海上搜救的“诺斯悖论”及其破解——基于公共选择理论的分析，本文主要内容关键词为：悖论论文,诺斯论文,海上论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2015)03-0186-05 随着经济社会的全面变迁，我国海上搜救正逐步从政府高度垄断的一元管理向多元主体参与的多元治理转变。参与主体的多元化，一方面有助于弥补政府力量的不足，提高应对日益复杂多变的各类海上突发事件的能力；另一方面由于各参与主体“经济人”属性和制度缺失的双重影响，又容易滋长个体的自利行为，对海上搜救的效率和效能造成损害。这使得海上搜救陷入“诺斯悖论”①：多元参与主体的存在是提高海上搜救能力的关键，又是影响海上搜救成效的根源。如何破解“诺斯悖论”，最大限度地发挥各参与主体的积极作用，抑制其消极作用，是当前我国海上搜救亟待解决的重要问题之一。 一、海上搜救的公共物品属性辨析 海上交通工程学认为，海上搜救(Search and Rescue at Sea——SAR)是指船舶海上遇险②后，除遇险船舶外，任何海上救助力量在获得海上遇险信息后对其所采取的搜寻和救援行动[1]123。国际海事组织(International Marine Organization，简称IMO)③主要从3个方面对海上搜救进行了界定：(1)政府使用各方面的资源履行遇险监测、通信的职责；(2)政府使用公共或私有的资源，履行协调和搜救的职能；(3)政府组织提供医疗援助或医疗移送责任。国际海事组织(IMO)同时赋予海上搜救机构协调船舶开展防范海盗和武装劫持船舶的职责[2]501。我国作为《1979年国际海上搜寻与救助公约》的缔约国和国际海事组织(IMO)的A类理事国④，对海上搜救的界定，除遵从国际海事组织(IMO)的界定外，还根据自身国情，考虑到海上险情可能会威胁到海上遇险人命与船舶设施安全以及海洋环境资源等诸多情形，同时有鉴于我国海上搜救机构⑤是海上安全值守的唯一机构，将海上搜救扩大到包括财产救助和环境救助，以及应对各类海上突发事件的职责。这样，对于我国而言，海上搜救是一个有关海上安全的综合概念，并不仅仅局限于国际海事组织(IMO)所界定的单一的海上人命救助、防范海盗及武装劫持船舶的范畴[2]501。 海上搜救是一项义务性工作，这是有关国际公约和我国法律赋予海上搜救的质的规定性。海上搜救的义务性主要体现在对海上遇险人命的救助上，有关国际公约和我国法律对此均做出了十分明确具体的规定。根据国际公约和我国法律规定，对海上遇险的任何人，有关国家、机构和船舶如无危及自身的特殊情况都应当也必须予以救助，这说明对某一遇险人员的搜救，并不能作为对其他遇险人员不予救助的理由，当其他人员遇险时，同样须予搜救；对于需要予以搜救的遇险人员，有关国家、机构和船舶在不严重危及自身安全的情况下，不得因为遇险人员自身特定的原因，如国籍、种族、民族，身份、性别、政治倾向、宗教信仰、经济状况等，不予搜救，换言之，任何海上遇险的人员都有得到搜救的权利，而不应以任何理由被排斥在外。可见，海上搜救就其产品的消费属性而言，具有明显的非竞争性和非排他性。 根据美国著名经济学家、现代公共物品理论的开创人之一保罗·萨缪尔森(Paul A.Samuelson)在《公共支出的纯理论》中对公共物品所给出的界定：“集体消费产品(collective consumption goods)是指这样一种产品，即‘每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少’”[3]387-398，以及美国著名政治经济学家、公共物品理论的另一代表人物理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)关于“公共物品是非竞争性消费的物品。它通常还具有消费上的非排他性”[4]124-144的观点，海上搜救显然是一种典型的公共物品。 二、海上搜救“诺斯悖论”的主要表现 我国现代海上搜救形成于“文革”后期，在当时特定的国内国际环境下，其被置于国家政府的绝对领导和控制之下。改革开放以后，由于经济社会的深刻转型，海上搜救全面依赖政府的状况发生了根本性的转变。为了适应政府、市场、社会三者角色重构的要求，经过长期积极的探索，我国海上搜救基本形成了政府主导、企业协同、社会参与的新格局。政府机构、市场主体、志愿组织日益成为海上搜救的支柱力量。