试析海湾战争以来伊拉克的外交政策，本文主要内容关键词为：海湾战争论文,伊拉克论文,外交政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
海湾战争的毁灭性打击和持续近6 年的国际制裁使伊拉克陷入全面的政治经济危机。政府依靠走私和严格的食品供给制勉强维持着人民的基本生存。人民生活极为困苦，死亡率不断上升，国内不满情绪增加。未遂政变频仍。萨达姆·侯赛因政权在很大程度上依靠镇压手段维持统治。但这绝非长久之计，要想从根本上缓和经济和政治危机，只有争取解除制裁和禁运。这正是海湾战争以来，伊拉克政府外交政策的重点目标。
一
纵观六年来的外交实践，可以看出，伊拉克外交政策的一个最明显特征是：原则性指导下的实用主义外交。即，以解除制裁为核心，始终恪守伊拉克主权统一和由萨达姆执掌政权的原则，针对不同国家，采取不同的政策。
首先，对美国，伊拉克政府主要采取“边缘抗争”的政策，利用一切机会，尽量使美伊较量的格局朝着有利于自己的方向发展。美国是最强硬的反萨达姆的国家之一。石油利益和地区安全的考虑是冷战后时代美国制定对伊拉克政策的基本目标。1990年8月至今， 虽然美国经历了布什和克林顿两届政府，但在维持对伊制裁问题上的立场却完全一致，即：维持对伊拉克的制裁，以压促变，直到萨达姆下台或使萨达姆屈从于美国意志为止。布什总统曾公开宣称，“只要萨达姆在台上，我们就不会放松或取消这些制裁”〔1〕。克林顿的做法虽稍为含蓄一些， 表面上称“不干涉伊拉克人民选择谁做他们国家的领袖”，但暗中却支持伊拉克反对派的武装起义，为他们提供资金和空中保护。同时还坚持要销毁伊拉克大规模杀伤性武器，要求伊拉克改善其人权状况，这其中隐伏着深刻的政治目的：找出证据和理由说服联合国安理会其他成员国同意维持对伊制裁，通过制裁的长期化，达到征服现政权的意志或颠覆现政权的目的。1995年8月中旬， 为防止伊拉克因萨达姆女婿卡迈勒出走事件而向约旦进行报复，美国调集2000名官兵到海湾同约旦军方进行了长达两个多月的联合军事演习，并尽力劝说约旦切断同伊拉克的贸易联系，号召伊拉克各反对派团结起来共同战斗，向萨达姆政权施压。
在同美国的较量中，伊拉克的策略经历了一个变化和反复的过程。对布什政府侧重于“抗争”，能顶到什么程度便顶到什么程度，尽量争取损失得少一些，得到多一些。结果频频得手。1992年7 月的“农业部大楼事件”就是一个最好的例子，在伊拉克的坚持下，联合国核查小组不得不作出让步，美国工作人员被排除在外。1992年底，伊拉克飞机频繁进入北部库尔德地区的“禁飞区”；随后又对美国的“惩罚性空袭”采取不抵抗的政策（事实上已无力抵抗），从而成了世界舆论所同情的“受害者”。“袭击无辜的伊拉克人民”的美国则受到了国际舆论谴责，原先支持美国立场的中东国家如阿联酋、埃及等国也公开谴责美国的空袭行动。这样，萨达姆政权以不大的代价赢得了国际舆论的同情，使局势发生了有利于伊拉克的转变。
伊拉克政府一开始对克林顿满怀希望，主动表示愿意同美国建立“建设性的关系”，“共同开发石油资源”。〔2〕但由于克林顿在伊拉克问题上基本继承了布什的政策，失望的萨达姆政权又重新开始同美国的“边缘抗争”，不断采取行动试探美国的意志，能进则进，不到最后关头绝不妥协。1993年7月的“导弹基地安装摄像机事件”和1994 年10月的新伊科危机就是比较典型的实例。1994年底以来，为了掌握舆论的主动权，伊拉克开始采取“以柔克刚”的战术，主要表现为承认科威特的主权和伊科边界， 并开始对联合国特别检查小组采取合作态度。 到1995年7月，萨达姆政权又重新强硬， 声称如果联合国不在近期内取消制裁，伊拉克将拒绝继续同联合国特别行动小组合作。