论我国电力管理体制改革，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,电力论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然电力行业属于垄断行业，其自然垄断业务有保持垄断的合理性，但我国目前由于缺乏独立的规制机构，缺乏对发电企业和电网公司垄断行为的有效规制，导致过度垄断，抑制了有效竞争，扭曲了资源配置，损失了效率和福利。我们应当尽快建立独立的规制机构，将电网公司的电能交易业务与提供基础性服务业务分开，引入多元的电能交易主体，改变成本加成定价方法，建立激励性的定价制度。
从“单边效应”（注：主要从消费者的单方福利考察，而不是指消费者和生产者的总福利。）而言，中国的电力行业是低效的。这就迫使我们不得不去分析在电力行业中哪些业务应该实行垄断、哪些业务应该放松规制，如何有效规制，从而建立科学的电力市场管理体制。
一、电力行业的垄断属性分析
传统的自然垄断理论认为，自然垄断行业具有规模经济和范围经济的特征，因而应该保持其垄断地位。但这只说明了企业成为垄断者的一方面原因，是单纯从生产技术上说明成本优势的，没有考虑到企业垄断后本身仍然会滋生新的成本（注：一方面，若在某行业只存在单个企业，由于缺乏竞争导致企业的运行效率底下；另一方面，企业利用垄断地位制定垄断价格，致使消费者福利受损。因而，企业代替市场时行政成本偏高，即从社会角度而言机会成本上升，导致资源配置低效。），没有进一步对企业内部业务进行深入分析。“企业就是作为通过市场交易组织生产的替代物而出现的。在企业内部，生产要素不同组合中的讨价还价被取消了，行政指令代替了市场交易”[1]。但“这并不意味着通过企业组织交易的行政成本必定低于被取代的市场交易成本”[2]。“在企业内部组织的行政成本也许很高，尤其是很多不同的活动集中于单个组织的控制之下更是如此”[3]。可见，完全有必要对电力企业内部业务进行深入分析，考察其行政成本的高低，以便有效地进行业务分类和管理。电力企业的业务一般可分为自然垄断性业务和非自然垄断性业务。“自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，其他业务则属非自然垄断性业务”[4]。
在对具体业务的自然垄断属性作进一步判定之前，有必要先说明自然垄断业务保持垄断的合理性。从固定成本、资产专用性和网络经济三方面可以进行合理解释。从固定成本的角度而言，自然垄断业务的固定网络初始投入成本十分巨大，这就要求企业本身要具备较大的资产规模才能承担投资风险，因而客观要求在本领域的企业规模应较大，从而使得市场中的竞争主体数目有限，趋向垄断；同时由于资产的专用性强，大量成本投入该领域则很难转移，企业进入或退出该行业壁垒很高，这也使得企业倾向于垄断。
再者，自然垄断业务所使用的资产主要是固定网络，网络由多个节点和联系节点的连接构成，自身形成了一个网状的配置系统，网络功能的体现和发挥就需要多个网络成分共同参与。因而，网络成分间是相互补充的，网络系统将会产生较明显的网络经济效应。一方面“网络供应系统规模（利用者数和距离）越扩大，越需要庞大的固定资本投资。那些固定成本在总成本中所占比重很大的产业，一般来讲，需求量越多，固定成本就越可以分散到每一种需求上，因而也就能收到规模经济效益。”[5]另一方面，网络系统还将产生较强的网络正外部效应，即网络的参与者越多，这个网络的价值就越高。由此不难理解，在极端情况下，网络的正外部效应可以导致“赢家通吃”的市场，在技术和标准等方面击败所有的对手，从而形成垄断市场。网络正外部效应是对网络经济起支配作用的“梅特卡夫法则”（Metcalfe Law）的本质所在（注：所谓梅特卡夫法则，是指一个网络的总价值和该网络所有结点数量的平方成正比。）。产生网络正外部效应的关键原因在于网络自身的系统性和网络内部组成之间的互补性。无论网络如何向外延伸，也不论新增多少个网络节点，他们都将成为网络的一部分，同原网络结成一体，因此整个网络都将因为网络的扩大而受益。同时，一般而言，在网络系统中，信息流或是其它物质的流动都不是单向的流动，网络内任何两个节点之间都有互补性，在整个网络中没有“中心”或“首脑”区域的存在，也就是说，即使网络的一部分节点消失了，也不影响网络的其它节点之间的正常联系，这就保证了网络外部性的普遍使用。
