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中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1003—3386（2006）03—0070—07
“承认”是外交、国际关系、国际法领域里一个古老的概念。虽然“承认”对于人际关系和国际关系一样重要，但两者之间却存在着重大的差异。“就个体层面而言，关系的建立先于彼此承认。就国际层面而论，国家间关系以承认为先决条件，承认是先于正式关系的。”[1](p.349)
换句话说，承认是国家间交往的前提条件。历史上，外交承认原则已经在包容性和排他性两个极端之间发生重大的变化。
在威斯特伐利亚时代，外交承认以排他性为特征。对于国家而言，外交承认是不可或缺的要素。与此同时，承认也使其他政治组织失去了合法性。尽管承认问题最终进入现代国际法的研究议程，但术语“承认”依然是模糊不清的。温斯顿·丘吉尔在1943年致美国总统富兰克林·罗斯福的信中说：“承认意味着什么？一个人可以被视为国王或者是杂货店店员，如果没有一个界定标准，承认没有任何意义。”① 国际法界接受——承认是国际法中最难的议题之一的观点，其主要原因在于“法律因素和政治因素不可分割；在权衡承认与否问题上，国家对政治的计算远重于法律的考量，然而，其行为的确会产生法律后果”[2](p.82)。
外交承认的旧模式
国际法界、外交官和政客认为国家地位（的确立）必须要有一个能够对所属地域和人口实施有效管辖的中央政府，有能力与其他国家发展关系。但是，也有异样的案例，即一些没有获得承认的政治组织符合上述标准，而某些获得承认的则不然。此外，很多国家对（国际）承认的实际要求也已经发生很大的变化。所以，承认最最终成为一个政治行为，下面我们将用实例来说明。
国际法学者的研究已经涉及到“构成性理论”（constitutive theory）和“解释性理论”（declaratory theory）的依据问题。构成性理论认为，只有得到承认，国家才能够存在；换句话说，国家具有构成性的效果。解释性理论从另一方面来看待承认问题，认为承认没有法律效应，他只是对实事的认可而已[2](p.83)。目前国际律师界的流行观点则是：承认是解释性的，不会导致国家的生成；而国际社会再生的观念则近似于构成性理论，强调的重点在于承认的政治意义，并非法律影响。笔者认为，基于国际社会的首要属性，一个国家的存在很大程度上依赖于其他国家的集体判断[3](p.26)。
尽管国际律师认为“承认行为对独立实体的国际个性没有法律影响”[4](p.48)，但很显然，承认带来很多的政治实惠，如（国际）威望、排他性的对内管辖权、签订国际条约和参加国际组织的权利以及获得国际援助与外资的资格[5](p.304)。简单地说，承认意味着（原有国家）“愿意接受新国家成为国际共同体的成员”[2](p.83)。所以，承认与否依旧是各国政府可资利用的一种政治武器或讨价还价的工具[5](p.306)。
我们需要清楚承认国家和承认政府之间的不同。承认某个政府暗含着对其所管理的实体具备国家地位的承认，而对某个国家的承认并不意味着对某个特定政府的承认。正像对国家的承认与否是基于已经建立的关于国家地位的标准，抑或是某种政治评估一样，对某个政权的承认与否反映了对该政权是否有效控制国家的一种判断或是政治认可与否的标志[2](82)。
既表示了对某个新政府有效统治其国家的承认，又避免传递出认可其政治取向，这是一个难题。一种解决办法是把承认区分为事实承认（de facto recognition）和法律承认（de jure recognition）两种[3](p.100)。这两个术语在技术上是不正确的，因为“法律”和“事实”指的是政府，而不是承认行为本身。因此，这两个术语似乎暗示一个事实上的政府并不像一个法律上的政府那样具有合法基础。因为难以确认这两者间的区别，这种方法也已不再适用[2](pp.88—99)。
