内驱式城乡统筹：概念与机制构建，本文主要内容关键词为：城乡论文,机制论文,概念论文,内驱式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
20世纪90年代以来，日益尖锐的“三农”问题引起了全社会的高度关注。鉴于此，进入21世纪后，国家实施了“多予、少取、放活”的“三农”新政。从2003年城乡统筹概念的提出，到2007年成渝城乡统筹综合实验区的设立，7年来，城乡统筹理念已深入人心，城乡统筹实践也取得了一定进展。但总体而言，这样的统筹模式是基于严峻的现实问题而对“三农”施予的松绑式、减负型或者输血型的外部关怀，主要目的是为了舒缓日益紧张的城乡关系和社会矛盾，统筹的主体依然是政府和城市，统筹的动力主要来自行政，统筹方法具有较强的运动式、突击式和功利性特点。在“三农”内部，不仅统筹动力微弱，更缺乏对城市和工业的利益制衡；在城乡利益分配上，农民和农村没有讨价还价的能力，对来自外界的侵害缺乏抵抗能力，基本上处于“被统筹”地位，这样的统筹模式就是外驱式城乡统筹。经验表明，这种被动接受的“外来恩赐”并不具有制度上的彻底性和可持续性，一旦“三农”形势好转，或者城市经济陷入困境，“三农”或许会被继续要求“作贡献”。因此，有必要建立一种基于“三农”内部需求，来自农民和农村动力驱动，通过城乡均衡博弈和利益制衡来实现的统筹机制，即“内驱式统筹机制”。
在国外的相关研究中，并无“城乡统筹”之说，但关于“城乡结合”的研究成果很多。16世纪以托马斯·摩尔(Thomas More)为代表的空想社会主义者最先提出了城乡结合发展的思想；后来，鲍泰罗(Botero)、亚当·斯密(Adam Smith)、杜能(Johann Heinrich von Thunen)等人对这一思想进行了完善。[1]到20世纪60年代，美国城市学家芒福德(Lewis Mumford)提出了城乡一体化思想，把城乡结合发展的理论推到了一个新的高度。[2]
关于城乡结合机理，国外的研究主要集中在两个方面，一是城乡产业要素流动，二是城乡空间要素流动与产业转型。刘易斯(Lewis)的二元结构理论认为，生产要素从劳动生产率低的传统部门向生产率高的现代部门流动与聚集，能够解决城乡对立的矛盾。[3]缪尔达尔(Myrdal)主张政府干预以消除城乡之间发展的不均衡性。[4]赫希曼(Hirschman)主张优先发展一部分工业和地区。[5]佩鲁(Perroux)主张优先发展城市经济，通过城市带乡村，实现城乡协调发展。[6]弗里德曼(Friedman)提出了“核心—边缘”理论，认为通过极化和扩散，城乡能够实现空间经济一体化。[7]
对于这种带有明显城市偏向的城乡结合思想和模式，利普顿(Lipton)和科步纳基(Corbridge)提出了批评，他们认为正是政府的城市偏向政策导致了城乡差距。[8]朗迪勒里(Rondineli)则主张以农村为基础，实行直下而上地发展。[8]斯多尔和泰勒(Stohr and Taylon)认为，政治上应该给予农村更高程度的自治权。[8]
可见，国外在政治权力结构和政府政策框架内，农民和农村具有相当的话语权和制衡力，城乡的统筹和协调在很大程度上是由农民自己争取来的，具有持续的内部驱动力，因而其城乡一体化的发展具有制度保障和可持续性。
国内关于城乡统筹的研究可谓汗牛充栋，但深入到统筹机制层面的探讨并不多见。王小琪和陈延平提出了城乡统筹的“五反哺”机制和“五支撑”体系。[9]郭翔宇和颜华提出城乡统筹在制度创新、资源配置、投入、宏观协调和法律保障等5个方面的机制。[10]杨东升和邹克俭总结了全国统筹城乡综合配套改革实验区成都市的六大创新机制，即规划管理机制、产业发展协调机制、基础建设促进机制、统筹发展动力机制、公共资源共享机制和社会管理机制。[11]还有一些学者提出了类似的统筹机制。但实事求是地说，这些成果多不构成机制的内容，与其说是统筹机制，还不如说是统筹内容和统筹措施。即使是统筹机制，也主要属于外驱式统筹机制，即政府的宏观调控机制，而内驱式机制基本未触及。