总的来说，电力行业的不同业务和其他一般性行业比较起来均存在较大的沉淀成本和较强的资产专用性，说明电力行业的市场进出壁垒较大。但着重从网络经济而言，可对电力行业不同业务的性质进行区分，具体区分可参看表1：
表1电力业务及其性质
主要业务业务性质
发电
竞争性
输电强自然垄断性
配电弱自然垄断性
供电 潜在竞争性
因而，一方面要避免电力基础设施的输电网和配电网的重复建设；另一方面要保持网内的互联和兼容。从生产实体而言，自然垄断业务只要提供一种平台（注：电力是按照以阻力最小的物理法则进行输送的。这决定了在整个供电系统中，电力供应与需求保持连续性平衡，否则就会发生断电现象。这种供求平衡还有赖于电力生产与电力输送的高度协调。），其他非自然垄断业务就可以自由的经营，重点促进发电业务和供电业务形成有效竞争。若从经济组织而言，应该确保基础设施（电网）在一个或少数企业内运营，保持垄断地位以利用网络经济效益。但自然垄断业务之间是否一体化，仍然应该在企业内部组织成本和市场交易成本之间进行权衡。
二、我国电力管理体制中的现状和问题分析
（一）我国电力管理体制的现状
1.电力市场交易体系现状
电力行业属于自然垄断行业，通过业务划分，自然垄断业务有保持垄断的合理性。现实中电力市场交易（注：《电力市场运营基本规则》（电监会10号令）：电力市场交易包括电能交易、输电权交易、辅助服务交易。电能交易以合约交易为主，现货交易为辅，适时进行其货物交易。现货交易，是由发电企业通过市场竞价产生的，次日或者未来24小时的电能交易，以及为保证电力供需的即时平衡而组织的实时电能交易。）体系中的电能交易、输电权交易、辅助服务交易是由电网公司实行一体化经营，少数大用户直接参与购电。图1可以大致反映现行的电力市场交易体系。
图1 电力行业市场交易体系
2.我国电力管理体制现状
2002年对原国有电力垄断企业——国家电力公司实行根本性重组，将原国家电力公司的发电资产重组为5家发电企业。同时，将原国家电力公司的电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司。电网公司的重组，从体制上打破了“省为实体”的组织形式，构筑了省级、区域和国家级三级电力市场的框架，为建立区域电力市场，促进跨省联网，实现西电东输，为在更大范围内进行电力资源的优化配置创造了条件。2004年4月，在供电环节引入竞争，让终端大用户自由选择供应商，在一定程度上对电网公司的垄断产生冲击。但其直接购电的模式仍有障碍，仍处于起步阶段。1985年至今，我国实行多种电价制度，这种制度一方面可以从多渠道筹集资金，满足电力产业较高的投资需求；另一方面也能够使电力企业得到合理的补偿（注：按照国务院1986年颁发的《关于多种电价实施办法的通知》的规定，目前我国电力企业上网电价采用“一厂一价”的方式，其具体计算公式：上网电价=（发电成本+发电税金+发电利润）/厂供电量
发电利润=还贷利润+企业留利+投资者的回报
还贷利润=还本付息额-折旧还贷额-减税还贷额）。目前中国有几百种电价，而这些电价都是审批价，也就是在申报成本的基础上加上一个人为确定的平均利润，这种定价最终导致竞争有限。下面用表2对电力体制改革现状进一步做补充说明。
表2各类电力企业的现行价格制度
务类型现有经营企业现行价格制度
中国华能、中国大唐、中国华
电、中国国电和中国电力投资 老厂老价，
发 电 等5家集团公司
新厂新价
多家独立发电企业
国家电网公司、中国南方电网
有限责任公司无独立输电
输 电 这两大公司下属的多家区域性 价
和省级公司
省、市、自治区内各地区配电 无独立输电
配 电 公司价
配电与供电业务尚未分离，目 输、 配、 供
供 电 前还缺乏独立的电力零售企业⑦电一揽子价
格
（⑦注：2002改革后，输配电环节实现一定程度的横向一体化，区域电网范围内实现输电和配电的横向一体化，并拥有统一的网络电流控制中心，各区域电网之间的交易则由全国范围横向一体化的国家电力公司执行，而输电和配电环节仍然实行纵向一体化，区域内的省级电力公司改组为区域电网公司的分公司或子公司。）
