摘要：我国正在不断加强城乡规划管理建设，东莞市正在开展乡村规划编制工作，其中东莞市乡村规划编制工作包括了市域乡村建设专项规划、各镇街的乡村建设规划研究、各村的村庄规划、村庄建设规划研究等。本文主要探讨了目前东莞市乡村用地存在的问题；编制乡村规划对东莞城乡发展的影响；编制东莞市乡村规划的建议；东莞市乡村建设规划系列工作的分工及审批流程。
关键词：东莞；乡村规划；问题；影响；建议；流程
前言：2018年中央一号文要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。为指导东莞市城乡建设及管理工作提供理论依据，东莞市正在开展乡村建设规划系列工作。通过对具体情况的研究和分析，将理论框架运用于实践之中，从城乡融合的角度提出实现目标定位的规划路径和发展策略，明确乡村地区价值定位，制定符合当地的乡村建设规划目标，重点从人居环境整治、生态环境保护、乡村精品建设和城乡融合发展等方面发力，推动村整体品质显著提升，结合村庄资源和发展实际，确定村庄资源和发展实际，确定村庄发展方向。
一、东莞乡村用地存在的问题
目前，在城乡二元制度与区域城镇化背景下，我国乡村土地、人口、经济、社会、环境等各方面问题都日益严重，同时还面临着乡村发展迷失、用地低效、配置不均、空间混杂和管理空白等现实问题，结合东莞的实际，总结为以下四个方面：
（1）乡村用地低效，旧村空心现象凸显。在城乡发展失衡的条件下，农村剩余劳动力逐步放弃农业生产进入城镇就业，农村开始快速凋敝，再加上东莞农村住宅普遍存在建新不拆旧现象，造成旧村居弃置不用，“空心村”大量出现，进而衍生了一系列如低端人口集聚、环境卫生死角、犯罪行为滋生、消防安全隐患等城市问题，对城市管理带来一定的负面影响。
（2）城乡配置不均，人居环境存在短板。近年来，东莞致力于加强对村居环境、设施配套的建设投入，初步建成了一批相对完善的村级设施，但优势的资源仍主要集中在城市，乡村地区配套和管理水平普遍较低，城乡基本公共服务配置不均。此外，环境问题始终是制约东莞城市品质提升的关键问题，乡村地区仍然存在“脏乱差”现象，农村垃圾处理、污水治理、村容村貌整治是当前东莞人居环境整治的突出问题。
（3）城乡空间混杂，乡村特色风貌不显。东莞采用属地管理模式，大量土地权属分散到村集体。“地租经济”之下，村庄地区经济发展对土地过度依赖，盲目开发建设村集体物业出租，形成农村、乡镇、工厂、城市在空间上的混杂拼贴，城乡边界与功能模糊；城镇增长模式呈外延式扩张，只重视土地开发带来的经济增长，忽视对人文山水的保护，一些自然和历史文化遗产受到破坏，乡村特色风貌缺失。
（4）城乡一元管理，规划建设制度滞后。在城市规划管理方面，全市按照统一的城市规划标准进行全域管理，部分控规与乡村实际需求不一致，建设标准过高，可实施性差；部分村无控规，无规划管理。在建房管理方面，全市采用“一书两证”方式，目前暂未出台乡村管理政策文件，未核发乡村规划建设许可，规划管理较为滞后。
二、乡村规划编制对东莞城乡发展的影响
“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，要求坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化。国家层面要求各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。编制乡村规划对东莞城乡发展的影响归纳为以下三个方面：
（1）能统筹引导乡村建设，有利于提升乡村风貌环境。改善农村人居环境是农民全面奔小康的硬指标，是供给侧结构性改革补短板的重要内容，通过乡村地区现状特征与问题的分析，对标先进地区找出差距，瞄准短板精准发力，统筹引导城乡一体化。