在实践方面，2003年以来各地都进行了摸索，2007年中央更是设立了国家级的成渝城乡统筹综合实验区。从成都实验区的实践来看，2003年该市在五个区市县推行城乡统筹试点，首先推广双流等地的“三集中”模式，即工业向园区集中，农业向规模化经营大户集中，农民向集中居住区集中；2004年提出了统筹城乡发展的总体部署，重点在土地产权制度、城乡户籍制度、行政管理制度等方面进行试点；2005年推广新都区解决农民就业问题的“三同步”经验，即失地农民安置区规划与就业规划同步，居住区建设与农民培训同步，项目引进与扩大就业同步；2006年提出城乡经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的推进战略；2007年正式成为全国城乡统筹实验区后，提出“全域成都”的统筹理念和“一区两带六走廊”的发展格局；2008年实施《城乡规划法》和推进农村土地及房屋产权制度改革；2009年提出“六个一体化”，即城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制的一体化，以及“世界现代田园城市”的战略目标。根据成都市有关部门的调查监测，2009年成都市统筹城乡发展总体实现程度达到了71.7％，这表明，该市的城乡关系已经进入整体协调阶段。
总之，国内对城乡统筹的理论探讨和实践推动都较少涉及机制层面，少数成果提及的统筹机制主要还是外部驱动机制，对内驱机制的探讨和摸索明显不足。
二、城乡统筹及其实现机制
(一)城乡统筹的内涵和原则
城乡统筹，是在国民经济和社会发展的战略制定及具体政策实施过程中，把城市和乡村作为一个整体加以考虑和谋划。城乡统筹并不是要去除城乡差异，更不是要把乡村变为城市，或者把城市变为乡村，而是在资源和权利分配、公共产品供给和发展成果分享等方面无歧视性地对待，实现城乡之间在发展机会和基本公共产品供给均等与公平。城乡统筹和协调并不否认差别与差距，但这种差距一定是在合理、适度的范围内。城乡统筹的终极目标就是城乡一体化。
可见，公平是城乡统筹的基础和要达到的基本目标，是以人为本和科学发展观的基本要求。城乡之间的公平包括起点的公平、过程的公平及发展结果的公平。但是，公平并没有绝对的标准，甚至也不是一个客观的标准，而更多的是一种主观性评价和心里感觉。在经济向好、收入稳定增长的情况下，人们的心理承受能力和经济承受能力相对较强，对收入差别和不公平性的关注度下降，经济增长在一定程度上能稀释矛盾，犹如大水淹没乱石，这是效率对公平贡献的一个方面；更重要的是，随着经济发展，“蛋糕”做大后政府具有更强的调控手段与能力。相反，如果经济下滑，社会心态就有可能失衡，不公平效应就会放大，伴随“水落石出”，社会矛盾将变得更加尖锐。这样看来，城乡统筹同样应该关注效率。
(二)城乡统筹的类型与实现机理
1.基于驱动力划分的城乡统筹类型。从理论上讲，城乡统筹和协调的驱动力来自两个方面：一是内部制衡，即通过城乡内部博弈和谈判达成均衡，这是市场机制的调节作用；二是外部调控，比如法律、法规的引导和调节，这是政府的宏观调控。相应的，城乡统筹就被划分为内驱统筹和外驱统筹两种类型。
按照经济学的理论，市场会产生一种力量，在一定范围和程度上使城乡之间强制达成某种均衡，这种主要由市场驱动而实现的统筹称为内驱统筹。比如城市和工业对农村过度的资源和要素索取，可能导致农村资源枯竭、环境恶化，不仅使城市和工业的要素、生态产品供给不可持续，而且加速资源、要素和生态产品价格上涨，从而遏制城市和工业的过度增长，强制恢复城乡平衡。
2.城乡统筹的实现机理。
(1)内驱统筹是可持续城乡统筹的基础。按照辩证唯物主义的观点，事物的发展内因是基础，外因是条件，城乡之间能否实现统筹与协调，从根本上说决定于城乡社会经济系统内部的需求与动力，取决于两个子系统博弈地位和谈判能力的对比。从政治学的角度来看，最好的利益保护是自我保护，在城乡联系中要确保农民的利益不受侵害，就应该赋予农民基本的制衡力量，增强农民的话语权和自我保护能力，而来自外部，尤其是竞争对手的保护并不彻底，也难以持续。因而缺乏话语权和制衡力保障，主要依靠外部力量实现的“给予式统筹”并不可靠。
