●教育国际化研究
全球教育治理渗透：OECD教育政策的目的①
——基于PISA测试文献的批判性分析
马健生 蔡娟
（北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100875）
［摘要］ 通过对PISA测试的研究文献以及OECD发布的相关教育政策文本进行批判性分析，发现OECD开展PISA测试主要为了实现如下目的：首先，通过扩大PISA测试内容的范围、增加参与PISA测试的国家和地区以及增强PISA测试研究报告的解释力来形塑全球教育治理体系 ；其次，通过为各国的教育改革提供针对性的建议、树立改革的“标杆”以及凭借测试内容本身的参考性意义，影响参与国的教育改革；最后，通过在PISA测试的各个环节强调教育的工具性、突出教育绩效、提倡全球主义，以传播新自由主义的教育理念。因此，我们在参与PISA测试的过程中和在使用PISA数据时要秉持批判性的立场。
［关键词］ PISA；OECD；全球教育治理；基础教育改革；新自由主义
经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development,简称OECD）在2000年进行了第一轮PISA（Program for International Student Assessment） 测试② PISA主要测试15岁学生的阅读素养（Reading Literacy）、数学素养（Mathematical Literacy）、科学素养（Science Literacy）以及适应经济生活的财经素养（Financial Literacy）和解决问题的能力（Problem Solving Ability）等。每轮PISA测试重点关注其中一种素养，如2000年的PISA重点关注的是阅读素养，每9年一个轮回。 。OECD宣称PISA测试能够测量“年轻人为成人生活作准备的程度”；通过PISA测试得出的国际比较数据，能够帮助参与国找到教育系统的最佳实践；还可以对参与国的教育状况进行描述，以便为各国的教育改革提供具有针对性的政策建议。从国际范围来看，很多国家和地区在OECD公布PISA测试的结果及相关报告之后，开始依据PISA测试的结果对本国的学校教育系统进行改革。在关于PISA的一些研究中，有这样一种倾向，PISA是一种较好的教育评价模式，我们在建立教育评价体系的过程中，应该向PISA学习。基于此前提开展的研究主要包括如下几类：第一，介绍PISA的评估框架、实施程序、技术规范、命题特点、抽样、数据分析以及评分原则等方面；③ 如：李刚,陈思颖.PISA的政策影响:类型、方式及其启示[J].外国教育研究,2014,41(07):3-10.潘涌.PISA:国际比较视野中的阅读评价观[J].比较教育研究,2012,34(09):86-91.陈时见,谭菲.国际学生评价项目(PISA)的发展现状及未来走向[J].比较教育研究,2015,37(07):107-112. 第二，运用PISA测试的数据开展二手数据分析，以探索学校系统内外诸多要素之间的关系。① 如：陈纯槿.中学教师工作满意度影响因素的实证研究——基于PISA2015教师调查数据的分析[J].教师教育研究,2017,29(02):84-91+41.胡咏梅,范文凤,丁维莉.影子教育是否扩大教育结果的不均等——基于PISA 2012上海数据的经验研究[J].北京大学教育评论,2015,13(03):29-46+188.解洪涛,李洁,陈利伟.参与式治理、社会文化与学校的教育绩效——基于PISA数据的东亚国家学校治理差异研究[J].清华大学教育研究,2015,36(02):64-73+105.赵春花.学校氛围对学生学业成绩的影响——基于2012 PISA测试结果的分析[J].外国中小学教育,2014(08):11-20. 第三，基于PISA测试的结果来讨论参与国教育改革和发展的方向。② 如：王蕾,景安磊,佟威.PISA中国独立研究实践对构建中国特色教育质量评价体系的启示——基于PISA2009中国独立研究[J].教育研究,2017,38(01):114-123.王蕾,佟威.能力考查:PISA命题对高考命题的启示[J].清华大学教育研究,2015,36(06):93-98.高凤萍.PISA数学素养测试对中国基础数学教育的启示[J].数学教育学报,2015,24(05):63-66. 而另一方面，自PISA测试开始之日起，一些学者便开始了对PISA的批判，主要包含两类，一类是事实层面的批判，即反思“PISA是什么”，关注PISA的评价程序、统计方法、命题技术等；一类是价值层面，即反思“PISA为什么”，关注PISA项目的意图、价值取向以及经济社会等多方面的动因。[1]