由于承认或不承认外国政府可理解为是否认可该政府的标志，越来越多的国家简单地采取从不承认政府的政策。这意味着把一国政府的更迭视为内政，同时保留与新政府断绝外交关系的选择。这个政策起源于20世纪30年代的墨西哥，即有名的“埃斯特拉达主义”（Estrada Doctrine）。到20世纪70、80年代，包括美国、英国、法国和西班牙在内的其他一些国家也采取这一政策，这实际上是用默认代替了明示承认[2](p.87—48)。
尽管外交承认的法律意义已经如此明晰和简化，但把外交承认视为构成性的和作为政治（手段）使用的例子依然屡见不鲜。例如，在帝国主义时代，“不文明”社会（的政府）是得不到外交承认的；在拿破仑战争时期，共和主义者得不到承认；在20世纪，社会革命同样的不到承认[6](p.279)。1776年，美国宣布独立，英国声称，未经前主权国的承认，（国家）领土所有权是无法通过革命或战争来确立的，而法国视其承认为认可美国已达到独立国家的标准[2](p.83)。19世纪的外交具有欧洲“俱乐部”特点，国家只有被其他“成员”“选举”（即承认），才能成为“俱乐部”成员。
1815年的维也纳会议确立一种制度：政治组织除非获得其他国家，主要是当时的几个大国的承认，否则不能被视为主权国家。维也纳会议最后文件列举了当时39个欧洲国家为主权国家，这比当时自称为主权国家的数字要少得多[7](p.128)。1815后的欧洲协调时期，神圣同盟成员视革命或共和政府为非法，并将其排除在“俱乐部”外。欧洲国家也不允许非欧洲的政治组织进入“俱乐部”[2](p.83)。尽管亚洲的政治组织同欧洲国家有着商业联系，其统治者似乎被视为是独立的，但这些政治组织都没有被视为是主权国家。帝国主义意味着“文明”，而非国家意义上的承认[7](p.129)。
19世纪西方大国与日本、中国的关系体现出日益增长的排他性。有证据显示，这种关系并没有促使东西方国家相互承认。西方大国不承认日本、中国为平等的参与者，而中国和日本也不认为西方大国像他们自己一样强大、瞩目、守一。“历史证明，欧洲与东亚的对峙不只是政治、经济和军事上的，也是文化上的，包括文明标准上的不可调和的根本冲突。”[8](p.172)
鸦片战争（1839—1842）前，中国文化优越的标准排除了与西方建立平等关系的可能性[8](p.172)。至于西方国家，赢得鸦片战争后，他们强迫中国签订了一系列不平等条约，与中国建立了常被称作“港口条约体系”（treaty port system）关系，出现更具有普遍意义的“自由贸易帝国主义”现象[9]。因此，双方均未完全承认另一方。
同样，日本也存在“可称之为自我中心的民族中心体系”意识[10](p.190)。此外，日本实行闭关政策，严格管制与外国人的有限接触。美国尤其认为这是难以容忍的，于是用军事威胁强迫日本打开国门，开展贸易和国际“合作”。日本也被强加了一系列不平等条约。例如，日本不能自由决定其关税水平，欧洲人在日本不受日本法律管辖，只受本国法律管辖。简单地说，西方国家没有“把日本当作国际社会的平等成员”[10](p.190)。但是，为了赶上西方大国，日本很快就学会了西方的文明标准。例如，“在中日甲午战争、义和团运动干预、日俄战争期间，日本因谨慎地遵守国际法”而获得了所谓“文明国家”的名声，并且“被西方大国接受为国际社会统治层的成员。”[10](p.190)
第一次世界大战后，战胜国使用的承认标准增加了民主宪法和少数民族权利保障的内容[7](pp.129—130)。美国总统伍德罗·威尔逊关于“为民主使世界安全”的主张是这种变化的标志，拒不承认的典型例子是在1934年前美国一直不承认苏联。
