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[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1003-7411(2007)02-0110-(06)
一、俄罗斯养老金制度改革概况
俄罗斯的养老金制度起源于前苏联时期。前苏联时期的养老制度是同高度集中的计划经济相适应而发展起来的，是一种由国家大包大揽、统一筹资并实行高度集中管理、广大劳动者免于缴费而普遍享有的社会福利制度，它是典型的国家统筹模式，是全部社会保险规划的一部分。前苏联解体后，俄罗斯政府于1991年通过了新的养老金法案，一改以前那种完全依靠国家福利的模式、建立起了同市场经济原则相适应的社会化的养老保险制度。其特点：
其一，它基本是独立于国家预算社会化的养老保险制度。从资金来源看，基本实现了筹资渠道的多元化，这就是各类雇主、单位、国营农场和集体农庄的缴款，个体经营者缴款，公民个人缴款和基金收入、捐款等是其主要资金来源渠道。其中，联邦和各共和国的预算拨款占5％，企业和职工缴款占92％，其他收入占3％。从资金的管理来看，基本由国家机关管理转为社会组织管理，上缴的工资税由俄罗斯国家养老金基金(PFR)进行统一管理，PFR的基金除了给付退休人员的养老金之外，不得挪作他用。
其二，新的养老金支付体系是分散与统一的有机结合。所谓分散，是指该体系由1个联邦、89个区域和2342个当地部门组成；所谓统一，是指为了实现区域资金的余缺调剂而存在的“垂直”领导，也就是说，对于那些超出其需要的有节余的养老金地区(“捐助”区域)，地方将会调出资金转移到中央进行重新分配。
其三，它是一种强制性养老保险制度。按照俄罗斯法律规定，养老基金是首要的缴款，具有税收性质。为此，俄罗斯为不同类型的养老基金缴款人规定了不同的缴款费率。在20世纪90年代中期，俄罗斯试图在联邦和地方形成二级强制性养老保险制度；而且，在养老金的运作机制上要形成三级养老保险制度，这就是第一级要形成保障最低养老金的国家分配体制，仅限于资助穷人和完全无依无靠者，第二级是强制养老保险体制，以保证退休者应有的生活水平，第三级是自动积累制。在这个体制下，男性60周岁和女性55周岁便可享受到养老金待遇。从1995年至今，每年总共有超过3800万人领到养老金(占人口数的26万)。表1反映了1998—2004年以来俄罗斯养老金的基本情况。
叶利钦时代激进的改革政策的实施，使俄罗斯居民的实际收入从1990年到2000年下降了41％，实际工资和养老金下降了51％[1]。在1998年以前，俄罗斯养老金税收仅够维持当时的养老金支付，而试图构建的三级强制性养老保险制度终因经济衰退和资金来源困难未能有效运作。然而，到1998年俄罗斯养老金支付的几项指标都跌到较低的水平。据统计，当时的养老金水平几乎是1990年的30％，平均养老金水平第一次跌到最低生活水平之下——只是其70％。究其原因，主要是1998年俄罗斯发生金融危机，工业生产遭受沉重的打击，特别是工人罢工和拖欠工资，导致养老金收入锐减，影响了仅够维持现状的随收随付体系的正常运转；同时，另一个值得关注的因素是1998年上半年，俄罗斯还面临严重干旱的威胁，夏粮产量比上年同期减少了2000万吨，引起粮价全面上涨。在俄罗斯养老金支付体系运转最困难时期，为了稳定社会，俄罗斯中央养老金机构采用了优先支付原则，首先支付给生活在最低水平之下的人；其次是没有工作和单身的养老金领取者，因为这些人是最脆弱的。此外，一些区域也选择年龄比较大的、或残疾的人优先发放养老金[2]。尽管这样，在养老金危机期间，由于养老金的推迟发放、少发放、或不发放，依然使超过1/3靠领养老金的家庭收入减少，贫穷率上升了3倍，超过了50％。这不仅对居民生活水平产生了重大的影响，也严重危害到居民的健康状况。