地铁供电系统中刚性接触网常见故障和防范措施解析……………………………………………………… 钟人正（7-72）
我国对于PISA的研究多是第一种倾向，本文通过对PISA测试的研究文献以及OECD发布的相关教育政策文本进行批判性分析，旨在探究PISA测试的本质，只有对这两方面都进行反思，对PISA测试的学习和借鉴以及使用PISA测试的相关数据才能是一种自主的、理性的行为。
一、形塑全球教育治理体系
今天，全球治理日益成为了各界讨论和关注的热点，是健全和完善维护世界安全、和平和发展的新的国际政治经济秩序和处理国际政治经济问题的规则和制度。而教育作为全球治理的重要组成部分，在全球化进程不断加速的过程中，国际组织和区域联盟在建构全球教育议程、全球教育政策形成和制定的过程中发挥着日益重要的作用，即世界各国、国际组织以及地方教育之间的关系日益紧密，教育的多边主义治理格局逐步形成。而在此过程中，由于教育面临着诸多的全球性问题，使得教育政策领域成为了国际组织推进全球教育治理的首选目标领域。[2]国际组织纷纷进入教育发展的各个领域，提出新的教育理念，制定各种教育发展规划，积极推进不同国家教育创新成功政策经验的相互学习和分享，成为全球教育治理的新模式，对世界各国与各地区教育政策议程的形成、政策内容的制定过程与结构都产生了重要影响。[3]
OECD除了每年发布《教育政策分析》报告和出版包含主要教育指标分析的《教育概览》，还组织其强大的专家队伍，不定期地对各成员国的教育系统开展政策分析或专题研究。[4]自2000年OECD实施PISA以来，PISA测试作为一种新的工具进一步强化了OECD在全球治理中的角色，具体而言，主要是通过扩大PISA测试内容的范围、增加参与PISA测试的国家和地区、增强PISA测试研究报告的解释力等方式进一步提升了OECD在全球教育治理体系中的影响力。
（一）扩大PISA测试内容的范围
2017年12月12日，OECD又正式发布《PISA全球胜任力框架》（OECD PISA Global Competence Framework），旨在为有意培养青少年全球素养的决策者、领导者和教师提供一个工具，用以解释、发展和评估青少年的全球素养。全球胜任力包括青少年能够分析当地、全球和跨文化的问题，理解和欣赏他人的观点和世界观，与不同文化背景的人进行开放、得体和有效的互动，以及为集体福祉和可持续发展采取行动的能力，具体包括知识、技能、态度、价值观等。[12]
20世纪七八十年代以来，新自由主义（neo-liberalism）思潮席卷全球，在西方社会逐渐流行，在世界范围内掀起了声势浩大的教育重建运动，倡导教育引入市场自由竞争的经济要素，以适应后现代国家的社会发展对人才培养的需求。[30]OECD作为由35个市场经济国家组成的政府间国际经济组织极力倡导和传播新自由主义教育理念，而PISA则是其最为主要的工具。
PISA2000认为阅读素养是学生理解、运用、反思文本，以达到个人目标，丰富个人知识、发挥潜能，并且参与社会活动的能力。[5]从2000年到2015年，OECD对阅读素养的定义并没有发生改变，但在PISA2009中开始将数字阅读引入了测试，从2015年开始用电脑来测试，并且阅读的范围和场景更加广泛。PISA2018中增加了对阅读文本的评价，并且删除“纸质文本”的限定词，主要测试程序包括锁定－理解－评估和反馈信息等。[6]
华谊在影视上因过度依赖某一两位导演的题材或风格，从而造成观众审美疲劳的现象已大大改善，但目前较大的问题在于终端市场掌控力的不足和品牌延伸的欠缺。华谊兄弟全国的院线较少，对于终端市场的掌控力不够，使消费者对该品牌的接触不够直接。品牌延伸欠缺也就会导致华谊的品牌影响的深度和广度受限，观众只认可华谊较为出色的几个领域的成就，而在其他华谊涉足较浅的领域，消费者甚至不了解也不选择华谊品牌。
因 miR 序列长度仅 18～24 核苷酸单位（nucleotide），标志物少、退火温度高，常导致杂交信号弱、信噪比差，用传统的 ISH 方法检测比较困难。本研究选择与胰腺癌关系密切的 miR-21 和 miR-34a[10,14]，使用锁核酸（locked nucleic acid，LNA）标记的探针，以显色原位杂交（chromogenic in situ hybridization，CISH）技术检测 miR-21 和 miR-34a 的表达，并对杂交温度和杂交后的洗涤条件进行优化设置，以提高 miR 的阳性检出率。