海上搜救是一项组织化程度极高的联合行动，它的成功在很大程度上取决于各参与主体的团结协作，因此，各参与主体应在海上搜救机构的统一组织协调下开展行动。但由于各参与主体来自于不同的行业和领域，相互之间没有上下级的隶属关系，利益需求也各有不同，在具体的海上搜救行动过程中往往不从整体和大局上考虑，而是按照有利于自身利益的原则行事，以致难以形成整体合力，严重的不仅不能发挥应有的作用，还会走向相反的方向，呈现出所谓的“诺斯悖论”。 (一)政府机构部门主义膨胀 在海上搜救的众多成员单位中，政府机构占了相当大的比例，包括交通运输、公安、农业、卫生、海关、海洋、气象等。由于各机构的隶属关系、管理模式和经费来源存在较大的差异性，在相对有限的资源条件下，受到所谓“政绩观”的驱使，一些部门一切以自我为中心，千方百计地追求本部门绩效的最大化。有的对海上搜救机构的指令采取选择性执行的态度，不愿意甚至拒绝参与不利于提升本部门形象或需要本部门投入较大资源的海上搜救行动，纵使勉强参与了，也只是虚与委蛇、敷衍了事。有的在海上搜救行动中，缺乏必要的大局观念和协作精神，常常自行其是、我行我素。有的对海上搜救的信息报喜不报忧，甚至为了达致自己邀功请赏的目的，肆意地对信息进行歪曲。 (二)市场主体机会主义严重 参加海上搜救的市场主体主要有港口、码头、船公司、船舶服务单位等，它们一般是作为专业力量经过政府的特许参与进来的。它们参与海上搜救，固然在一定的程度上出于自身保障海上人命财产安全和保护海洋环境资源的社会责任感，但不可否认，还有一个不容忽视的现实因素，就是参加海上搜救可能给其带来某些实实在在的利益，如提升社会形象、取得特许经营、获得政府补贴等。为了追求自身利益的最大化，某些市场主体在具体的海上搜救行动中常常采取机会主义的态度，有利可图的就冲锋在前、唯恐落后，无利可得的则退避三舍、不愿担当。有的甚至为了一己私利不惜损害公共利益，如由于搜救资金得不到及时的落实，对海上突发事件引发的海域污染坐视不理，或以此为筹码，索要高额补偿费用等。 (三)志愿组织志愿精神扭曲 有学者研究认为，我国民间组织由于面临资源匮乏难题.为了打破资源瓶颈，往往自愿接受行政干预[5]38-41。这一问题，海上搜救领域亦概莫能外。目前，我国海上搜救志愿组织都是在政府机构的主导下，通过获取自上而下的行政资源逐步建立和发展起来的。由于这些志愿组织的资源基本上来源于政府机构，它们不可避免地在活动方式、运行模式、管理体制上都严重依赖于政府机构，其独立性和自主性往往都比较差，还不能够通过自身的力量和机制参与海上突发事件的应急处置，在某种程度上仅仅成为政府机构的附属品。况且，它们绝大多数是由政府机构发起的，而非自愿结社，所以更多代表的是政府机构的利益[6]32-37。因而，在海上搜救的行动中，一些志愿组织并不受自身的使命、宗旨所驱动，而是完全听命于相关政府机构的指令，一切唯它们马首是瞻，置海上搜救机构的组织指挥于不顾。有的甚至在行动前谈条件、讲价钱，在行动后要补助、求回报。 三、海上搜救“诺斯悖论”的原因溯源 公共选择理论是将经济学的原理、工具及方法运用于集体或非市场决策而产生的一种新公共经济理论[7]18。它的实质是应用经济学去研究政治学[8]1。公共选择理论不仅是当代西方经济学的一个重要分支，对于现代政治学和公共行政学而言，也是一个极为重要的研究领域[9]315和分析工具。诚如我国学者张康之所言，对于公共行政而言，如果说官僚制理论是20世纪前半期影响最大的理论的话，那么，公共选择理论则是20世纪后半期最为注目的理论之一[10]139。 透过公共选择理论，我们不难发现，海上搜救“诺斯悖论”的产生根源主要在于： (一)参与主体的“经济人”特性 公共选择理论的基本假定认为：“人是自我的，理性的，效用最大化的。”[8]2即：无论一个人处于什么样的地位或状况，他(她)在人的本性上都是相同的、不会改变的，都以追求个人利益的最大化，实现自己的满足程度最高为最基本的行为动机[9]315-316。对于“经济人”假定，美国著名经济学家、公共选择理论的主要代表人物詹姆斯·M.布坎南(James Mcgill Buchanan)深刻地指出，国家(政府)不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，因为国家(政府)仍然是众多人类组织中的一种，在这种组织中做决定的人其实和其他人没有什么两样，既不会更好，也不至于更坏，这些人一样会犯错误。