卡迈勒将军出走约旦之后，为扭转被动的不利局面，伊拉克政府把以前的强硬立场和抗争完全归罪于卡迈勒，宣称是主管伊拉克军事工业和武器发展的卡迈勒“长期妨碍了伊拉克政府同联合国特别检查小组的合作”。为表明诚意，还主动把“在卡迈勒的农场里找到的”有关武器发展计划的材料共65万页全部交给了特别小组。〔3〕卡迈勒的出走一度点燃了推翻萨达姆的希望，美国趁机加紧在中东的行动。1995年10中旬，伊拉克举行公民投票选举总统，萨达姆·侯赛因以99.96%的选票当选。〔4〕不论这样的选举是否真的能体现民意，但其结果至少足以证明萨达姆政权仍牢牢控制着伊拉克，这是萨达姆自信心的一种表现，也是对美国近六年来的颠覆努力的回答。
对美国的西方盟国和俄罗斯等国家，伊拉克政府主要以石油经济利益为诱饵，宣传国内的人道主义危机，努力感化它们，设法得到同情和支持，并借以向美国施加影响和压力，争取早日解除制裁。在海湾危机和战争中，这些国家之所以参加美国领导的反伊联盟主要是为了石油利益，1991年以来，也正是这一因素导致了它们同美国的分歧，其中尤以法国和俄罗斯的变化最为显著。伊拉克已探明的石油储量居世界第二位，1990年8月以前，它是世界上最大的军火市场和劳务市场之一， 同欧洲和前苏联有着难以割舍的经济依存关系。从1970年到1989年，苏联一直是伊拉克的第一大武器供应国，伊拉克欠原苏联的债务共计70多亿美元，而俄罗斯的经济转轨急需资金。法国是伊拉克的第二大武器供应国和第三大贸易伙伴，伊拉克欠法国债务约50亿美元，由于法伊经贸关系的中断，导致国内25万工人失业。〔5〕在英国，截至1993年， 由于冻结伊拉克资产并中断英、伊经贸关系，已使30家大公司濒于倒闭。〔6〕由此可见，对这些国家而言，对伊制裁是一把双刃剑，自己也付出了较大的经济代价，而海湾战争后在科威特重建工程中利益分配不均，更加深了法俄等国同美国的分歧。法国和俄罗斯公开提出联合国安理会应根据伊拉克的“良好表现”而予以适当的“鼓励”。尽管制裁和封锁仍在继续，但到1995年初，俄罗斯、法国、德国、意大利和美国等一些国家的大公司或企业家代表团已先后访问巴格达，争先恐后地同伊拉克签订解除制裁后的重建工程合同及石油开发工程合同。
在打石油牌的同时，萨达姆还大力宣扬国内人道主义危机。1992年以来，伊拉克政府不断公布有关国内危机的报告和数字，并主动邀请和鼓励外国记者、援助人员等来访，以造成更大的舆论声势。伊拉克人民的生存危机赢得了国际同情。世界舆论普遍认为，制裁并未削弱萨达姆政权的统治，只是使广大无辜的伊拉克人民成为受害者。国际人道主义力量呼吁联合国取消或放松制裁，要求美国考虑伊拉克人民的生存问题。1993年，英国一个民间政治组织向美国发出呼吁：“伊拉克并非只有其总统一个人，而是有着1800万人民，他们目前正经受着饥饿的折磨，他们正……面临着基本生存环境濒临毁灭的危险”。〔7 〕国际反伊联盟的力量正在分化，萨达姆不无骄傲地宣称：“反伊拉克阵营里的那些国家面临日益增长的抵制，这减弱了它们的影响力，敌人的数量正在减少，这些敌人已变得绝望”。〔8〕
在中东地区，伊拉克的外交政策也因国而异。对亲美的伊斯兰国家，萨达姆一手挥舞大棒威胁它们不要盲目追随美国；另一手又打着伊斯兰旗号进行呼吁，希望取得同情。他曾公开声明，除了万能的真主外，伊拉克谁都不怕，“该地区任何一个国家如果向侵略军提供设施的话，那么它们就将独自担负起对他们的人民和真主所负有的责任，并将承担这样一个不可饶恕的行动所带来的一些后果”〔9〕。与此同时， 世俗的伊拉克复兴党政权打出“伊斯兰”的旗号，萨达姆以真主的名义讲道，并在梦中召唤先知，用纯粹的伊斯兰语言，把美国称为“恶魔”、“撒旦”和“先知的敌人”，努力唤起穆斯林的宗教感情。1995年初，伊拉克政府发出呼吁，说美国操纵下的国际制裁不仅使生活在伊拉克的人民面临生存危机，而且使伊拉克穆斯林没有足够的旅费和外汇去履行麦加朝觐的神圣义务， 因此希望阿联酋、 巴林和沙特阿拉伯解除对伊拉克2500万美元资产的冻结。〔10〕在强烈的伊斯兰攻势下，海湾合作委员会六个成员国开始出现意见分歧，阿联酋和卡塔尔日益采取独立的外交政策。1995年初，卡塔尔向伊拉克出口了2000吨食糖，还公开呼吁实现包括伊拉克在内的阿拉伯团结，要求阿拉伯国家同巴格达改善关系。〔11〕