（二）我国电力管理体制的主要问题和原因分析
2002年的电力改革是一个巨大的转折点，通过改革发电市场初步形成竞争的格局，电力交易市场仍为电网公司实行一体化经营。但发电市场的寡头垄断和电网公司的过度垄断导致竞争有限，造成企业内部“X—无效率”（注：1966年，莱伯斯恩（Leibenstein）首次提出“X—无效率”概念，用以描述企业内部的低效率或无效率。他认为，当垄断企业缺乏外部竞争压力时，其行为可能偏离利润最大化或成本最小化目标，造成成本增加，并使部分超额利润转化为成本。）。两者均以成本加成定价为前提，并非自由竞争形成的垄断格局，而是在政府干预条件下形成的，同时缺乏有效的规制，扭曲资源配置，损害消费者福利。下面仅从电力行业中的主要参与者在现行制度条件下的运行来分析存在的问题。
1.缺乏独立的规制机构
有效的政企分离不仅仅要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能进一步分离，主要是政府作为电力行业的政策制定和规制的两个职能的分离。现行的政府管制体制对行业政策制定和规制缺乏清晰的划分。目前，电力监管职能被各级政府的多个部门分割。以中央层面电力监管为例，电力基建项目、技改项目由国家发改委制定，许可证由电监会颁布，成本规则的制定和财政的监督则由财政部门负责。这就存在多头管理，职能分散，监管机构履行统一监管职能受到制约。因而，难以保证规制机构的独立性，可能导致政府替代市场。尤其在成本加成的定价模式下，电价中含有税金等作为政府收入的项目，并由政府审批定价，在没有独立的规制者的情况下，政府既是政策的制定者又是规制者，政府和企业有合谋的可能性。若政府以财政收入为目标，审批电价时就会形成高电价；另一方面，企业为了获得高额利润也会对政府进行寻租，导致高电价形成。以上在没有真正反映市场的供求情况下，扭曲资源配置，阻碍经济效率提高。
2.对电网公司的垄断行为缺乏有效规制，过度垄断，抑制竞争，损失效率和福利
没有竞争不知成本为何物，在成本加成定价模式下，由于政府和企业的信息不对称，使规制效率低下。电网公司实际上处于双边垄断地位，既是买方垄断又是卖方垄断。这样有限竞争的发电厂商只能将电卖给电网公司，在发电侧市场上，电网公司形成买方垄断，而在零售市场上，电网公司（下属供电企业）对最终用户目前仍可认为是完全垄断（大用户的直接购电所造成的竞争有限）。
在这种模式下，一方面电网公司一般单独与发电厂商签订长期（电厂寿命周期）购售合同（注：直接与发电企业直接进行电能交易的市场），合同价格作为捆绑电费的一部分，市场风险、技术风险都转嫁给最终用户；另一方面，这只不过是用准一体化形式代替了原来的纵向一体化形式，这种准一体化的模式是由发电资产的专用性引起的。发电企业的电只能通过电网公司传输给用户。合同电价包括两部分，一是为回收独立发电厂商固定成本而确定的固定年费用；二是为回收生产每单位电能的可变成本而确定的费用。在这种标准一体化的模式下，购电合同中有关技术标准、燃料和电厂设置地点通常为电网公司规定，这就损害了竞争有效性，因为新技术、新燃料和新地点的选择能获取较高效率。同时，这样的合约明显提高了市场进入壁垒，抑制民营资本和外资进入发电市场。
3.对发电企业的垄断行为缺乏有效规制，限制竞争，扭曲资源配置，损害消费者的福利
发电企业虽然一定程度上受制于电网公司，但是国有企业为主体的发电市场，规制缺乏效率，同时发电企业仍对市场有很大的操作空间。一方面，发电企业的售电价以成本加成定价为基础，这是一种投资回报率的管制，必然会形成“A—J”效应（注：阿弗费和约翰逊发表的著名论文《在管制约束下的企业行为》中提出“A—J”效应，认为在投资回报率管制下，企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激，以在规定的投资回报率下，能获得较多的绝对利润。这样生产特定产品，企业会运用过多的资本投资以替代其他投入，其结果造成生产效率低下。）。这反过来又要求监管机构对发电投资进行行政干预，甚至需要以行政决策替代市场机制，以此来避免过渡投资。若需求过旺，又要求政府放松管制促进投资以满足需求。由于“A—J”效应并未消除，投资会进一步增长，又会形成新的投资过度。这样，在现行的定价模式下，政府干预会形成一种恶性循环：投资不足放松管制，放松管制又会导致投资过度，投资过度后政府又要严格管制，严格管制又会导致投资不足。