据统计，危机以后被欠款的男性领养老金者的死亡率高出了5％[2]。1998年俄罗斯养老金危机，标志着仅够维持现状的随收随付体系的崩溃，俄罗斯开始了新一轮的养老金改革。1998年5月，俄罗斯政府通过了新的养老金改革计划，准备从养老保险基金的现收现付制逐步向积累制过渡，并计划实施混合的养老金加算方案。随着2000年后经济形势的不断好转和新养老金方案的实施，俄罗斯养老金的发放水平不断提高。从上表中还可以看出，到了2002年俄罗斯的养老金支付体系开始恢复，如养老金领取者的最低生活费从1998年348卢布到2002年为1372卢布，这个数据基本上达到危机前的水平。2002年后俄罗斯养老金的发放水平继续提高。
二、转轨以来俄罗斯两轮养老金制度改革评析
为适应经济的市场化与私有化，俄罗斯彻底打破了前苏联时期的国家保障型养老金制度继而转向社会化的养老金管理制度。时至今日，俄罗斯为此已经进行了两轮养老金制度改革。新的养老金制度的实施，大大减轻了俄罗斯政府的财政负担，然而，由于经济不景气、财政困难以及新制度实施的不到位，俄罗斯社会化的养老金管理制度的构建和有效运行的道路依然漫长。
(一)2000年以前的养老保障制度评析
新的养老金制度支付体系的实施，表明俄罗斯基本建立起了社会化的养老保险制度框架。在这个框架下，与前苏联时期的模式不同的是，政府预算开支已经显著降低，依靠社会集资占据主导地位。但由于其在实际运行中，依然仅仅解决的是由当前一代人交费来支付前一代退休人员的养老金，因而，2000年以前的养老金制度实质上仍是前苏联时期的现收现支体系的翻版。因为在实际运行中，每一代工人上缴的工资税不为储蓄也不为投资，而是用来支付退休人员的养老金。如果这一切都是连续而不中断的，这个体制还可以适用。但是养老金危机时发生的拖欠、少发或不发养老金的情况，让我们看到了这个体制浅层的缺陷。现在我们来看一下这个体制其他的不足。
第一，人口老龄化问题。随着人类寿命的普遍延长，计划生育和晚婚晚育的提倡和实行，俄罗斯老龄人口现在是世界上增长最快的国家之一。现退休人口占总人口的19％，相比较，在岗工人缩减非常快。1990年是2.28个工人供养1个退休人员，而2002年就下降到只有1.78个人养一位老人。2004年一个退休工人只有不足一个工人去供养[3]。如图1：
随着人口老龄化迅速膨胀，俄罗斯在岗工人将面临庞大的税收压力。目前，工资税已经达到了工资的28％，据有关机构研究，如果未来的一个工人对应一份福利，工资税收不得不提高到大约工资的65％[4]；如果继续维持随收随付的养老金体制，在2045年养老金数额将会下降至1996年水平的二分之一，见图2所示。
第二，养老金发放的不稳定性。在随收随付的退休体制下，工人实际上对养老金的所有权或其他福利的法律效力可能最终都要依赖政治家的决定，并且有可能在任何时候被更改、减少甚至剥夺[3]。例如，俄罗斯前总统叶利钦执政时期的行为给了很好的证明。每当叶利钦总统遇到麻烦时，他就会发表公开声明，要提高养老金水平。由于养老金关乎很多人的利益，所以叶利钦这招频频奏效。可是当“危机”过去后，由于通货膨胀物价上涨，领养老金的人生活水平又掉到最低生活水平之下。[5] 普京总统在2001年4月的杜马选举中说：今天，在我们俄罗斯没有人知道他以后能拿到多少养老金，没有人！这种情形必须尽可能快地扭转和更正[6]。
第三，无财产继承权。由于工人在他们的福利上没有财产所有权，致使这个福利是不能继承的。结果如果工人在年轻时或在退休前就死掉了，他们的继承人是无法得到他们的“储蓄”的。这也是随收随付制度的又一不足之处。
第四，统筹型现支现付养老金管理制度实质上是平均主义。在这个制度下，退休者领到的养老金是固定的，与其在岗时的个人收入和贡献没有挂钩，这样就抑制了居民交纳税金的积极性；同时，由于这部分养老金还包括企业需要给缴付的部分，一些企业为了减少负担，纷纷隐瞒职工的收入。据统计，俄罗斯申报的职工收入只占实际收入的40％，这对国家养老金的统筹造成较大的影响。