PISA2000到PISA2015，对数学素养的定义变化不大，OECD将数学素养定义为：“个人能够识别、理解和参与以及能够很好地判断数学在多种不同情境中所扮演的角色的能力，并且能够满足个人现在和未来的日常生活、职业生活以及同其他人的社会交往的需要，使个人成为一个具有完整价值判断体系、同理心和反思能力的公民。”[7]。PISA想要测试的不是学生在学校课程中获得的数学概念和定理，而是学生在熟悉和陌生的环境中根据已有的数学知识进行推断和运用数学知识的能力。[8]
OECD为了进一步扩大PISA的影响力，试图通过增强PISA测试研究报告的解释力来为各国的政策制定者作决策提供更有说服力的证据。OECD的PISA项目汇聚了来自教育学、心理学、社会学、统计学等学科的专家和学者，试图保障PISA测试研究框架的合理性、标准的统一性和结果的可信性。PISA测试的官网上发布了相应的技术报告，并在其中详细说明了PISA项目的测试题目设计、背景信息调查问卷设计、抽样设计等内容以体现其专业性和系统性。
习近平的绿色发展理论，从某种程度上而言，满足了当今时代的具体需求：资源环境与经济发展已成为我国社会发展的主要矛盾，实施绿色发展、建设生态文明是破解这一矛盾的主要举措。生态文明建设不应只是局限于生态、环境的建设，要实现经济社会的持续健康全面的发展，还必须将其融入社会生活的其他领域。唯有如此才能真正实现生态文明建设的目的，我国也才能在世界民族之林中立于不败之地。习近平指出，要坚持绿色发展，“协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。”［3］这是以习近平为核心的党中央在生态文明建设中，遵循马克思主义认识论的基本规律，通过不断摸索和总结经验而形成的对绿色发展的深刻认识。
电熔管件产品尺寸不仅要满足澳新标准的要求，其同种规格产品的承口内径、承口不圆度、承插深度和管件壁厚的一致性也是衡量其品质的一个重要指标。对于电熔承插管件的生产一般情况是采取注塑成型，特别注意的是，缠绕电阻丝的内模厚度及电阻丝排列间距必须均匀，如果两者不均匀，在焊接时内部发热不均匀，将会导致在一个管件上的焊接质量不一致。另外，在管件限位环及承插口处的冷区长度一定要满足规范要求，它的作用主要是冷却焊接时熔融的塑料，不让焊接区域的熔融塑料在压力的情况下外溢，从而可以保证焊接区域无气孔产生。
世界银行以及世界货币基金组织，它们可以通过贷款或者资助的形式来影响各个国家的政策走向。OECD则是通过分析PISA测试的结果，为各国提供有针对性的建议，从而影响各个参与国的教育改革。很多国家和地区便根据OECD提供的相关研究报告开始了本国的教育改革。
PISA2003中对问题解决能力的定义是：个体在现实的、跨学科情境中处理和解决各种实际问题的能力，并且在此过程中需要运用来自各个领域的知识以及解决问题的方法，PISA2012将问题解决能力定义为：个体参与认知处理以理解和解决问题情境的能力，包括参与这种情景的意愿，以“实现作为建设性和反思公民的潜力”，在定义中并删除了原来的“跨学科情境”，加入了情感维度。PISA2015对问题解决能力的定义为：个人有效参与、同两个及以上的成员共同解决问题的能力，通过沟通、理解，共享知识和技能，最终找出解决方案，将问题解决的社会性方面也纳入评价。[11]
（2）混合料摊铺碾压。为使路面达到所期望的施工质量，摊铺开始前为防止热料温度进一步降低应先预热摊铺设备，施工作业时应控制适宜的摊铺速度和稳定的摊铺温度。摊铺作业时需控制摊铺路幅宽度，合适的摊铺宽度可减小产生温度离析和级配离析。当出现明显离析、波浪等不良现象时，应进行专业的施工处理或者刨铣重新铺装。此外，雨天应及时处理接缝，停止施工。
从2000年开始，PISA每3年测评1次，每次从阅读、数学或科学3个领域中选择一个领域作为主要领域而将另外的两个作为次要领域，依次循环进行。阅读素养是2000、2009和2018年PISA测试的主要领域；数学素养是2003和2012年PISA测试的主要领域；科学素养是2006和2015年PISA测试的主要领域。PISA2018在PISA2015测试阅读素养、数学素养、科学素养、财经素养和问题解决能力的基础上增加了对全球胜任力的测试。从2000年到2018年，PISA测试的内容随着时代的发展，进行了相应的调整，测试的内容不断增加，进一步扩大了OECD在全球治理体系中的地位。
（二）增加参与PISA测试的国家和地区
