论当代中国政府经济职能的战略性重构，本文主要内容关键词为：中国政府论文,战略性论文,职能论文,重构论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120文献标识码：A文章编号：1002-462X(2000)05-0030-08
市场机制与政府职能特别是政府经济中职能的关系，是市场经济国家普遍关注、不断探索的世界性重大课题。对中国这样一个处于市场化初期、有着特殊国情的大国来说，这一课题或许有着更为丰富而深刻的意蕴。政府职能特别是其经济职能能否适应中国市场化改革的方向、进程和力度，中国政府经济职能战略性重构的内涵是什么？我们应采取哪些对策来实现战略性重构这一目标？本文将围绕上述两个方面的问题展开讨论。
一、战略性重构的内涵
（一）纠补政府失灵
在对国内外经济发展历史经验深刻反思的基础上，中国确立了社会主义市场经济为经济体制改革的目标模式，其核心是确定市场机制在资源配置中的基础性地位，这不仅决定了建立在传统计划经济基础上的政府经济职能必须发生战略性重构，而且进一步决定了这种重构的基本的和首要的内涵，必然是政府由社会资源指令性计划配置者和直接生产经营者，转变为市场经济中的辅助者、服务者和宏观调控者。
中国实行改革以来，特别是党的十四大以来，政府职能已经发生了一定程度的转变，但相对于经济体制的市场化改革进程而言，这种转变要滞后得多，原先政府对经济高度集中管理的职能尚未有根本性变革。进一步分析，原因是多方面的，举其要者有：
1.政府角色错位。在干预社会经济活动的过程中，政府要做的事情主要是制定政策法规，维护市场运行的正常秩序，保持经济发展的良好环境，从而实现经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、收入分配公正等调节目标。但在实际生活中，许多政府机构和部门未能履行好自己所应承担的“掌舵人”或“裁判员”的职能，却热衷于亲自划桨或“下场比赛”。这种政府角色的错位，直接或间接地造成了政府调控范围和力度的错位，导致了政府失灵。
2.政府干预缺乏足够的准确的信息。政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为“搀水分”等原因，政府要及时地得到全面准确的经济信息更属不易，且获取信息所需要的高额成本，也限制了政府在这方面的努力。
3.政府干预的公正性并非必然。政府干预的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”现象在资本主义国家的“金元”政治中确实有着淋漓尽致的表现。对于社会主义国家的政府来说，同样在理论上不能完全排除存在上述“内部效应”的可能性，“内在效应”则是政府失灵的一个重要根源。
4.政府某些干预行为的效率较低。与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接盈利为目的的公共性。缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。其次，政府干预还具有垄断性，政府拥有从外部对市场的整体运行进行干预或调控的职能和权力，这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力。最后，政府实施调控的组织体系是由政府众多机构或部门构成的，这些机构部门间的职权划分、协调配合、利益整合，都影响着调控体系的运转效率。
5.政府干预极易引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场经济活动的干预职能，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府干预的昂贵成本。
6.政府干预为寻租行为的产生提供了可能性。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动（即不增加任何社会财富和福利的活动）。寻租因政府干预而成为可能（政府干预因此被称为“租之母腹”），又必然因这种干预的过度且缺乏规范和监督而成为现实。
（二）弥补市场失灵
市场机制在资源配置中的基础性并不意味着惟一性和排它性，政府经济职能的转变也并不意味着其职能的放弃。市场机制也存在自身无法或暂时难以克服的缺陷。这些缺陷在西方经济学中被称为“市场失灵”，它有两种类型：一是市场自身固有的缺陷，二是由于市场发育不完善而出现的功能缺陷。市场失灵实际上界定了政府活动的范围[1]。在发达的西方市场经济中，政府干预已成为渗透到市场经济运行过程中的“内生变量”。如果说发达的市场经济国家仅存在第一类市场缺陷，那么现阶段的中国则同时存在着两类市场缺陷。由此决定了中国政府经济职能战略性重构的内涵之二，即弥补和克服两种类型的市场失灵。
首先，在弥补市场固有缺陷方面，中国政府应承担以下经济职能。
1.保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。市场调节实现的经济均衡是需要政府运用计划、财政、货币、信贷、汇率等政策措施、经济杠杆以及法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率；同时通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。