另一方面，发电市场为寡头垄断市场，可能产生合谋，同时政府与企业间存在信息不对称，最终使报价不能反映实际情况，形成发电市场垄断价格。但电网公司并无损失，因为他们把损失转移到了最终用户。
三、改革我国电力管理体制的对策建议
我国的电力行业各环节均处于垄断的格局，严重损害消费者的福利。“电力过剩”[6]将为我国电力体制改革提供良好的机遇，我们必须不失时机地推进这项改革。
1.建立独立的规制机构
传统的政企不分已经使企业不具有活力，建设竞争性的行业结构是行业改革和重组的最终归宿，建设市场导向的、竞争性的、公平的、无歧视的、适时电力市场是电力行业整体化改革的起点。一方面，现有的管理机构仍然身兼产业政策和微观管理职能，政府各部门权力分割存在协调问题，有限行政资源无法集中于对市场结构和市场行为监管；另一方面，企业由于政府的过度干预，难以保证按市场规则行事，导致企业低效。将电力监管职能与制定产业政策职能在政府内部明晰，给予电力监管机构准司法的地位，树立监管权威，统一监管权力，用市场替代政府的干预，企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则，开展生产活动，突破政企不分的电力监管体制，才能为其他领域的改革提供有力的支撑，纠正其他领域的低效率。
2.将电网公司的电能交易业务和提供基础性服务的业务（输电权交易等）分开，引入多元的电能交易主体
交易和交易的平台是不同的，不能因为其关联性较强而合二为一。根据电力行业的自然垄断性特点，固定网络只要提供平台作用，在电能传输中收起过网费即可，无需将电能的交易业务和基础性服务（输、配电业务）结合为一体。两种不同业务分开后，一方面促进民营资本、外资进入发电市场，优化发电企业的资源配置；另一方面，在中国新一轮的“电力过剩”（注：这种过剩是“A—J”效应形成的，是短期的，但是抓住时机实行改革有利于竞争机制形成，根据电力消费量和GDP的关系，要保持长期经济增长仍需要较大的电力投资。）的背景下，各寡头垄断企业以及其他发电企业面对过剩的电力，必然会主动寻找电力市场，特别是与大用户直接签约。大用户本身具备承担合约成本的能力，同时低价电力推动大用户与发电企业直接签约；对于不具备承受合约成本的中小用户，只能以供电代理商为中介购电。同时允许发电侧市场大用户与中小用户的代理商平等进入，生产与消费中间的电网公司的垄断环节被取消，形成有效的市场竞争。供电业务应允许多元的中小用户的代理商平等进入，以突破供电环节的垄断。
结合我国在自然垄断领域的改革，利用自来水行业和煤气行业改革的成功经验，对供电业务放开，培育大量的供电代理商和大用户同时直接参与购电。为促进供电业务竞争，以电力供应充裕的地方为试点，实行特许投标制度，让渡经营权。但是，特许投标制度，并不能一劳永逸，只能在开始引入竞争时实现一定程度的稳定过渡，不能激励经营者改善供电网，可能造成电网过度使用。因而，在特许投标制度运行到一定阶段后，应该考虑供电网产权的让渡。产权转让给供电代理商有利于激发投资的积极性，同时大量代理商的存在又会促进竞争，不会出现代理商控制市场的局面，有利于电力行业保持稳定性。
3.改革成本加成定价方法，建立激励性的定价制度
价格是所有因素的综合表现，价格制度变动是一个渐进过程，经过以上措施的调整，改革最终会指向成本加成定价制度。成本加成的定价给予企业一种稳定的预期，其收入有保障，培养企业的惰性，抑制企业提高生产效率。在业务分开，引入竞争后，由于电能交易合约的长期性，只能通过竞争一步一步实现电价制度的变迁。同时，电力行业是基础性行业，要求政府对电价进行规制，应该选择与竞争相容的激励性定价制度，制定出较能反映需求与成本的价格，以促进企业效率的提高。
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