从2000年到2018年，参与PISA测试的国家和地区不断增加，其中不仅包括OECD的成员国，还包括非成员国① 其中有9个国家和地区在2010年接受了测验。 。2000年参与PISA测试的国家和地区一共是43个，其中成员国有29个，非成员国是14个。到了2018年，一共有78个国家和地区参与了PISA测试，其中OECD的成员国35个，即所有的成员国都参与了PISA测试，而非成员国的数量是43个，从2015年开始非成员国的数量逐渐超过了成员国的数量。由此可见，PISA测试的影响早已超出了OECD成员国的范围，已经扩大到了世界上其他的国家和地区。并且，OECD将PISA测试拓展到一些贫穷的非洲国家。研究显示，越来越多的非洲贫穷国家参与了PISA测试，而学者马拉林·洛克希德（MarlaineLockheed）认为，PISA项目之所以拓展到这些欠发达的非洲国家，并且主导着这些国家的教育政策，是因为这些国家的教育精英们认为参加国际组织的大型国际测试可以引领本国的教育改革和社会改革，即他们与国际组织有着同样的利益，那就是这些参与国在制度化扩张的过程中不断强化评价的能力。[13]
（三）增强PISA测试研究报告的解释力
OECD在PISA2000中将科学素养定义为：“运用科学知识来证明问题和得到基于证据的结论的能力，以便能够理解自然界以及人类活动给自然界造成的改变，从而进一步可以帮助个人进行科学的决策。”[9]在此基础上，PISA2015将科学素养定义为“解释科学现象，设计评估科学推断以及科学地解释数据和证据的能力。”[10]换言之，科学素养是一些关键能力的组合，也就是说，它受到科学知识和关于科学的知识以及对于知识的态度等方面因素的影响。
但是也有很多学者就PISA测试报告的解释力进行了批评。首先，PISA测试的研究报告并没有对一些国家取得较低分数进行合理的解释。一些学者认为，PISA测试的结果被广泛地解读为“有意为之的教育政策及教育实践的结果，而忽略了学校系统之外的因素以及非教育的一些因素，比如文化”。[14]其次，OECD的报告对取得较高分数的国家的解释也存在问题，比如芬兰。芬兰曾在PISA测试中取得了最高的成绩，但是在问责制和标准化测验方面，却不符合OECD从PISA测试数据中得出的结论，即PISA测试提供了整个国家的数据，但是却忽视了某个国家内部影响成绩的一些因素。
除此之外，学者彼得·莫提摩尔（Peter Motimore）在《分析和代表各国在PISA测试中表现的替代模型》（Alternative models for analyzing and representing countries’performance in PISA）中指出，PISA测试无视了各个国家的文化传统和差异，PISA测试采用同一套题目，设置相同的测试场景，测试和评估不同国家的学生，用同样的标准解释结果。[15]另外，他还认为PISA建模的数据存在问题，为了将更多的影响因素纳入到研究之中，PISA采用的是多水平模型（multi-level modeling techniques），但是PISA的技术报告中常常把一些不同国家反应不同的项目，当做“文化偏见”直接排除掉，将它们称为“有风险”（dodgy）的项目。[16]
二、影响参与国的教育改革
海因茨·迪特尔·梅耶(Heinz Dieter Meyer)在《PISA、权力和政策：全球教育治理》（PISA,Power andPolicy: the Emergence of Global Educational Governance）一书中认为，PISA是一种新的影响全球治理的方式，这主要是因为PISA逐渐为各个国家和地区所重视，使得各个国家和地区从不同程度上根据国际测试的标准进行公共教育的改革。[17]
（一）OECD为各国的教育改革提供了有针对性的建议
黍粒小，播种浅加上春天风大、干旱，如果种子不能与土壤紧密结合，种子难以吸水发芽，因此黍子播种后及时镇压1-2次。