(2)仅仅依靠“内驱统筹”也不能实现城乡协调与一体化。其主要原因有以下几点：
第一，市场失灵。城乡关系主要属于宏观性或公平性问题，在这一领域，市场机制往往会失灵，比如市场机制会拉大城乡居民收入差距。有资料表明，中国城乡居民的收入比从1978年的2.37扩大到2009年的3.33，若考虑到城市居民享受到的各种有形补贴和福利，及无形的灰色收入、黑色收入，目前城乡居民收入的实际差距达到了5∶1，或6∶1，甚至更高。[12]再如资源和要素的流动，由于城市具有更高的效率和回报，农村的资源向城市单向流动，造成包括人口、经济、文化、科技、金融在内的农村全面“空心化”，而城市和工业的污染却高调下乡，造成生态掠夺和环境不公。
第二，城乡竞争条件不均衡。现代市场竞争主要是组织化的竞争，与城市和工业高度的组织化、集中化和规模化相比，农村和农业是高度的分散化和零碎化，7亿农民却拥有2.4亿个决策主体(生产单元)，且不说竞争实力，就连竞争资格恐怕都是一个问题。
第三，农村居民缺乏利益代言人和话语权。城市和企业有工会维护城市居民的利益，国民经济和社会事业发展的决策者基本上都是城市居民，因而在确定发展战略和利益分配时会自觉和不自觉地产生城市偏向。而占全国总人口53.4％的农民既没有自己的组织，也没有自己的代言人，在重大决策和利益分配中处于局外人的地位。城市和工业紧邻政治和权力中心，即使城市居民的微弱声音和丝丝需求都能被决策者所捕捉，而农民远离政治和权力中心，不仅缺乏发言管道，其声音也显得苍白微弱。
第四，《选举法》的农村歧视。目前中国城乡居民参与政治的主要载体是人民代表大会，但我国城乡居民在人大代表的产生比例上存在明显的法律歧视，而实施过程更不公平。1953年首部《选举法》规定城乡居民在人大代表产生比例上是8∶1，1979年《选举法》分别调整为：县人大代表4∶1，省人大代表5∶1，全国人大代表8∶1，1995年修改的《选举法》则统一调整为4∶1。[13]这是理论上的数字，而实际比例更低。有资料显示，十届全国人大实际农民代表252名，占法定人数的30.92％，九届全国人大农民代表的实际比例仅27.4％。1983年以来，省、市人大代表中农民代表的比例从未超过20％。[14]且不论这些代表是不是真正意义上的农民，即或是，他们也未必愿意真正为农民说话。这样看来，农民的政治权利在歧视性法律规定的基础上又大为缩水。
(3)城乡关系调控的政府失灵。正因为存在市场失灵问题，因而需要政府调控，但政府也存在失灵问题。政府作为城乡关系的调节者和裁判，要做到公平执法，就必须中立，但在现实体制下，政府并不完全中立，很多时候会本能地站在城市一方，政府政策的城市和工业偏向还十分明显，因此，完全依赖政府调控并不能实现彻底的、可持续的城乡统筹和协调。从历史上看，无论是农产品的统购统销、农村土地集体所有制的歧视，还是低价征地、强拆、户籍控制等农民所受的侵害基本上都是因为农民缺乏话语权、谈判力和制衡作用，城乡关系失衡的根本原因是政治权力结构的失衡，从某种意义上说，中国的城乡关系失衡主要还是由政策造成的。
因此，城乡统筹的两种力量必须协同，内驱统筹需要外驱统筹辅助，以纠正市场失灵，弥补市场缺陷。
三、“内驱统筹”机制构建
构建具有内驱动力支撑的城乡统筹体系需要进行下列机制创新。
(一)构建资源和要素的自由流动机制
自由流动机制是市场机制的核心，自由流动有利于促进资源在城乡之间的分配比例、区域布局和使用方式的最优化，但目前我国主要资源的城乡流动并不完全自由和通畅，这主要表现在以下几个方面：
(1)劳动力资源流动基本上是从农村向城市单向流动，而且受到体制约束和环境制约。在体制上，户籍制度、就业制度、教育制度等都限制了农村人口往城市流动；在环境方面，教育、医疗、养老保障、住房等公共产品供给上的城乡二元结构也限制了农村人口城市化。