2.遏制市场竞争走向自己的反面——垄断。政府要充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。
3.补偿和纠正经济外在效应。所谓外在效应是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”[2]。也就是说，外在效应不能通过市场机制自动消弱或消除，这意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，才能使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。
4.组织与实现公共产品的供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供众人共享的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、国防等。正是因为公共产品具有消费的非排他性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由受益者分摊，但另一方面，“它一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”[3]，于是不可避免地会产生如前所述的外部经济性以及由此而出现的“搭便车者”。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。
5.调节收入和财富分配。一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富之间、发达地区与落后地区之间的差距越来越悬殊，构成对经济持续增长和社会协调发展的极大威胁。这就需要政府通过制定社会保障政策等措施，调节收入分配，防止贫富分化。
6.规定市场主体的产权边界和利益界限，实现经济秩序。作为经济人以谋求自我利益最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规则”，即以政策或法律的形式明确界定和保护产权关系不同的各利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。
其次，对于中国这样一个处于市场化进程初期亦即体制转型期的国家，政府不仅要一般地履行上述经济职能，而且由于面临着市场力量薄弱，不能充分有效地实现资源配置的问题，因此它还必须承担起以下三个方面的特殊职能。
1.部分地替代市场。所谓部分地替代市场，就是在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以适应经济发展的需要。在我国现阶段，单靠市场机制来引导经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性也较差。这就在客观上要求政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以推动经济的发展。
2.着力培育市场。在市场经济建设过程中，中国政府之所以要承担起培育市场的重任，是由于我国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济体制的强大惰性力的制约。在市场化进程缓慢的情况下，要拆除市场发展所面临的各种障碍，创造能够促进市场发展的经济条件，政府必须发挥重大的关键性的作用。
3.推进市场化改革。中国要向现代市场经济体制的根本性转变，其政府必须起重要的推进作用。政府的职能就是减少无序状态，缓解矛盾冲突，将混乱限制在最小范围内，其中最重要的就是要全力推进体制转轨，尽快实现市场化改革目标；政府应该向社会公众灌输市场经济观念，并在社会普遍推行市场经济原则，使之逐步合法化和法律化；政府应该为失业人员提供保险，创造就业机会等。
二、战略性重构的对策
（一）限制和约束政府权力和职能
针对政府过度干预和控制社会经济活动而造成的政府失灵及其根源，必须围绕对政府权力、职能及其行为的限制、约束和规范，采取以下有效举措，使政府真正实行由“划桨”向“掌舵”或由“打球”向“裁判”的职能转变，以克服和纠补政府失灵。
首先，坚持以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。这里最核心、最关键性的措施是通过进一步调整企业中的产权结构，限制和约束政府对企业的资产性干预。因为在政府充当国有资产的实际代表者、对企业享有资产性干预职能（即以企业中的国有资产为依托所进行的干预职能）的情况下，政府对企业的资产性干预的程度与企业中国有资产的比重正相关，从而政企分开的程度与企业中国有资产的比重负相关。从尽可能实现政企分开的角度来看，也需要对企业的产权结构进行重大调整，进一步降低相当一部分企业中国有资产的比重，以尽量减少政府直接干预的资产基础，限制和约束政府的资产性干预职能。