比如德国，在PISA2000中，德国学生在阅读、数学和科学素养等方面的表现低于OECD成员国的平均分，分别在OECD成员国中的排名是21、19和21，处于中下游水平。在OECD提供给德国的分析报告中提到，德国学生中有1/4的学生难以进行正确的书写和阅读，数学和科学更是远远落后于其他成员国。这给德国的基础教育带来了巨大的冲击，并促使其开始了一系列的教育改革，彻底改变了德国的学校教育体系和制度。首先，德国联邦教育部制定了全国统一的教育和教师标准，构建了基于“能力导向”的质量标准体系；其次，联邦教育部主导了与国家教育标准相匹配和协调的基础教育课程的全面改革；然后，进一步加强了对基础教育质量的评价，开始了输出导向的教育监控；再次，联邦教育部改革基础教育阶段的学制；最后，联邦教育部启动了《国家融合计划》，不断改善移民学生的受教育境遇和社会融合。[18]但也有学者指出，德国最开始得到OECD提供的测试报告时首先会质疑PISA测试的框架和数据的有效性，但是之后还是会根据其提供的报告有选择性地进行教育改革。[19]从2000到2015年的PISA测试结果来看，德国学生的表现在OECD国家中的排名不断提升，2015年德国学生在所有OECD国家中阅读、数学和科学的排名分别是8、11、9。
一些国家根据PISA测试的结果进行改革，最主要参照的就是PISA到底测试了哪些内容，这使很多国家更加关注教育的短期效应，希望借助PISA测试迅速提升国际排名。有学者指出，把PISA当作教育质量的参考，而它测试的是学生在数学、科学和阅读等方面的表现，这可能导致一些国家在重视PISA的过程中，使PISA对其国家课程体系的冲击较大；越把PISA视为“教育质量”的晴雨表，它就会越使教师和学生集中精力在这三个方面的教学，这变相地导致了其他学科的弱化。[27]PISA测试在界定素养时，看似扩充了“教育”的外延，引入了终身教育的概念，但在具体操作过程中，它将“教育”转变为“学”，再把“学”降低为掌握与经济相关的知识和技能。学者阿迪卡·戈尔（Radhika Gorur）关注PISA的理念变成政策依据的过程。他在研究中提及PISA项目的一位高级官员在接受访谈时谈到，PISA测试的内容是诸多成员国都想要评估的以及重视的，而不管这些内容是否在课程中教授。[28]PISA所说的“教育”最终被简化为能够高效产出具有经济实用技能的人力资源培训活动，而这种转化导致学校和教育原有的丰富价值严重萎缩。PISA为了超越国家课程和比较学习结果，弱化学校教育的文化、制度差异，其结果是在尊重学生、重视学习的借口下，让正规的学校教育不再具有特殊的重要性，并且迫使学校和教师放弃严格设计课程体系的想法，一些不实用的课程内容被边缘化了。[29]
（二）PISA排名为各国的教育改革树立了“标杆”
自从2000年开始实施以来，PISA便逐渐为世界各国的教育改革树立了两个“标杆”，分别是“芬兰教育”和中国的“上海教育”，然而这两个“标杆”却引起了国际社会的不同反响。
芬兰学生在2000年、2003年和2006年的PISA测试中的表现都非常好，被世界奉为“成功教育的典范”。很多学者也对芬兰教育的成功之处进行了分析。比如，有的学者认为，芬兰从20世纪60年代末开始实施的综合学校改革历经了50年的持续发展取得了卓越的成效，芬兰的教师培养体系为芬兰的学校培养出了一大批高质量的教师，芬兰教育注重教育的公平与效率并行，等等。[22]还有的学者认为，芬兰教育的成功之处在于芬兰构筑了成功有效的教师队伍、营造了民主自由的学校环境。[23]
上海学生单独参加了2009年和2012年的PISA测试，并在阅读素养、数学素养和科学素养等方面均排名全球第一。PISA的创始人安德烈亚斯·施莱歇（Andreas Schleicher）在接受访谈时谈到，“上海的优秀表现是因为学校在挖掘弱势学生的学术潜力方面，比大多数西方国家（除欧洲和加拿大外）都做得好多了。”[24]并且，他还认为上海应该像芬兰这样的国家学习，革新教学方式，进一步提升教师的表现，追求更好的教师专业发展，让教师更有创造力。可见，在安德烈亚斯看来，上海的成功之处在于关注薄弱学校和弱势群体，而这一点并没有比主要的西方国家强很多，并且认为上海还应该像芬兰这样的西方国家学习更多的关于教师培养和职业发展方面的经验。更有甚者，一些美国的专家学者认为，由于中国的户口制度，很多15岁的打工子弟不能进入到上海的高中[25]，因此在抽样的时候，基本上很少覆盖到那些处于较低社会经济地位的打工子弟。而相对而言，这些孩子的成绩并没有那些一直在上海的学校上学的本地学生优异。此后，中国的北京、上海、江苏和广东等4个地区的部分学生参与了PISA2015，中国学生在数学素养上的得分是531分，排名第6；中国学生在阅读素养上的得分是494分，排名第27；中国学生在科学素养上的得分是518，排名第10。
（三）PISA测试的内容为各国的学校教育改革提供了参考
如前文所述，不仅OECD为各国提供了有针对性的政策建议，还为各国的教育改革树立了“标杆”，其测试内容本身也为各国的教育改革提供了参考。有学者谈到，21世纪的今日，教育仍以实效性目的为考虑，更甚者还借着全球化之力，试图完全宰制所有的教育，让多元的教育完全一统化。PISA便是全球化趋势下教育发展动向趋于一统的鲜明案例。[26]可以说，PISA测试的内容潜移默化地影响着参与国的教育改革。