(2)农村土地受体制约束，其流动，尤其是向城市和工业的流动一直受到严格控制，农民守着巨额的土地资产却不能变现。
(3)资金的流动基本上也是由农村向城市单向流动，农村金融基本上已经“空心化”。金融资金从城市向农村的流动受到农村金融环境的影响，包括由于农村土地和房产的非资产化造成的农村抵押物缺乏，以及农业的产业特点、农村的区域特质和农民的行为特征的影响等。
促进资源和要素的自由流动，一是明晰产权，构建市场机制的基础。在土地制度上，建议实行无限期的永佃制，将所有权虚化，让农民实际拥有使用权，允许买卖、抵押和继承。二是健全市场体系，为资源和要素的流动提供媒介和载体。三是消除体制障碍，为市场机制作用的发挥创造条件，包括建立一元户籍制度及社会保障体系，反垄断，尤其是反行政垄断，打破国有经济对主要资源要素和国民经济主要部门的垄断，国有经济要尽快退出竞争性领域，推进国民经济的民营化。四是创造资源和要素自由流动的环境，主要是政府提供配套的公共产品。
(二)构建农民对决策的平等参与机制
市场经济就是竞争经济，公共资源的稀缺性决定了其分配和使用上的竞争性，分配结构和使用方向的确定过程就是决策过程，而利益相关方如果在决策时缺位，就很难保证决策的公平合理。在我国各级政府的决策中，农民基本上是局外人，往往是被动地接受决策结果，其利益很难得到保证。为此，一是构建参与主体，比如恢复农会、组建农民工会，培育与农民既连利又连心的农业产业化经营体系，培植农民利益代言人。二是构建同票同权机制，真正按农村居住人口确定人大代表的比例，更为关键的是人大代表职业化。三是搭建公民参与决策的平台，对重大政策和项目举行真正的听证。四是健全城乡磋商与合作机制。五是推行真正的村民自治。
(三)在法律和政策上保障所有制公平
我国的全民所有、集体所有和个体所有三种所有制即使在法律上也是不平等的，国家把全民所有制置于至高无上的地位。例如《宪法》第12条对公共财产的规定是“神圣不可侵犯”，而第13条对公民财产的规定则是“不受侵犯”，在语意上可见重要程度的差别。在土地资源方面，这种所有制歧视尤为明显。按现行制度，全民所有制土地(使用权)可以直接进入一级市场，而农村集体所有制土地要进入一级市场，必须先转化为全民所有制，即先卖给国家，而买卖与否、买卖的价格都由政府确定，这样的“买卖”世界上绝无仅有。政府对土地一级市场的高度垄断是城乡差距和农民贫穷的主要原因之一。有资料表明，改革开放以来，各级地方政府通过低价征地、高价卖出的方式所剥夺的农民土地利益高达20万亿元～30万亿元。[15]
建议修改相关的法律，允许农村集体土地直接入市，从而增加农民收入。经验表明，低收入的农民群体增加收入后更愿意消费，巨额的土地增值收益归农民，可能比进入地方政府财政、落入房地产开发商甚至腐败官员的口袋里更能拉动国民经济发展。所以，政府要有决心和勇气消除既得利益集团的阻挠，正确认识政府自身既得利益损失，以“新36条”为契机，全面复苏民营经济，当前应按照所有制经济总人数的比例同票同权，增加农民和个体所有制经济的人大代表人数和比例。
(四)完善生态补偿和赔偿机制
在生态功能分区上，农村承担着为城市提供资源和环境的责任，生态保护与环境建设已经成为现代农业的主要功能之一，城市在享受农村生态环境产品的同时也应给予这种正外部性一定的补偿，对于资源开发或者工业生产造成的资源破坏、环境污染等负外部性行为，应该给予足额赔偿。
生态补偿和赔偿机制的关键在于环境主体的谈判能力，谈判能力除了自身素质外，主要取决于组织化程度。现实情况是，享受农村生态服务的城市具有较高的集中度和组织化程度，而造成农村环境损害的企业组织化程度更高，农民，无论是过去，还是现在都是一盘散沙，其权益极易受到侵害。
四、“内驱式统筹”机制的运行环境与配套政策
(一)加强法制建设