其次，规范政府干预职能及行为。如前所述，政府调控的一个重要方面是制定市场运行的“游戏规则”，规范市场秩序。为此，作为调控主体的政府就必须率先垂范，做到政府调控规范化，包括政府调控的主体资格认定，调控的范围、层次、方式、程序等，均应有明确的法律、法规或政策规定，从而把政府干预活动的全过程纳入法制的轨道，正如哈耶克所说：“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行为。”[4]其中实现政府调控程序的法制化尤为重要。因为政府对市场运行的调控程序的健全与完善不但与调控的效率紧密相关，更重要的是与调控的公正合理性密切相关。
再次，加强对政府调控行为的监督。政府拥有对市场活动的干预权力，这诱使某些市场主体向政府公务员贿赂，以获取“租金”，而这恰好迎合了经济收入和政治地位两者严重失衡的部分官员“政治创租”、“政治抽租”的需求（注：所谓政治创租和政治抽租是美国经济学家弗雷德·麦克切斯内在《抽租与创租》（1988年）一文中提出的两个概念。前者是指政府官员用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向他们交纳“贡款”作为得到租金的条件，后者是指政府官员故意提出某项会使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分利润与政府官员分享。）。创租、抽租等寻租活动导致权钱交易、权力市场化，经济上扭曲了社会资源配置，抑制了市场的公平竞争，政治上则是产生腐败的一个重要根源，甚至是其“基本形式”[5]。要限制乃至杜绝这一现象的发生，使“租”胎死腹中，除了实行政企分开，从法律上规范政府职能和行为以外，还必须健全和完善对政府的内外监督体系和机制，增加政府调控过程的透明度，推行和进一步完善国家公务员制度等等，从法律上、制度上、机制上保证政府调控行为和经济政策、法规的超脱性、公正性，不致因某个人、某个团体或某个地区的寻租行为影响和违背客观经济规律及社会公正原则。
最后，在政府经济职能重构的同时，精简政府机构。80年代以来我们已进行了三次机构改革，但机构庞大、层次重叠、人浮于事、效率低下、官僚主义严重等积弊始终未能从根本上克服，这不仅增加了干预市场的成本，而且严重影响政府宏观调控市场运行以及市场配置资源的效率，同时也直接导致政企不分，以政代企，使寻租、创租、抽租行为有隙可钻。针对这一情况，党政领导、专家学者提出过许多行之有效的精简方案。党的十五大把推进机构改革作为政治体制改革的重要内容和经济体制改革深入的迫切要求，并确定了机构以改革的基本目标和原则。九届全国人大一次会议又通过了国务院机构改革方案，不仅将国务院现有组成部门由40个锐减为29个，而且更重要的是把机构改革的落脚点真正放在转变政府职能、适应社会主义市场经济发展的需要上，由此使此次改革得以实现对以往改革的突破和深化。
（二）提升政府调控能力
政府的宏观调控能力本身也是一个功能性的复合系统，其中最主要的有三个方面：(1)财政宏观调控能力，即中央政府从社会中征收财政的能力，它主要表现为财政收入占国民收入的比例和中央财政收入占全国财政收入的比例；(2)金融宏观调控能力，这主要表现为中央政府的金融决策对于整个社会的金融活动进而对于整个经济运行所起的作用；(3)行政组织调控能力，这主要表现为中央政府对自己的机构的动员能力和地方政府对中央政府的政令自觉贯彻的程度。如果一个政府在这三个方面的能力是低下的，那么这个政府的宏观调控能力就是低下的，这个政府就可以被称为“软政府”[6]。从现实情况来看，我国政府的宏观调控能力不容乐观。为此，必须着力从上述三个方面提升政府的调控能力。
第一，提升财政调控能力。改革以来，我国曾多次对财政体制进行调整，但财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重却不断下降，大大低于发达国家和大多数发展中国家的水平。1994年，虽然在一定程度上提高了中央集中收入的程度，但是，中央从财政分税制所集中的绝大部分收入，仍要按照各省基数返还到原省，中央政府实际上可以用于宏观控制的财力并没有显著增加。深化财税改革，健全财政职能，加强税收管理，规范中央与地方财政分配关系，调整财政收入增量分配关系，逐步改善中央财政状况，同时，为了保证地方政府的财权与事权相适应，必须尽快建立比较规范的中央对地方政府的财政资金转移支付制度。
第二，提升金融调控能力。深化金融组织体系改革要以产权制度创新为主，内部经营管理相配套，积极促进国有专业银行向商业银行转变，同时规范商业银行行为，尽快建立起以商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系。深化金融市场体系改革，需要不断扩大公开市场业务，健全统一开放、竞争有序、管理严格的金融市场体系，包括银行同业拆借市场、商业票据市场、国债市场、股票市场、期货市场等，完善利率、汇率形成机制，通过利率汇率等政策措施，更好地控制货币供求总量、信贷投资规模和进出口总量，并进而影响企业的微观行为。