除此之外，还有一些学者认为，虽然OECD提供的PISA测试报告对参与国形成了无形的压力，但这也并不意味着各个国家真正失去了决定教育政策未来走向的权力。学者马亚拉·拉德琳（Marjaana Rautalin）通过文本分析发现,芬兰中央政府会有选择性地接受OECD提供的政策建议，甚至有时候会把OECD提供的报告作为证据来论证其政策议程。[20]另一位学者索提瑞拉·格雷格（Sotiria Grek）通过文本分析和调查访谈发现，OECD提供的报告指出芬兰的综合学校改革和教师的自主权是芬兰取得成功的关键因素，但此后芬兰却反而在综合学校中增加了必修课程的比例。[21]
三、传播新自由主义教育理念
根据建筑物沉降变形监测数据，制作累计沉降量和监测时间的曲线图，对各监测点的累计沉降量进行分析，如图2所示。
（一）强调教育的工具性
OECD指导成员国政府以及参与PISA的非成员国政府从新的角度去思考教育与经济之间的关系；它为政府仔细考虑共同关心的教育问题（如教育财政、教育的效率与再分配以及教育的福利作用）提供了一个新的平台。在此过程中，非常重要的一个体现便是OECD通过PISA倡导教育的工具性，即重视人力资本以及强调学校教育要为经济社会的发展培养高素质的劳动力。OECD作为一个经济组织，认为人力资本是有利于创造出个人、社会和经济福利的个人知识、能力及其他特质的组合。也就是说，OECD认为人力资本不仅可以通过各级各类的教育获得，还可以通过各种生产实践活动获得。无论是国家、社会还是个人，都逐渐意识到获得更高水平的知识和能力，即获得更高的人力资本是提高竞争力、取得成功的基本保证。因此，投资人力资本，建设人力资源强国是诸多发达国家和发展中国家的重大决策。人力资本的形成不是常规的物质投资就能形成的，家庭环境、学校教育、社会风气等多个方面的因素影响着人力资本。其中，学校的正规教育扮演着非常重要的角色，是人力资本形成的重要途径。但是，学校教育本身并非仅仅只有培养未来社会的劳动力、生产人力资本这样一个功能。
OECD作为一个经济发展组织自然具有非常强烈的经济本位思想。无论是PISA还是PIAAC（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，意即：国际成人能力评估调查），其出发点都是把教育作为培养为经济发展服务的人力资本的重要手段，它甚至把技能视为21世纪经济中的“全球货币”(global currency)。在一定程度上重视教育为经济发展提供人力资本的作用本无可厚非，但如果一味强调教育的经济功能就有失偏颇了。培养学生的就业能力不是教育的唯一目的，那样只会培养出具有工具理性的人，而不能让学生具备适应未来民主社会的能力。教育应该帮助学生培养追求个人的全面发展，实现个人和社会福祉的全面能力。学者彼得·莫提摩尔在《分析和代表各国在PISA测试中表现的替代模型》指出，OECD通过PISA进行的教育政策导向扭曲，比如PISA过分强调某些技能的重要性，重视教育的工具性，鼓励政府采用“经济”的思维，高效地进行教育改革，追求短期的效益，无异于将复杂的教育问题简单化了。[31]海因茨·迪特尔·梅耶与凯蒂·扎赫迪(Katie Zahedi)在公开信（An Open Letter:To Andreas Schleicher, OECD, Paris）中指出，OECD作为一个关注经济发展的组织，偏向于支持公共教育的经济功能，并且没有像联合国教科文组织、联合国儿童基金会那样有清晰的法律宗旨，以教育的高质量、改善全世界儿童生存为目标，另外OECD实施PISA以及提供后续服务时，引进了公私合作模式，吸纳了一些跨国营利公司，商业意味比较浓厚。[32]OECD针对梅耶等人撰写的公开信进行了辩护，他们声称PISA的合作伙伴和承包商中有营利性公司，仅仅是因为它们提供的服务“物有所值”并且不可替代。[33]培生公司（Person）便是PISA的其中一个合作伙伴，负责PISA2015和PISA2018的设计，因此它便可以通过PISA将其理念和意识潜入到政策文本之中，渗透到家长、学生和教师的观念之中，最终影响他们的选择。