第二次世界大战后，承认与不承认再次成为主要的政治工具，这是超级大国在意识形态和战略上的竞争、非殖民化进程、国际组织的拓展三大因素的结果。其中，最重要的是超级大国之间的竞争，后两个因素也把外交承认问题推到前台[5](p.307)。例如，战后第一个10年，三大因素互相作用致使对有关新成员国的承认问题在联合国内形成僵局。美国和苏联都试图使自己政治上支持的新独立的第三世界国家获得承认并成为联合国成员，而同时则反对承认获得自己对手——另一超级大国支持的那些国家。只是在1955年，一揽子协议同时承认16个新近独立的国家为联合国成员，这种僵局才得以打破。即使其中有10个是欧洲国家，但这个突破还为第三世界国家（加入联合国）铺平了道路。防洪闸一旦打开，联合国成员的数量就成倍增长。
冷战期间，承认被用作政治工具的最明显的两个例子是对中国和民主德国的承认问题。从1949年到1979年，美国历届政府拒绝承认中华人民共和国共产党政府为中国的合法政府，而承认台湾的国民政府代表全中国。在1971年前，这阻碍了中华人民共和国取得在联合国安理会的席位。另一个例子是西德政府长期坚持哈尔斯坦主义，拒绝承认任何与民主德国建交的政府，（因为）民主德国被认为是苏联违反盟国间关于二战后德国政府的协议而建立起来的。只是在威利·勃兰特总理的东方政策出台后，两个德国在1972年相互承认，西方国家才开始承认民主德国[5](p.308)。不太引人注目的例子还有冷战期间，一些西方国家未正式承认苏联对波罗的海国家的占领。拒绝给予法律上的承认是一种温和的政治制裁，它延续了“记载上”（on the record）的不予认可。
随着冷战结束，承认的政治功能并没消失，而是变换了特征。柏林墙的倒塌和苏联“帝国”的解体使国家继承问题复杂化。苏联原加盟共和国各自独立，南斯拉夫分裂为独立而敌对的实体，德国实现统一，捷克斯洛伐克一分为二。政府的更迭与一国的存在和身份没有关系，领土变化则不然[4](p.52)。斯洛文尼亚和克罗地亚于1991年6月宣布脱离塞族控制的南斯拉夫联盟共和国而独立，此时承认时机的选择和过早承认的危险就凸显出来。克罗地亚虽然只控制了其领土的三分之一，但在德国的巨大压力下，欧共体成员国还是在1992年1月承认了克罗地亚[2](p.90)。1995年，欧盟把前南斯拉夫的各继承国之间的互相承认作为其给予承认的条件之一，这就避免了过早承认问题[2](p.90)。
德国统一得到普遍的承认，捷克和斯洛伐克两共和国的“和平分家”（velvet divorce）同样没有引起争议。苏联解体虽未引发棘手的承认问题，但在前苏联加盟共和国境内那些存有争议的脱离国家如车臣共和国却引发了承认问题。一般地，暴力独立者很难得到普遍的承认，1967—1970年尼日利亚的比夫拉（Biafra）和1975年以来的北塞浦路斯的独立验证了这一取向。在印度武装干预的支持下，1970年孟加拉国从巴基斯坦分离出来并得到广泛的承认是一个例外，尽管国际社会对其合法性有不同看法[2](p.85)。
事态的最新发展凸显了许多国家要求给予外交承认的政治条件。例如，为了应对冷战后的重大变化，欧共体成员国1991年12月通过给予新独立国家以外交承认的普遍原则。具体条件要求包括法治、民主和人权；保护少数民族权利；边界安全；承担裁军和核武器不扩散的义务；承诺协商解决所有与国家继承和地区分歧相关的问题。以武力侵略而独立的“政治实体”被明确地排除外交承认之外。① 当今其他一些适用于或得到认可的外交承认标准是：（新政府）不依靠国外的军事支持；尊重其他国家的权利[3](pp.77—81)。
由于对外交承认的准则和补充条款没有得到完全一致的遵守，一些具有国家属性的实体并未得到普遍承认（如北朝鲜）；而一些尚不具有普遍认同的国家标准的实体却得到外交承认。巴勒斯坦解放组织（PLO）尽管还没有控制领土，但1974年就获得了联合国观察员资格，1988年观察员资格升格为代表团地位；虽然法国和西班牙控制着安道尔的安全事务，并且负责任命宪法法庭四个法官中的两个，但安道尔在1993年还是成了联合国成员[11](pp.15—16)。