对周边国家，伊拉克政府通过出售廉价石油和进行走私贸易，与它们建立起相互依存的难以分割的经济关系。伊拉克发展同邻国关系的首要目的是确保生存。5年多来， 同邻国尤其是同约旦的边境走私贸易是伊拉克人民的生命线，也成为萨达姆·侯赛因能维持权力的重要前提和基本保证。约旦、伊朗、土耳其等国可以用相当于市价一半的价格（8美元／桶）从伊拉克购进石油，约、伊边境每天成交7万桶石油， 伊朗每天从伊拉克进口10万桶石油。〔12〕它们不仅可以按两倍的价格再出口而从中得到暴利，而且还能在伊拉克市场上销售其许多积压的商品。走私贸易极大地促进了约旦等国经济的发展。1991年以来，约旦家用润滑油的出口增加了100多倍，仅此项收入年均达9500万美元； 制药业收入也成倍增长。〔13〕随着贸易的发展，双方的经济依存度不断加强，伊拉克占约旦全部出口的1/3以上。〔14〕实际上，约伊已成为“命运共同体”。这正是1995年8 月卡迈勒出走并未从根本上改变约旦对伊政策的重要原因。虽然约旦国王侯赛因首次公开谴责萨达姆政权，并指出了海湾战争的非正义性，还表示支持维持制裁，但是同时他却拒绝了美国提出的切断约伊经贸关系的要求。9月初，约旦能源大臣访问巴格达时，声称两国关系“百分之百地正常”，并达成谅解，决定进一步发展双边关系。〔15〕
二
衡量一国外交政策成败的关键在于该国用多大的代价、在何种程度上实现了其政策目标。因此可以说，伊拉克的外交政策迄今取得了一半的成功，即成功地顶住制裁的压力，维持着国家和政权的生存。但由于种种原因，其争取解除制裁的目标在短期内尚难实现。
首先是由于美国的强硬立场使然。布什和克林顿都坚决主张，除非伊拉克的武器计划被全面查清、毁灭性武器被彻底销毁、彻底改善人权状况并全面执行联合国一切有关决议，否则决不轻易答应取消制裁，而且还不止一次公开以“使用否决权”表明其决心。虽然伊拉克政府已经向联合国特别检查小组“移交”了有关武器发展计划的“全部材料”，但解除制裁的前景不容乐观。实际上，美国坚持的后两项前提条件已经从逻辑上保证了不会轻易取消制裁。“人权问题”的模糊性和复杂性可能成为萨达姆政权永远做不出正确答案的必答题。而在“全面执行联合国一切有关决议”这一必要条件的表象下面，隐藏着一个二律背反的陷阱：因为它包含着伊拉克必须执行其一直以“维护主权”为由拒绝执行的第706号、712号和986 号决议即有限放松制裁的决议（允许伊拉克在联合国的监督控制下出售少量石油用以购买人道主义物资）。如果伊拉克仍旧拒绝执行，那便满足不了美国提出的前提条件；假如萨达姆政权接受了这几个决议，那实际上就等于有限地放松了制裁，伊拉克人民的生存危机会稍有减缓，美国承受的国际舆论压力也可能减弱，但也可能使制裁长期化，并且还将为美国提供利用伊拉克根据决议移交出来的监督权来控制伊政权的机会。因此，在美国设定的前提下，伊拉克现政权难以彻底摆脱制裁的困境和桎梏。
同时，作为当今世界唯一的超级大国，美国的强硬立场极大地影响着其他许多国家的政策。英国一向是美国外交政策的支持者，其他国家也不可能忽视美国在对伊拉克政策中的意志和决心。伊拉克用巨大的石油经济利益吸引着法俄等国，但后者同美国在政治经济的诸多领域有着更加深厚的利益联系，所以绝不可能仅仅为了伊拉克问题而同华盛顿公开抗衡甚至反目成仇，否则将得不偿失。正因为如此。当美国扬言要用否决权维持制裁时，在联合国安理会享有同等否决权的法国和俄罗斯并没有同样坚定地要求取消制裁。自1991年以来，联合国每隔60天专门讨论一次伊拉克问题。法俄虽然公开表示了同美国的分歧，但每一次讨论的结果都是美国意志的胜利，所以制裁维持至今。