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（2）能完善城乡格局，健全规划管理体系。从城乡融合发展的角度，以多规融合的思路，通过多维度的村庄分类、乡村规划建设的平台聚焦与政策引导，健全全域城乡空间格局与规划管理体系。
（3）能焕发乡村功能价值，打造东莞城乡特色品牌。乡村是助力东莞建设品质东莞、湾区都市的战略性地区，通过乡村地区价值的认识与挖掘，统筹推进新型城镇化与乡村振兴协调发展，促进东莞转型升级，响应区域发展需求，建设与国际一流湾区相匹配的宜居乡村。农村要留得住绿水青山，记得住乡愁，通过山水格局下东莞特色乡村景观的重塑，打造出乡村文化品牌，在快速城镇化进程中留住乡村的风貌，唤醒乡村的记忆。
三、编制东莞市乡村规划的建议：
积极落实推进农村人居环境整治、建设生态宜居美丽乡村，衔接做好城市品质提升三年行动计划，在现状调查的基础上，通过目标导向和问题导向，明确乡村地区价值定位，制定符合当地的乡村建设规划目标，重点从人居环境整治、生态环境保护、乡村精品建设和城乡融合发展等方面发力。需要因地制宜、分类指导，明确各类型村（社区）规划和建设重点，把乡村建设得更加有东莞韵味，形成与城市相得益彰的城乡融合发展格局。
（1）加强多规衔接，统筹考虑。在全域范围内把握统筹乡村用地的空间资源，加强多方规划协调和衔接，包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，或其他相关专项规划。这样有利于减少多种规划出现打架的情况。
（2）结合镇的发展方向、工作内容以及镇村的诉求，明确全镇的乡村规划建设和不同类型村庄的工作重点，制定工作方案。其中村庄类型可以分为：城中村、半城中村、传统型农村。划定的标准主要以是否位于城镇建成区内、生产比重和生活方式差别。对于城中村，主要作为城镇发展的潜力区，建议通过多种改造方式建设成为新型。对于半城中村，为城乡融合的创新区，建议着重提升生活品质、创新发展。对于传统型农村，具有古色古乡的乡情韵味，建议结合周边生态保护，展示自身独特的魅力。
（3）因地制宜，特色建设。建议因地制宜，结合自身的实际情况，依靠自身的森林、田野、河流、住宅独特的自然地貌与人文要素，进一步优化调整乡村建设格局，保留住乡村独特的魅力。
四、东莞市乡村建设规划系列工作程序
为保证乡村建设规划系列工作的顺利推进，规范管理，借鉴了其他城市的经验，并结合东莞市自身的实际情况，东莞市制定了《东莞市乡村建设规划系列工作程序》，其中包括对市域乡村建设专项规划、各镇街的乡村建设规划研究、各村的村庄规划的分工和审批流程。
（1）市域乡村建设专项规划研究。市城乡规划主管部门主要负责组织编制、征求各镇街及部门意见、组织专家评审、上报市乡村振兴领导小组审议、上报市城乡规划委员会审议、上报市政府审批、备案及公告等工作。
（2）镇域乡村建设规划研究。镇人民政府主要负责辖区内的乡村建设规划研究组织编制、上报市城乡规划主管部门审查、征求部门意见及专家评审、最终成果报市振兴领导小组、市城乡主管部门备案及公告。
（3）村庄建设规划研究。属地村委会组织编制辖区内的村建设规划，编制主体将草案成果上报镇政府开展技术审查，镇政府就草案成果征求市城乡规划主管部门意见，市城乡规划主管部门委托市编研中心开展技术校核，函复镇政府，镇政府结合主管部门的意见，出具技术审查意见。村委会组织批前公示，报属地政府审批，最终成果报市城乡振兴领导小组、市城乡规划主管部门备案，镇政府公告。
参考文献：
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[4]周游.广东省乡村规划体系框架的构建研究.广东：华南理工大学，2016，6
论文作者:吴敏仪
论文发表刊物:《基层建设》2019年第14期
论文发表时间:2019/7/26
标签：乡村论文; 城乡论文; 东莞论文; 东莞市论文; 村庄论文; 建设规划论文; 农村论文; 《基层建设》2019年第14期论文;