然而，这些例外和复杂情况不仅没有否定外交承认的通则，反而强化了这一通则，即外交承认是“被普遍认可而进入国际舞台的一张门票”[11](p.15—16)，给予门票是一种政治行为。虽然标准会有所变化，实际行为也并不总是完全一致，但获得外交承认的依然只是那些主权国家或类国家实体，其他有影响的国际实体，如跨国公司或经济行为体则没有这种机会。应该强调的是，拒绝承认一个“事实上的国家”（De facto states）① 不意味着将其完全排除在外交领域之外。美国不承认北朝鲜，并不妨碍朝鲜在1953年停战协议上签字或同朝鲜就具体事件进行谈判，如1968年美国就其海军情报舰艇被朝鲜俘获而进行的Pueblo事件谈判、最近的朝核问题谈判。正如G.R.贝里奇（G.R.Berridge）指出那样，那些互不承认的国家已经巧妙地寻找到保持某种外交联系的方式[12]。
外交承认的新模式：以欧盟为例
如上所述，欧盟的最近发展一方面提供了一个新的承认模式，这一方式甚至更严格或是更具排他性，即为了得到欧盟成员国的外交承认，某一实体既要具备国家的基本属性，又要有民主与和平的特征；另一方面，尽管欧盟还不具备国家属性，但他却要求自己能够以一个外交主体（的资格）得到其他行为体的承认。此外，欧盟似乎还非正式地承认了国家之外的其他行为体为外交游戏的参与者。
作为外交行为体的欧盟
欧盟委员会的对外机构（Commission's external service）包括针派驻非欧盟成员国的代表团、常驻代表和办公机构，其发展是以“最偶然、最分散的方式”[13](p.50) 而实现的。其起源可追溯到1954年，当时欧洲煤钢共同体在华盛顿设立一个委员会[14](p.3)。在相当长的时间内，该委员会的主要活动是对成员国的前殖民地和附属国提供发展援助。到20世纪70年代末，该委员会向第三世界国家派驻了约有50个代表团，其中有41个设在所谓的ACP国家，即一些雅温得和洛美协定的受援国，这些国家主要分布在非洲、加勒比海和太平洋地区，并且同EC/EU保持着联系。常驻主要国家和国际组织的代表团只有7个，这反映出欧共体／欧盟对外机构的原意主要是管理共同体的贸易议程[13](p.50)。
EC/EU成员国一旦在关键领域的所有范围内共享主权，如贸易、农业和单一市场，就会越来越乐意接受EC/EU在对外事务方面的指导。20世纪70、80年代建立了欧洲政治合作（EPS），即一个“有用而高效的共同宣示外交框架，然而，当成员国试图把共同宣示转化为共同行动时，欧洲政治合作就不够了”[15](p.585)。之后，是20世纪90年代初的欧盟共同外交和安全政策（CFSP），1999年又增加了欧洲安全和防务政策（ESDP）。
即使上述制度创新构成了政府间主义治理的第二支柱，欧盟的功能也逐渐拓展到所有外交政策领域，欧盟委员会对外机构取得了巨大的进展。对外使团的数量从1980年的50个增加到1990年的89个；20世纪90年代初以来，最富戏剧性的变化是派驻非ACP国家使团的数量增加，委员会的对外服务范围也迅速扩大。到2004年，欧盟委员会向涵盖所有大陆的130个国家和5个国际组织派驻使团，欧盟也因此成为世界上第四大“外交机构”。2000年初，欧盟使团共有672名工作人员，在1813地方有代理机构；到2003年，这个数字增加到954，另有26名驻在国专家助理和3,7771个地方代理。使团的平均规模大为扩大，过去“小家庭式”（small family）的代表团现在已发展到拥有50—100个成员②。同时，负责CFSP和ESDP的部长理事会已经在纽约和日内瓦的联合国机构开设了联络处。此外，部长理事会还设立特别代表来处理全球范围内各式各样的危机。
1972年，欧洲共同体委员会驻华盛顿代表团第一个具有完全外交地位，它是经美国国会的立法批准而设立的[16]。虽然当初外交界对欧洲共同体委员会派驻ACP国家的代表能否获得特权存有疑虑，但欧共体委员会派驻的使团现已获得完全的外交承认。使团负责人依据正常程序被委派出去，所持的证书由欧盟委员会主席签发，并享有大使的头衔和相关礼遇。作为一种对等行为，许多国家在布鲁塞尔设立了外交使团，这始于20世纪60年代新独立的非洲国家行为[14](p.13)。