目前的城乡统筹主要还是行政推动，具有很强的随意性和不可持续性，一些地方的形象工程、面子工程、弄虚作假现象还比较突出，因此，有必要通过法制来规范城乡竞争秩序，建立合作规范。建议全面清理目前歧视农业、农村和农民的法律法规，对诸如户籍制度、《城市拆迁条例》等制度进行违宪审查，明确人民利益高于政府利益的原则。将城乡统筹战略和主要政策用法律的形式加以明确，在相关法律和制度中明确“三农”公共产品投入比例和增长速度，对完不成法定投入任务的各级党政主要领导人问责。为农民合作组织及农村其他非政府组织的建立和发展提供法律保障。
(二)建立城乡一元户籍制度
我国是世界上极少数仍然用户口的形式把国民分为城市和农村两个等级的国家，从1958年中国城乡二元户籍制度产生以来，农民的社会经济地位、人格尊严用法律的方式被贬低和矮化。目前工业和城市绝对优先的战略有所松动，工农和城乡进入了平等发展阶段，这种具有人格歧视的户籍制度已经没有存在的基础，因此应该立即废止现存的户籍制度，在全国范围推行按实际居住地登记户口的政策。
(三)提高农民素质
城乡之间的竞争其实是群体素质的竞争，素质决定谈判能力。由于长期的城乡二元结构，我国农村居民的素质普遍低于城市居民，使其在城乡竞争中输在了起跑线上。以平均教育年限为例，第五次全国人口普查数据显示，农村劳动力人均受教育年限为7.33年，而城市为10.2年。群体素质影响到人们对信息的把握，影响到维权意识和谈判能力。在城乡关系中要增强农民的制衡力，就需要通过组织化加重农民的谈判筹码，通过教育、培训等方式提高农民的个体素质和谈判能力。为此，首先是按与城市相同的标准兴办农村义务教育，按公办学校的标准，对农民工子弟学校、民办基础教育进行财政补贴。其次是加大公共财政对农民培训的支持力度，推广和完善培训券制度。再次是加强农村广播电视、通信等基础设施建设，拓宽农村居民的信息来源，增强农民的维权意识和自我保护能力。最后是加强农村医疗卫生体系建设。
(四)提高农民的组织化程度
现代市场竞争是群体和组织化的竞争，农民权益最根本、最彻底的保护是自我保护，而最有力、最有效的自我保护是组织化的保护，单枪匹马、散兵游勇式的自我保护犹如以卵击石。农民的组织化建设首先要消除思想认识和意识形态上的误区，纠正农民组织化后与政府分权、会消减政府权威，甚至会给政府制造麻烦的错误思想。在对待农民组织化问题上，地方政府尤其应该突破“叶公好龙”困局。其次，要从法律上扫除农民组织化的障碍，不仅鼓励农民专业合作经济组织的发展，也允许农民维权组织的存在和依法活动。再次，要培养和扶持农民带头人。最后，要对农民合作组织给予财政金融支持和业务指导。
(五)加强弱势保护与扶持
市场只相信效率，在市场机制的作用下，资源和要素可能加速往效率优势方集中。而农业是典型的弱势产业，农民是典型的弱势群体，农村在吸引资源和要素方面也具有明显的劣势，因此，资源和要素的城乡流动必然呈现单向性特点，如土地、资金、劳动力、自然资源等由农村向城市单向流动。因此，需要加强对弱势群体、弱势产业和弱势区域的保护与扶持。
(六)注重规划引领与落实
把规划作为城乡统筹的基本落脚点，用规划引领城乡统筹发展。改变城乡规划分割状态，把城乡纳入一个有机整体进行统一规划。将城乡统筹的思想和政策落实到各级政府的社会经济规划体系，按照城乡一体化的思想对土地利用总体规划和城乡总体规划进行调整。应规范规划程序，健全规划管理机构和规划工作的监督机制，推行重大规划公示和听证制度，加强规划的公众参与监督，建立规划问责制度，保持规划的严肃性和稳定性。
五、结论与建议
目前正在推行的城乡统筹主要是政府驱动下的“给予式统筹”。这种农民缺乏话语权、参与性与制衡力的“被统筹”既不可靠，也不可持续。基于一体化的真正的城乡统筹是以农民的话语权、谈判力和制衡力为基础，依靠市场机制和政府调控的协同作用而实现城乡协调的发展模式。
为此需要消除资源和要素在城乡之间自由流动的障碍，包括土地制度、户籍制度、社会保障制度等；加强农民的决策参与；实现城乡活动的法律公平和市场公平，尤其是国有土地与农村集体土地在政治权利和市场地位上的公平；对农民和农村进行生态补偿和赔偿。同时从法制、户籍制度、农民素质和组织化程度、弱势保护及规划等方面优化“内驱机制”的运行环境。
感谢匿名评审人提出的意见，笔者已作了相应的修改，本文文责自负。