俄罗斯构建的社会化养老金保障制度框架，由于受诸多条件的限制特别是自身养老金制度不完善的约束(如法制不健全、社会保险活动不规范、长年的经济衰退等)，这种制度模式只起到一个层次的养老保障功能。随着俄罗斯老龄人口越来越多，为了保障俄罗斯经济社会的稳定，俄罗斯迫切需要真正构建和有效完善多层次养老保障模式，俄罗斯新一轮的养老金制度改革势在必行。
(二)2000年以后的养老保障制度评析
根据世界银行最新报告，多重支柱的设计方案是养老金改革的最佳方案，因为这一方案更具灵活性，能更好地解决不同养老金体制面对的不同风险。所谓的多重支柱，是国家公共养老保障网、强制与自愿等多种方式有机结合的体系。其一是由国家财政构筑的公共保险网络，主要是提供最低限度的养老保障；其二是与职工不同收入水平挂钩的养老保障；其三是个人自愿缴纳退休后备用的储备金。世界各国的改革经验证实，这三条是构建多层次养老保障制度必不可少的支柱。当然，在条件许可的情况下，还可以采取其他形式安排作为补充。顺应全球化条件下市场经济社会保障发展的需要，俄罗斯掀起了新一轮养老金改革。
资料来源：pension reform in Russia:first year of implement P8 The PIE International Workshop on" Pension Reform in transition Economics" IER,Hitotsubashi University 2003.02.22
从2001年12月起，《俄罗斯联邦强制养老保险法》、《俄罗斯联邦国家养老保障法》和《俄罗斯联邦劳动养老金法》同时开始生效。这标志着俄罗斯的养老保障体制改革进入了一个更加完备的有法律保障的发展阶段。[7] 根据这些法规，俄罗斯养老保障制度发生了一些新变化，即实行职业化管理、多元化、并可以委托给私人管理公司或授权国家管理公司进行少量的投资。新的养老保障制度由社会养老保险、强制养老保险、补充养老保险等三个支柱所构成的养老安全保障体系。一般地，社会养老保险主要是由国家和企业承担并由国家予以保证的养老金，养老金数额很低，仅能维持最低生活，但会随着物价上涨而调整，确保退休、残疾和无生活来源的人的退休金的供给。其中，对于退休工人、残疾人和无生活来源者，领取的数额是固定的(数额由法律决定)，不与养老金者以前的工资以及工龄挂钩，而对于军人和公务员则与工龄等挂钩。强制养老保险是与职工工作期间所缴纳的保险费的数额相对应的，多缴费者多得保险养老金，它主要保障工人和个体户的退休金的供给。补充养老保险一部分是养老金领取者自己的养老资本金用于投资而获得的那部分养老金，还有一部分是雇主为一些职工额外缴纳的以及职工自己额外缴纳的。表2是俄在改革进程中所建立的新的养老金体制的详细结构。在新建立起来的养老基金体制中，工人或企业缴纳的保险及储蓄部分主要由PFR(国家养老金基金)统一管理，存入个人的安全体系账户(PSS)中，工人退休后从账户中按月支取。PFR将工人PSS账户投资全世界的股票和债券，并且每年一次通知工人PSS账户里的数额。从2003年起，为了让工人有更多的选择，俄罗斯不仅有国有的退休储蓄资金公司管理，而且私营的基金管理公司也可以吸纳工人的养老储蓄。从2004年1月1日开始，允许投保人将自己的资金转移到私人信托公司(俄罗斯修订了联邦法律，这样工人能够在私人养老基金和PFR中随意地移动养老资产)。另外，新养老基金体制下多支柱体制以及强制的储蓄体制的采用，加速了金融市场的发展，促进了储蓄和资金的积累。