欧共体／欧盟委员会对外代表团的活动属于“非主权国外交”。实际上，这是没有明确的外交政策、没有国家首脑、没有职业外交团的外交[14](pp.15、36、37)。欧盟的共同外交和安全政策（CFSP）、欧洲安全与防务政策（ESDP）都还是新生事物，而且也不稳定，外交政策（制定和实施）还是主权国家的特权。欧盟委员会主席的地位远不及传统国家首脑的地位，享有大使地位的欧盟使团负责人也因此遭遇一种困难而模糊的境遇。按照规定，使团成员是欧盟的公务员，他们被选派到国外工作一段时间，但却没有受过任何外交专业培训。
欧盟宪法草案规定设立外交部长，并于2004年6月召开的政府间会议通过，但却在2005年荷兰和法国的全民公投中被否决。欧盟外交部长的作用是在欧盟对外关系涉及的政府间和超国家两个层面架设桥梁，与此同时，使欧盟在对外事务方面能够以“一张面孔”取代“目前的多重声音”[17](p.185)。
为使欧盟外长有能力“确保欧盟对外行动的一致性”，宪法草案还有两方面的创新：以明确的欧盟法人资格取代现行的欧盟各机构的法人资格；创建欧盟对外行动机构。就对外关系层面而言，欧盟法人身份的假定暗示欧盟将成为国际法的主体，并拥有签署国际协议的全部权力和在第三国、国际组织内作为（欧洲）代表[18](pp.7—20)。而欧洲对外行动署（European External Action Service）则为满足外交部长的需要而设计的，即任何一位部长都拥有一个协助其工作的部门。欧洲对外行动署由欧盟理事会秘书处和欧盟委员会各相关部门的官员、各成员国外交部门选调的辅助人员组成。
总之，欧盟的外交人格、与国家一样享有完全承认的外交行为体的地位都还是不确定的。有人提出，对欧洲层次的专业知识需求在不断增长，各成员国外交部门工作和财政双重压力也日渐增大，这两个因素综合作用推动欧盟朝着被承认的外交行为体方向发展，“欧洲感应反射可能会超过那种与欧洲利益对立且根深蒂固的民族国家心理”[18](p.5—14)。也有人警告说，欧洲对外行动机构的设立可能会引发民族国家、欧盟理事会和欧盟委员会工作人员之间的冲突，从而最终导致外交的重新国家化[19](p.34)。
“多边”外交
欧盟成员国外交部的作用正在发生变化。在欧盟，跨界事务的处理不再是外交部的专利。实际上，欧盟内部的绝大部分联系和会议是通过其他部委和政府机构来实现的；“跨政府”关系，即“跨界次政府单位之间的交往”，在欧盟内部发挥着越来越重要的作用。这可以说是欧盟成员国内部事务的欧洲化。随着国内部委处理欧盟事务的增加，各国外交部不能像欧洲一体化早期发挥协调作用。协调任务越来越多地由各成员国总理办公室承担[20](p.383)。
欧洲国家外交部不仅丧失了过去对跨界政府间联系的垄断权，“发现在原本属于自己的职责范围内有众多来自其他政府部门的参与者”[19](pp.24—25)，而其负责的对外事务变得越来越容易渗透。发展趋势是专业化，外交部的第二官员来自其他部委[2](p.3)。这现象不只是欧盟独有的，如美国大使和其他代表团主要负责人下属的职员有60％以上并非来自国务院[22](p.853)。对于欧盟，这种趋在各成员国常驻布鲁塞尔代表的安排使用上表现得最为明显。各国代表虽然习惯上由一名高级外交官领导，但通常被视为该国政府职能的延伸。代表的平衡已经从外交部内部转向各部之间，现在是来自国内部门的官员组成常驻代表的主体[23]。简单地说，“欧洲内的外交模式”重点放在“各国政府部门之间功能的合作与协调上。”[24](p.11)
然而，欧盟内部外交关系的复杂性超过了协调政府和超国家行为体关系的需要。“多层治理”引发对欧盟政策过程的广泛参与。在布鲁塞尔，众多特殊利益集团在布鲁塞尔都有自己的代表，他们雇用差不多和欧洲委员会一样多的人员。这些人分别代表着商业利益（跨行业组织如欧洲工业家圆桌会议、行业组织和个人公司）、劳工利益、公共利益（如环境和消费者集团）及领土利益（地区和本土），他们与政府代表，个体专家、委员会成员一起参与非正式的政策网络。这意味着参与欧洲事务的外交官已经与非政府组织、公司、次国家行为体展开了“多边”对话。