因此，建立在所谓的道德神话基础之上的国家政治理论遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以自拔的困境。所以，我们必须从一方面是受利己主义和狭隘个人利益所驱使的“经济人”，另一方面又是超凡入圣的国家(政府)这一逻辑虚构中完全摆脱出来，将原来用于对市场经济的缺陷和过失进行调查的方法应用于国家和公共经济的一切部门。这样一来，就使得所有的分析有了一个共同的出发点：“经济人”假设——当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更倾向于选择那种能为自己带来较多好处和效用的方法[7]23。公共选择理论将“经济人”假设引入政治领域，从而将人类行为的两个方面——经济活动和政治活动置于统一的框架下，这对于认识和解释公共领域的诸多现象和问题具有重要的理论价值和现实意义。毕竟，正如1957年美国经济学家安东尼·唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的经济理论》一书中所提到的：“政治家为了实现他们个人的目的，他们制定了他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样。”[11]295反观海上搜救的各参与主体，不论是政府机构，抑或是市场主体、志愿组织，它们并不会因为投入到海上搜救这一公共物品的生产和供给中就自然而然地高尚起来，故而在具体的行为上依然表现出明显的逐利性，所不同的只是利益的表现形式，有的追求政绩，有的着眼经济，而有的则是讲究名誉。 (二)激励约束制度的缺失 公共选择理论认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策[9]320。正如布坎南所说：“虽然利他主义和公共精神的动机可能普遍存在于人口之中，它们是令人赏心悦目的鲜花，但是，让它们绽放的必要条件却是存在这样的制度：它使社会秩序基本上不必依靠这些花朵的效用。”[12]71这就需要利用“经济人”自利性追求的双向调节作用⑥，建立和完善激励约束制度。海上搜救充满困难与危险，对参与主体不带来直接的经济效益，却要它们投入大量的各方面资源，包括人力、物力、财力、精力等，有时甚至要以人的生命为代价，因而有效的激励约束关乎海上搜救的工作大局和可持续发展。然而，目前我国海上搜救的激励约束制度还存在明显的缺失。从激励层面看，《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家海上搜救应急预案》都有明确的规定，对参加海上搜救作出重要贡献的个人和船舶给予适当的激励，包括表扬、表彰、奖励和补偿等[13]39-42。但是，这种激励的对象范围较窄，加之缺乏统一明确的标准，因而执行起来大多以精神鼓励为主。对于大多数的组织及其成员个人而言，这种激励方式的效用和影响远不及物质层面的激励来得直接、深切、强烈、有效，因而，对各参与主体的驱动常常软弱乏力，从而在一定程度上挫伤了它们参与海上搜救的主动性、积极性和创造性。一旦海上搜救的行动与自身职责或利益发生冲突，参与主体往往以各种理由拒绝服从调遣和安排。从约束层面看，《中华人民共和国突发事件应对法》《国家海上搜救应急预案》同时规定，对在海上搜救中存在推诿、故意拖延、不服从、干扰海上搜救机构协调指挥的行为，依法追究责任，但相关的规定缺乏可操作性，在现实中难以真正得到贯彻落实，故而对违法行为往往只是简单地采取通报批评的方式，威慑力极其有限，这无形中助长、纵容了某些参与主体不合理的自利行为。 四、海上搜救“诺斯悖论”的破解对策 在我国海上搜救由一元管理走向多元治理的转型过程中，参与主体的愈益增加和复杂化势必导致各式各样的价值取向并存的局面进一步加剧，参与主体非同质化的趋势越来越明显，因而，运用公共选择理论防范和约束各种参与主体由于“经济人”本性出现的自利行为，使它们的个体利益行为与公共利益不相违背，对于破解海上搜救的“诺斯悖论”，促进社会主义市场经济条件下以多元治理为主要特征的我国海上搜救的发展显然有着积极而又重要的作用。 (一)强化激励机制，激发各主体的参与热情 通过有利于产出某种结果的可预期性和规则性、有利于制度之下的所有参与者的制度安排，可以促成集体行动[14]32-38。根据公共选择理论的观点，政治家和政府官员都会基于自身的“经济人”特性按成本—收益原则在政治市场上追求自己的效用最大化或利益的最大化；而导致政府机构低效益的一个重要原因是没有降低成本的激励因素。