多种形式的合作保险组织，以补充社会保险和商业保险的不
建立保险中介组织。即保险代理人、保险经纪人、保险公证人。健全我国保
险市场中介组织，有利于被保险人得到公正建议与合理的保障，减少被保险人与
保险人之间的摩擦，以及促进保险人之间的公平竞争。
应适度引进外资保险公司。就目前情况看，我国保险市场开放的形式依次为
，外资保险公司分支机构、合资保险公司、独资保险公司；开放地域为，上海、
特区等沿海地区，近期内应不许外国保险公司进入其它国内市场；开放的险种依
次为外币保险业务、涉外企业财产保险业务；最后为寿险业务。
（七）构建我国农村金融组织体系
我国是农业大国，农业人口占全国人口的８０％，农村经济区域广阔。发展
农业生产，保持农村稳定是我们国家的一项战略任务。如果农业生产和农村经济
搞不好，整个国民经济就失去了基础。在支持农业生产和农村经济发展方面，农
村金融组织体系的不断完善和合理构建，意义重大。根据我国农村经济的特点，
我国宜建立多元化、多样化的农村金融机构。
１．农村政策性金融机构
多元化的农村金融机构体系中，中国农业发展银行应当承担国家粮油储备和
农副产品收购合同贷款及农业开发信贷投资的任务。根据我们国家农村地域广阔
，各地区发展不平衡的特点，农业发展银行的政策性业务应当设到县一级，即形
成国家、省级、市级、县级四层机构。
同时，在农村应当设立中国农业保险公司，这是政策性机构，以保护农业生
产和农民生活免受大灾风险，保护农民利益。
２．农村商业性金融机构
从目前情况看，主要是中国农业银行把原代理的政策性业务完全划到中国农
业发展银行以后，按商业性原则进行经营。我认为既然不承担政策性任务，农业
银行的机构设置就应从“盈利性”角度出发，不按行政区划设置，可根据业务发
展需要设置机构。
３．农村合作金融组织
在幅员辽阔的农村中，农村合作金融组织应当是农村金融体系的基础。农村
信用合作社已存在多年，业务不断拓展，在广大农村有很强的生命力和基础，涉
及到千家万户。首先，农村信用合作社的组织特点各异，既有股份制的，又有合
作制的。虽然有关业务操作并不规范，但是从总的情况看，农村信用合作社以小
型、分散、灵活的特点，服务于农村经济。随着改革的发展，在农村作用合作的
基础上，开始组建农村合作银行。可以考虑县联社成为该地区的合作银行，其众
多分散的信用社，组成支行，组织形式都应是股份制。其次，应当在农村组织农
村合作保险机构。办合作保险要坚持量力而行和农民自愿的原则，根据农村经济
发展状况，逐步增加保险项目和保险程度。创办各种形式的合作保险组织，开展
适合农村经济发展的保险统筹业务，弱化农业生产中的市场风险。如果建立以农
业保险、农民养老保险为主要内容的农村合作保险组织，这些组织的良好运作，
会对农业发展和农村稳定作出贡献。其资金来源应主要是向农民个人收取的各项
目前，在农村存在各种合作基金会、互助会、融资社等组织，其产生有一定
的社会根源，也有一定的合理性。农村合作基金会应办成真正的资金互助组织。
条件好的可以以股份形式并入农村合作银行支行；对条件不具备的，要进一步规
范，引导其走上良性发展轨道，规避风险，防止其不良运作给农民和农村基层组
织带来危害。＊
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