当过分关注功利主义教育的时候，教育就容易被这样的经济利益所损害，教育除了具有经济的功能外，还是公民参与民主政治所应该做的准备和具体实践。[34]教育是高速发展的知识经济时代各国在国际竞争中获得经济和政治权力的重要工具。一个国家的公共教育是其社会和公民再生产的重要方式，也是培养公民凝聚力的关键。从某种程度上来讲，过度地强调教育的经济功能，或者说教育是为未来社会培养劳动力的，便会导致学校教育中的公民教育部分不断弱化，如此，作为整个社会民主政治的基石也就将不断沦陷。
（二）突出教育绩效
在新自由主义看来，教育改革的目的在于追求学校管理绩效、办学效益和教育质量，“管理绩效”成为了教育改革的基本取向之一。[35]在此之下，人们关注的教育绩效与学校教育传统所倡导的那种以学科知识和考试理性为导向的教育绩效大不相同，即人们越来越多地以教育结果与未来发展之间的关系作为教育绩效的新内涵。[36]PISA测试将“素养”作为教育绩效的核心标准，但在人们进行解读时往往是将“素养”等同于“教育绩效”。PISA测试定义的素养和能力，不仅包括学生从学校正规教育的课程和教材中获得的知识与能力，也包括从非正规教育、非正式学习中获得的知识与能力，超越了纯粹事实层面的知识和能力，强调个人能够把所学到的知识和技能应用于现实情境。换言之，PISA测试的内容是15岁的学生把个人在学校以及学校以外学到的知识和技能运用到现实情境之中的能力。因此，PISA测试的素养超出了学校教育的范围，其结果却以教育系统的名义来呈现，无形之中，便把素养和教育绩效二者等同起来。另外，PISA测试的内容并不是学校课程和教材中传授的知识和内容，因此很难以PISA测试的结果来衡量整个教育系统的绩效。
除此之外，PISA测试的现实情境是OECD成员国的情境，并不适宜于参与PISA的非OECD成员国的现实情况，很难说在这样的测试中，非成员国的学生可以很好地通过测试来表现其真实水平。海因茨·迪特尔·梅耶与凯蒂·扎赫迪在公开信中直接指出，PISA加深了各国对标准化测试制度的依赖，导致了各国教育决策者目光短浅、急功近利。[37]
在社会节奏越来越快的社会背景下，人们的工作和生活压力越来越大，人口亚健康严重，老龄化加剧，人们需要通过旅游活动舒缓身心、强健体魄，尤其需要走进自然、贴近自然，在山水之间释放生活和工作压力。中国自然旅游资源丰富、人文历史厚重，吸引了国内外大量游客，不久之后，世界上最大的国际旅游目的地就可能是中国，中国也将成为世界上最主要旅游客源地之一，旅游业的蓬勃发展必然需要大量旅游人才，尤其需要应用型本科院校旅游专业培养出实践能力强、能迅速上岗的特色人才，特别是具有创新创业的特色人才，只有如此，各应用型本科院校才能不断提升人才质量，合理调整旅游人才结构，促进旅游产业快速发展，保持区域经济良好发展态势。
（三）提倡全球主义
在新自由主义者看来，全球化或者全球主义就像是自然规律一样，因此在此之下采取的一切行动是顺应了规律的结果，超越了政治本身。全球主义者在全世界整合市场，并使市场脱离国家的干预计划，创造并维持着不均衡的权力关系。除此之外，全球主义者常常把他们的论点与所谓的市场自由化带来的好处联系起来，如全球生活水平的不断提高、高效能的经济、个人自由以及史无前例的技术进步。英国石油公司董事长彼得·萨瑟兰（Peter Sutherland）曾指出：“全球化的效果非常好，在前所未有的自由化的刺激下，世界贸易继续增长的速度超过了全球经济总产出增长的速度，使得生产力和效率飞速提高，创造了百万个工作机会。”[38]PISA测试主要通过如下三种方式来推广和传播全球主义。
第一，对PISA测试的各个环节进行科学的设计，以保证参与测试的国家和地区的学生其表现具有国际比较的可能性。首先，在问卷设计、抽样设计以及数据分析的过程中，召集相关领域最知名的专家，确保研究的科学性。其次，通过语言学、教育测量学以及文化学等多个领域的学者翻译、试测、统计分析来确保不同语言版本的一致性。最后，利用测验等值技术使不同轮次考试间的结果可比，每3年进行一轮，各国可以在每轮PISA测试中进行横向的比较，并且还可以对本国就不同轮次的PISA测试进行纵向的比较。第二，吸纳越来越多的国家和地区参与PISA测试，使得PISA能够搜集更多学生表现的相关数据。如前文所述，越来越多的国家和地区参与到PISA测试之中，那么PISA测试搜集到的关于学生学业成绩、背景信息以及校长、家长等群体的信息就会越来越多，进而为开展国际比较研究提供了便利。第三，在PISA测试中增设全球胜任力的相关题项。如前文所述，OECD在2017年12月12日正式发布了《OECD全球胜任力框架》，在2018年的PISA测试中正式进行了全球胜任力的测验。