对大多数中东国家来说，出于库尔德民族问题、共同的领土边界问题及原教旨主义威胁等共同利益的考虑，它们都不希望伊拉克四分五裂，而是要求维护伊拉克的领土和主权统一。但是，出于经济利益和未来安全利益的考虑，它们又不愿意立即解除对伊拉克的制裁，海湾富油等得益于国际制裁的国家更是如此，海湾战争以后，沙特阿拉伯和科威特瓜分了原属于伊拉克的石油生产配额，沙特阿拉伯的日产量增加了近300万桶，科威特增加了50万桶。〔16〕目前伊拉克的石油生产能力已恢复到日产250万桶的水平。据专家预测，一旦解除制裁， 伊拉克的石油生产能力将为200万桶／日。并在几周之内能增加50万桶／日，14 个月内将达到320万桶／日。〔17〕也就是说， 有着巨大石油储量的伊拉克一旦获准重新出口石油，而沙特阿拉伯和科威特又不愿同时降低产量的话，根据市场供求关系的规律，就将导致世界石油价格的大幅度下降，从而对沙特阿拉伯等以石油为经济命脉的国家产生巨大影响。他们认为，一旦解除制裁，巨大的潜力和传统的地区地位，加上民族复仇情绪的影响，伊拉克可能会再度危及中东地区稳定和部分国家安全。因此，在伊拉克政府多方努力、争取早日解除制裁的同时，科威特和沙特阿拉伯也在联合国四处游说，阻止解除对伊拉克的制裁，这对萨达姆政权极为不利，因为科威特和沙特阿拉伯手中也有“石油牌”。
今年是美国大选年，一般说来，参加竞选的在任总统在大选年会特别注意突出成绩，维护国际形象。所以在伊拉克问题上，克林顿政府不大可能改变几年来的强硬政策而同意取消制裁，否则无异于自我否定。正因为如此，加上国内经济危机的巨大压力，一向奉行“边缘抗争”政策的萨达姆政权从抗争的边缘往后退了一小步：经过长达3 个月艰苦曲折的谈判，5月20日，伊拉克同联合国达成了以石油换食品的协议。 协议以1995年4月通过的联合国第986号决议为基础，允许伊拉克在联合国严格监督下，每六个月出售价值20亿美元的石油，以购买人道主义的物资。〔18〕协议的实施无疑将缓解伊拉克人民的生存危机，同时也将减轻克林顿政府的舆论压力，从而为制裁长期化创造了条件，使年内完全解除制裁的希望更加渺茫。因此，萨达姆政权近6 年来外交政策能否取得完全的成功，在很大程度上仰赖于美国下一届政府的立场。
注释：
〔1〕格奥夫·西蒙：《伊拉克：从苏美尔到萨达姆》， 英国麦克米伦出版公司1994年版，第15页。
〔2〕路透社巴格达1993年1月19日电。
〔3〕《海湾国家通讯》，1995年10月25日，第3页。
〔4〕《中东国际》，1995年10月22日，第16页。
〔5〕同上，1994年4月15日。
〔6〕格奥夫·西蒙：前引书，第67页。
〔7〕格奥夫·西蒙：前引书，第17页。
〔8〕路透社巴格达1995年1月17日电。
〔9〕美联社尼科西亚1992年8月30日电。
〔10〕EIU：《国别报道：伊拉克》，1995年第2期，第17页。
〔11〕同上，第19页。
〔12〕〔13〕《中东》，1995年第10期，第6页。
〔14〕同上，第7页。
〔15〕《中东国际》，1995年9月22日，第9页。
〔16〕《中东国际》，1995年4月14日，第16页。
〔17〕EIU：《国别报道：伊拉克》，1995年第2期，第18页。
〔18〕《人民日报》，1996年5月22日，第7版。
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