浙江财经大学 310018
摘要：棚户区改造是城市化进程中解决城镇低收入居民住房问题的重要民生工程，需要大量的人力、物力保障及各政府部门的相互配合与支持。县级棚改又往往面临资金不足与重重考核的矛盾，本文以浙江省宁海县棚改现状为个例，通过调研、访谈与数据分析发现棚改推进时期的难点，理清棚改资金来源渠道，探求隐性债务问题，并以宁海县居民的满意度调查指出群众的关切话题与宁海县棚改弊病所在。
关键词：棚户区改造；满意度；宁海县；隐性债务
引 言
我国的棚改是新型城镇化背景下的一项规模巨大的民生工程，其意义体现在解决二元结构矛盾、改善城镇弱势群体居住条件，体现社会公正、改善城区落后面貌，提升和完善城市功能、促进就业，推动产业结构调整；密切党与群众关系，促进社会和谐稳定等各个方面，由此可知棚改的必要性。但棚改的可行性却需要大量的人力、物力保障，也需要各政府部门的相互配合和支持。2014年，中国国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，将重点落在改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。
1.宁海县棚改概况
本文将浙江省宁波市下辖县宁海县作为棚改调查对象。该县截止至2017年年底，较好地完成了2015-2017年的棚改三年行动计划，共完成棚改面积约102万平米，改造户数7074户，累计完成棚改项目投资98亿元。资金来源不足和棚改质量效率低下，是全国棚改项目普遍面临的两个难题，也是宁海县棚改绕不过去的弯。对于前者的资金来源不足，中央补助棚改资金主要流向中西部地区，且用途限制性强，宁海县的“城市更新式”棚改与政策性资金只能用于住宅用地的拆迁安置的目的相悖，且宁海县的货币化率为99%，政策性资金又存在覆盖比和户均授信额度的限制，如果没有其他渠道的融资来作“拼盘”，棚改势必会寸步难行。
据住建局数据，棚改的资金几乎全部由城投集团融资获得，财政拨”款渠道采取的是“事后报销”形式，有时间滞后性和用途限制性。截止至2017年10月，城投集团为房屋征迁工程（包括但不仅限于棚改）累计获得棚改授信约190亿元，访谈中提到，尽管城投公司以地方政府融资平台的身份获得了巨额授信，薄利的棚改类工程却往往不能使其按时还本付息，这一平台的存在缺陷便是——地方政府隐性负债的雪球越滚越大，不阳光且缺乏有效控制。
2.棚改调研结果分析
在以调研方式理清宁海县棚改的基本现状后，笔者希望考察宁海县普通居民户及棚改户（尤其是后者）对政府棚改的满意度评价，以切实反映该项民生工程的落实情况。此次问卷发放结合网上、实地两种方式，由问卷反映的现状为：
（1）棚改不满意原因：集中在“居住环境脏乱差”、“环境治安差”、“可流动人口大”三项。（2）补偿及时性：对于2014年及以前签约开工的项目，棚改户居民可以在两个月内拿到全款，；另有一部分“原地建房”的棚改户在等待老屋原地翻建过程中等待时间较长，一般为7-9年，且在外租房费用由政府补贴。（3）补偿标准满意程度：平均分3.33（满分5分），表明大多数人的评价为中等偏上，打低分户主主要为70岁以上老人。
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笔者将访谈时住户的建议归纳为：1、房屋质量及屋内配备有待提高，下水道堵塞等问题频出；2、物业与房屋规划不成熟，小区流动人口多，绿化和噪声控制皆有不足、安置区内老年人较多，无广场式空地用于自发锻炼活动（如广场舞），老人不成群感到孤单；3.、于就地改造的房屋，在7-9年的建造时间内未能考虑房屋升值的差价，导致补偿安置价远低于市场价；4.、补偿政策不成熟，假结婚以偏高补偿现象未能遏制；5、阳光棚改在信息了解渠道上尚需进步；6、对棚改制定可行性高的整体详细规划，防止棚改工程虎头蛇尾。
3.结论与问题分析
结论
1）政府棚改考核达标率较高，货币化安置率高。但在2017年左右采取“准货币化安置方法”（即以安置区安置），城中村的货币化安置率开始降温，同为2017年的考核达标率也在政策调整下略有不足。
2）棚改资金对城投融资依赖性极强，政策性银行贷款为棚改资金主力。棚改资金来源主要为中央补助资金，国开行授信，农发行授信，商业银行授信四个方面，其中，政中央补助资金的性质为“事后报销”，因此大量资金依赖于城投公司直接或间接获得的国开行授信，部分资金来源于商业银行授信。宁海县城投公司又灵活运用棚改安置房资产证券化项目，积极试水中期票据、超短融等银行间交易商协会市场融资工具，使得资金供应方相对多元，资金来源较为充足。
3）宁海县居民对棚改总体评价良好，问题集中于物业环境。其中，宁海县居民对政府棚改普遍持支持态度，但在“满意度”评价上表现为显著差异，非棚改户对棚改评价为不满意的占1.33%，棚改户对棚改评价不满意的占16.67%；棚改户对政府棚改的补偿发放及时性，安置补偿标准两个方面评价较高；对居住环境和配套设施和居住便利性两项的评价一般，且不同安置区住户的评价差别较大，表现为越早建造的棚改安置区配套设施与物业越好，住户评价越高。
存在问题
棚户区改造是城市化进程中解决城镇低收入居民住房问题的重要民生工程，需要大量的人力、物力保障及各政府部门的相互配合与支持。宁海县作为宁波市下辖县，棚改站起初便在“城市有机更新”的战略高点上，强调更新城市面貌，2016年引入竞争性拆迁节省签约时间，提高效率，近几年来大面积城区内拆迁、棚改工程并不鲜见，城市面貌焕然一新。但作为一项民生工程，关键在于新型城市化进程中的“以人为核心”，即构建和谐社区，宁海县棚改工程在棚改安置区房屋工程质量，物业和环境规划上有虎头蛇尾之嫌，为保证“竞争性拆迁”的效率夸张棚改安置标准，在信息不对称情况下“欺骗”居民拆迁，尤其在2015年及之后的棚改安置区，居民评价普遍不高。政府在棚改项目进行时也面临房价攀升下的危旧房改造推进艰难、政策调整下城中村改造推进缓慢、棚改项目推进速度缓慢与资金使用积压矛盾突出等问题亟待解决。
参考文献：
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论文作者:叶书凝,王晓燕
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2018年第10期
论文发表时间:2019/5/27
标签：宁海县论文; 棚户区论文; 评价论文; 工程论文; 居民论文; 资金论文; 授信论文; 《中国经济社会论坛》学术版2018年第10期论文;