这再次反映出一种更具有普遍意义的趋势。在全球会议和多边论坛上，非政府组织已经获得越来越多的参与权。20年前，非政府组织在国际组织门外游行抗议，从国家代表团扔掉的垃圾里收集信息；现在，许多非政府组织参与联合国全球会议的准备工作，通常在全体会议上也享有发言权。在诸如环境保护、贸易和人权等全球事务上，非政府组织已经成为寻求可行办法不可忽略的关键行为体。这里有两个典型的非政府组织积极参与外交进程的例子：一个是参与“1997年禁止反人类地雷的渥太华公约”，另一个是参与设立“国际刑事法庭1998年罗马条约”[25](pp.361—376)。
结论
欧盟的发展进程呈现出一种自相矛盾的现象。如上所论，一方面是欧盟鼓励其成员国在外交承认上更趋于排他性；另一方面则是正在构筑一个更具包容性的国际社会，首先是使自身成为主权国家之外而获得承认的外交行为体，其次是在涉外交往中接受非国家行为体。
然而，需要注意的是，欧洲的创新没有取代传统外交，而只是增加了新层面。欧盟成员国间的双边关系结构保持不变，他们之间互设使馆，这些使馆在组织机构、功能、人员等方面同设立在第三国的使馆没有区别，目前也没有任何迹象显示这种结构正在消失。
与此同时，从长远来看，非政府组织和其他行为体参与国际交往也会提出外交承认问题。那么，涵盖或排除新的行为体适用于什么样的标准呢？这还是一个国际社会尚未涉及的问题。
收稿日期：2006—04—28
注释:
① 这里引自S.Talmon,Recognition of Governments in International Law: With Particular Reference to Governments in Exile ( Oxford:Clarendon Press,1998),p.21.
② 参见A.Cassese,International Law (Oxford:Oxford University Press,2001),p.50.M.Doxey,‘“Something Old,Something New”:The Politics of Recognition in Post- Cold- War Europe’, Diplomacy and Statecraft,6(1995),pp.312—313.
③ 所谓“事实上的国家”就是那些虽没有获得普遍承认，但却有效地控制着某一地域的实体。参见S.Pegg,International Sovereignty and the De Facto State(Aldershot:Ashgate,1998),p.6.
④ 参见以下文献：S.Duke,‘A Foreign Minister for the EU:But Where's the Ministry?’,Discussion Papers in Diplomacy,No.89(The Hague:Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’,2003),p.12n;S.Duke,‘Preparing for European Diplomacy?’,Journal of Common Market Studies,40(2002)858; M.Bruter,‘Diplomacy without a State:The External Delegations of the European Commission’,Journal of European Public Policy,6(1999)183—84; Taking Europe to the World,pp.3,25,34,56.