美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森(Mancur Lloyd Olson)认为：“只有一种独立的或‘选择性激励’会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。”[15]41因为，只有区别对待集体行动积极者和集体行动冷漠者，有选择性地对个体进行激励，才能达成集体行动的目的。选择性激励，既可以是经济的，也可以是声望、尊敬、友谊、信任等情感的[16]49-53。“手段创新是良好治理的先决条件。”[17]1如前分析，目前我国海上搜救激励机制既存在空白，也缺乏应有的可操作性。要通过强化海上搜救激励机制，实现各参与主体个人利益与公共利益的共容、联动。第一，采取物质奖励和精神激励并用的方法，把各参与主体的注意力吸引到海上搜救上来，如给长期参与海上搜救的人员提供人身意外保险，对参与海上搜救的组织、船舶和人员给予必要的经济补偿，弥补它(他)们在参与海上搜救过程中的燃油和船期损失[18]，对海上搜救的有功人员进行适当的褒扬等。第二，拓宽激励的对象范围，对那些没有参与海上突发事件的应急处置但为海上搜救提供了巨大支持与帮助的团体和个人同样给予必要和适当的奖励[19]31-33，以引导、带动和号召更多的组织、团体和个人投身到海上搜救中来。第三，还可以通过吸收市场主体、志愿组织等非政府主体的代表参与海上突发事件的应急决策，让它们更全面、准确、及时地理解政府部门的意图，从而更有效地配合和协助政府部门的行动。 (二)完善监督机制，防范侵害公共利益的行为 对于公共物品的供给而言，单一主体的单一行动往往难以取得最优的绩效，因而，共同的集体行动成为必要[14]。但如同英国著名经济学家、古典经济学的创始人之一詹姆斯·密尔(James Mill)指出的：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益。”[8]393由于“经济人”的行为倾向，海上搜救的各参与主体，不论是政府机构，还是市场主体、志愿组织，“各方的理性、利益和策略都不尽相同，而且往往是相互冲突的”[19]11-15，因而在行使它们被赋予的权力的过程都不可避免地要体现出自身的意志，这可能导致它们的行为不同程度地背离公共利益的目标，出现利用参与机会谋取私利的自利行为。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)指出：“在每一个群体中，都有不顾道德规范，有可能采取机会主义行为的人，也都存在这样的情况，其潜在的收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全清除机会主义行为。”[20]61这无疑就告诫我们需要建立有效的海上搜救权力监督约束机制，包括参与主体内部分权制衡机制，以及来自外部的责任监督和责任追究机制。通过建立完善有效的权力监督约束机制，确保海上搜救的各参与主体在行使权力的过程中最大限度地体现公共意志，满足公共需求，实现公共利益。因为，对于海上搜救而言，多元治理取得成功的关键之一，“在于把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中，从而减少机会主义的危害”[21]65。首先，非政府部门要通过参与监督和制约政府机构的不法行为，譬如政府机构利用自己手中所掌握的权力，采取提高服务代价、降低服务质量的方式，变相地谋取自身利益的做法，从而有效地防止“政府失灵”，同时通过监督和制约，防止政府机构利用公共权力侵害市场主体、志愿组织和公民个人的合法权益，为非政府主体更广泛、更深入地介入和参与海上搜救提供坚强的保障。其次，政府机构要通过对市场主体、志愿组织等非政府力量的监管，引导和促进非政府力量加强自我管理、自我监督、自我发展，防止它们在参与海上搜救的行动过程中滥用信任，自觉不自觉地出现搭便车、敲竹竿等不良行为倾向，以解决“市场失灵”或“志愿失灵”的问题。再次，要充分发挥新闻媒体的功能，鼓励和支持新闻媒体利用自身对信息反应灵敏的优势，及时、准确、完整地向社会公众公布海上突发事件应急处置的真实信息，使之公开化，透明化，从而形成对各参与主体的有效监督。