然而，2003年以来俄罗斯养老金制度改革并未取得预想的成效。重要的原因是俄罗斯政府在设计养老制度时，缺乏相关制度的系统性安排和可行性研究。为了尽快打破原体制中国家大包大揽、资金来源单一的弊病，改革过分强调了改掉原有的现收现付制，以为只要建立基金制，各利益主体自然就可以按照市场原则有效运作。忽视了这一转变需要以良好的经济运行环境和健全的法治框架为基础，忽视了新制度框架下管理机构和相应管理技术的构建和引进，忽视了政府的监督和管理。具体来说，俄罗斯2003年以来养老金制度改革制度存在以下缺陷：
第一，法律制度不健全。虽然从2001年12月起，《俄罗斯联邦强制养老保险法》、《俄罗斯联邦国家养老保障法》和《俄罗斯联邦劳动养老金法》同时开始生效，但是这些法律原则性的规定较多，与原则性规定相配套的具体实施细则缺乏，可操作性差。
第二，多头管理严重。由于缺乏管理的整体性和规范性，各利益主体对改革的利益驱动不一致，常常在改革的进度方面相互扯皮，影响了改革进程的推进和改革效应的发挥。
第三，财产管理公司运作能力低下。养老基金的投向依然受到一定的限制，大量资金被用于购买政府债券，但投资购买外国证券却受到限制，财产管理公司急需拓宽投资渠道，提高资产回报率。
第四，公平与效率处理欠妥。养老制度中存在严重的分配不公现象，各种养老保障量化指标未与个人缴费额挂钩，造成缴费相同，待遇却不同，极大损害了人们参保的积极性。同时，养老金的覆盖面需要进一步的扩展，否则它无法成为一个保护大多数老龄人群收入的保险体系。
此外，长期受计划经济的影响，俄罗斯人大都习惯于享有政府包揽型养老模式，这一意识形态成为俄罗斯养老保险制度改革的重大障碍。在这种大环境下，确立同个人缴费相关联的给付水平只能服从于公众所谓的“公平”概念，许多改革措施不得不以牺牲效率为代价，增加许多过渡性安排(如没有立即取消某些特权阶层的福利)，这不利于调动劳动者的积极性。消除这些消极的社会意识仍然是俄政府养老制度改革的主要难题。
总之，俄养老基金制度改革，就是要实现养老基金的资金来源主要由国家预算拨款加以保证的单一渠道，为国家、企业和组织及个人三方共同筹资的多种渠道。从这个意义上讲，俄罗斯养老基金制度改革的方向和思路是正确的。但是，对处于转型时期的俄罗斯，新旧养老金制度的变迁是不平坦的。为了使新的养老保险安排得民心，顺利推进俄罗斯市场经济体系的建设，俄政府在做好强制养老保险和动员居民自愿养老保险方面还需努力。
三、俄罗斯养老金制度改革对我国的启示
俄罗斯养老金制度改革对我国的启示主要表现在以下几点：
1.适当控制政府对养老保险基金的补助规模。把基本养老保险制度建立在政府财政补贴的基础上是难以持久的。我国应该借鉴俄罗斯政府削减财政对养老保险基金的补助计划，有效控制政府财政对养老保险基金补助的过度增长。
2.加快我国养老金社会保障立法工作。立法先行是市场经济的基本原则。目前，我国社会保险法及养老保险条例尚未出台，养老保险改革缺乏法律、法规的保障，人们无法准确把握国家、企业与个人在这一制度中所承担的责任和义务。当前应该尽快出台《社会保险法》、《基本养老保险条例》等，使养老保险走上法制化和规范化的轨道。
3.加强养老金的管理。为保障退休人员的利益，避免投资风险，俄罗斯政府设立了专门的委员会，对投资机构的经营进行监督和评估。借鉴俄罗斯的经验，建议我国也成立专门的养老金管理机构，加强对养老金投向和投量的管理，合理规避投资风险，确保养老金的保值和增值。
4.扩大养老保障的社会覆盖面。俄罗斯的养老保障基本覆盖了全体合法居民。与其相比，我国的养老金制度主要涉及城镇，还未全面涉及农村，但我国大部分人口生活在农村，社会保障网络只有包含全体农民，才能成为一项完全意义上的基础性制度。因此，必须加速推进我国的养老金制度改革，尤其是要扩大农村养老保障的覆盖面，让农民获得养老保障的实惠。
注释：
①职业养老金：是强制的，提供给那些长期在条件艰苦和危险的环境中工作的人。调整后的立法在强制养老保险中并没有正视这种福利，甚至到现在，职业养老金是否是强制的还存在争议。