总之，通过对PISA测试的研究文献及相关政策文本的批判性分析，可以发现OECD的教育政策主要是为了传播新自由主义的教育理念，形塑全球教育治理体系，影响参与国教育改革政策的制定。虽然，PISA测试能够为世界范围内关心教育的研究者及各界人士提供教育研究的大规模数据，但实际上扮演着OECD扩大其全球影响力的政策工具的角色，为此，我国在参与PISA测试和使用PISA测试数据的过程中应该慎重地解读PISA数据，尤其在制定我国教育改革政策的过程中要秉持一种批判的立场，充分理解这些数据潜在的新自由主义价值观的影响。也就是说，在开展教育改革的过程中，我们应该保持一定的独立性和自主性，从自身国情和发展阶段出发，探索适合本国具体实践的教育发展道路。
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Permeation of Global Education Governance: Purposes of OECD Educational Policies——Based on the Critical Literature Analysis of PISA
MA Jiansheng, CAI Juan
（Institute of International and Comparative Education, Beijing Normal University, Beijing 100875）
Abstract： Through critical analysis on the researches of PISA test and documents of OECD educational policies, the paper finds that OECD intends to realize the following purposes by conducting PISA test.Firstly,OECD shapes global educational governance system through expanding PISA test contents, increasing the number of participating educational systems and enhancing the explanatory power of PISA test reports.Furthermore,OECD makes great influence on participating countries' educational reform through providing target suggestions on specific participating countries, setting up "benchmarking" of education and supplying the reference, PISA test content, for participating countries.Lastly, OECD diffuses the education ideas of neoliberalism through underlining the instrumentality of education, emphasizing educational performance and advocating globalism.Therefore, we must maintain a certain alertness when participating PISA test and keep critical thinking when utilizing PISA data.
Key words： PISA；OECD；global educational governance；basic education reform；neoliberalism
中图分类号： G513
文献标识码： A
文章编号： 1003-7667（2019）02-0003-09
①本文系北京市社会科学基金重大项目“国际大都市基础教育质量比较研究”（项目编号：17ZDA18）的阶段性成果。
作者简介： 马健生，男，北京师范大学国际与比较教育研究院教授，博士生导师。
蔡娟，女，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生。
责任编辑：曾晓洁
标签：PISA论文; OECD论文; 全球教育治理论文; 基础教育改革论文; 新自由主义论文; 北京师范大学国际与比较教育研究院论文;