最后，还要强化社会公众的监督，通过拓宽沟通渠道、改进沟通办法，提高沟通质量等多项措施，及时了解、掌握社会公众对海上突发事件应急处置的看法、意见和建议，共同打击在海上搜救行动过程中发生的各种侵害公共利益的行为。 (三)培育志愿精神，营造良好的社会氛围 美国著名经济学家道格拉斯·C.诺斯(Douglass C.North)认为：“当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候，他们也会服从它们。”[22]12诺斯的基本理念是：由家庭和教育所灌输的价值观念导致人们限制自利的行为。换言之，人类社会强有力的道德伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素[20]50-51。参与性是志愿组织区别于政府机构和市场主体的一大特性，几乎所有的志愿服务组织都在一定程度上依赖于人们的志愿参与[23]105-106，这就需要人们具有志愿精神。志愿精神的实质，“是人们基于一定的公共意识、关怀意识、责任意识、参与意识、合作意识、利他精神和奉献精神，受个人偏好(如自愿、追求生命的意义和价值)影响的自觉行动。”[24]25-31在西方国家，社会组织之所以发展，是因为有着包括志愿精神在内的来自文化方面的深厚积淀[6]。搜救志愿服务是一项崇高而又神圣的事业，需要志愿者具有志愿精神，志愿精神是海上搜救志愿组织的精髓。毕竟，志愿组织介入海上搜救理应是基于志愿精神而不是行政权力或经济利益。对人们而言，志愿精神不是与生俱来的，需要后天持续不断的培育和训练。由于我国社会组织的发展目前尚处于起步的阶段，人们对作为公民精神一部分的志愿精神的认识、理解还过于简单[25]194-195，所以，不少人参加海上搜救志愿组织，投入海上搜救志愿活动有时候仅仅凭一腔热情，甚至是出于一时冲动，这样，志愿组织和志愿活动就难以为继，更遑论可持续发展。因此，要通过报刊、广播、电视、互联网和手机等各种大众媒体，广泛传播志愿文化，积极挖掘、培树、宣传志愿服务的先进典型，“把志愿服务精神的种子播撒到人们的心中”[26]，引导社会公众转变长期以来形成的“政府是海上搜救的唯一主体”“海上搜救唯有依靠政府”的陈旧观念，正确理解志愿精神，接受志愿者服务理念，从而形成良好的社会参与氛围，促使越来越多的志愿服务组织和志愿服务者投身到海上搜救中来。 ①“诺斯悖论”是制度经济学的一个术语，是以道格拉斯·C.诺斯(Douglass C.North)为代表的制度创新理论的基本命题之一。它描述的是国家与社会经济相互联系、相互矛盾的状态，即“国家的存在是经济增长关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，后来被引申为政府部门本来应该提供公共物品，提供的却有可能是公共灾祸。 ②船舶海上遇险是指船舶、船员或海上设施在海上航行、锚泊或侦查时，遭遇严重而迫切的危险。所谓“严重而迫切的危险”是就危险紧迫性和严重程度而言的，指的是危险即刻或必将发生，并足以危及船舶、财产和人命的安全。参见付玉慧，朱玉柱，主编，吴兆麟，主审水上安全监督管理(下册)[M].大连：大连海事大学出版社，2000：124. ③国际海事组织(International Marine Organization，简称IMO)是联合国下的一个专业代办处。它是一个专门负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的机构，也是一个促进各国政府和各国航运业界在改进海上安全、防止海洋污染及海事技术上合作的国际组织。 ④国际海事组织(IMO)的最高权力机构系国际海事组织(IMO)大会，每两年召开一次。国际海事组织(IMO)理事会是国际海事组织(IMO)大会的执行机构，在两年一届的大会期间履行大会的有关职责。其由40个理事国组成，分为A、B、C三类，A类为10个海运大国，B类为10个海上贸易大国，C类为20个代表世界主要地理区域的重要海运国家。 ⑤我国海上搜救机构指各级海上搜救中心或分中心，中国海上搜救中心设在交通运输部，省级及以下海上搜救(分)中心为地方政府协调议事机构，其日常办事机构一般设在海事部门。 ⑥“经济人”自利性的双向调节作用，是指它既可以成为公共管理人员以公权谋私的重要心理诱因，又可以被用来激励公共管理人员的工作积极性。参见伍洪杏基于理性“经济人”人性假设的行政伦理建设[J].湖南师范大学社会科学学报，2010(1)：104-107.