第三，提升中央政府的行政组织调控能力。改革中由于中央政府向地方板块式的权力下移而造成行政组织调控能力大为下降，中央政府有令不行、有禁不止的现象已经发展到相当严重的地步，中央的宏观调控与地方的中观调节不能正常衔接，难怪连国外学者也感叹道：“虽然（在中国）中央仍保留对地方人事和地方的决策权，实行有效地控制，但在其他领域，或在与中央存在分歧的问题上，省和地方领导人已经能够反对不受欢迎的决策和指示了。他们也已经能够为自己的利益和中央进行谈判了。在中央与地方的关系中，公然对中央挑战的事几乎还没有，但是规避、延拖以及其他形式的巧妙的抵抗已经不是稀罕的事了。”[7]对中国这样一个正处于体制转型期的后发现代化国家来说，行政组织调控能力的下降不仅直接影响政府整体的宏观调控功能的发挥，而且也有碍于全国统一大市场的建立和健康发展以及公平竞争的市场机制的正常运行。要克服这一状况，最根本的一条就是，中央政府应通过法律的、制度的、道德规范的建设来加强中央政府宏观调控的权威性以及对地方政府的刚性约束机制，形成统一的、畅通的、上下一致的行政组织调控体系；地方政府应将本地区的经济发展同全国的整体利益协调一致，按照国家宏观调控的基本要求，并结合本地的具体情况，搞好地方的经济调节，以保证中央的宏观调控措施落到实处。这是在市场经济体制下政府履行宏观调控职能，提高宏观调控能力的内在要求。
在我国，提升政府的调控能力，还取决于以下两个方面：
一是提高政府决策的科学化程度。政府对经济生活干预的过程主要表现为政府制定和实施各种经济决策或公共政策的过程。因此，政府干预的质量好坏、效率高低在很大程度上决定于其决策的科学化程度。市场经济体制迫切要求政府经济决策方式由经验型和万能型向科学化和适度化转变：(1)根据政府经济职能，明确政府及所属部门的经济决策的内容、范围、层次和权限，使之从市场微观经济决策中摆脱出来，集中精力搞好调节和控制社会经济发展的宏观经济决策。(2)根据市场经济运行的内在要求和客观规律，建立科学的经济决策程序以及与之相一致的决策系统，特别是建立经济决策的可行性研究和协调制度，以及相对独立的信息、调研、咨询三位一体的决策服务体系，重点是加强对宏观经济走势的监测、预报和分析，密切跟踪市场经济运行的态势，以保证政府经济决策的科学性和可行性。(3)建立和健全政府经济决策的评估、反馈制度，以追踪了解决策事项落实情况，检讨决策得失以及分析决策投入、决策效力和决策效益，及时修正和完善原定决策方案。(4)通过经济决策责任机制、知识更新机制、成就激励机制、职业道德导向和约束机制，提高政府经济决策者的素质。
二是将成本—效益观念和竞争机制引入政府管理。这方面的措施包括：(1)对政府实施的各种公开开支项目进行损益分析。必须把一个政府开支项目所能获得的社会效益，与为此而支出的各种成本（包括政府机构的运作成本）放在一起，来评价一个项目的“净效益”。只有那些效率—成本比率较大的项目才能获得批准，以此来限制那些不计成本、一味扩大项目预算的行为。(2)让不同的政府部门提供同一种公共物品或公共服务，让它们之间展开竞争；或者使提供公共物品的部门权力分散化，把过于庞大的部门分解成几个比较小的，有独立预算的机构，以获得降低成本、改善质量的效果。(3)允许私人生产者进入提供准竞争性公共物品的领域，可以由他们直接提供某些公共物品，与政府机构间开展竞争；或由他们承包某些公共物品的生产，以创造比政府生产更高的效率。
三、结论与思考
综上所述，从关于当代中国政府经济职能战略性重构的分析中，我们可以得到一些规律性的认识，同时也引发若干深层次的思考。
首先，中国政府经济职能的战略性重构是对原有的、严重错位的政府经济职能的重塑和再造，是新的市场取向型政府经济职能的定位和建构。一方面它无疑急需在梳理原有政府经济职能体系的基础上限制、消弱乃至返还给市场、企业或社会某些权力或职能，即放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权切实还给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用；把经济活动中的社会服务性及相当一部分执行性、操作性职能转移给社会中介组织，以防止因政府干预过度而造成的政府失灵。另一方面，为切实纠正市场缺陷，又需要强化、拓展乃至增加某些职能，特别是宏观调控职能，提升政府能力，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制环境、政策环境和社会经济环境。利用自己的“后发性优势”[8]，充分利用政府这个“第三只手”，对简政放权、下放权力过程中出现的政府调控权威的下降和调控能力的弱化，应引起足够的重视，并采取有效措施及时扭转。
其次，我们强调目前政府培育市场行为的重要性，是以确保市场在经济运行机制中的基础性地位为前提的，政府行为在资源配置方面只能是市场机制的必要的补充者和引导者，否则就会导致政府失灵。这实际上构成了政府履行宏观调控职能干预经济的约束条件：一是政府干预应严格限制在市场出现缺陷的经济活动领域，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入，而在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府干预。一般来说，在微观经济领域，应充分发挥市场机制的调节作用，政府只履行推行规制的职能；而在宏观经济领域，政府应积极地进行调控。二是政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是越俎代庖。在这方面，“东亚模式”和东亚金融危机给我们以深刻的启示：曾经创造过东亚经济奇迹的东亚模式其本质内涵就是东亚国家和地区形成了致力于经济发展的“强政府”。而这种“强政府”为克服市场体系不发育和市场机制的不健全，以较高的“政府强度”和“政府质量”，有效地实施了“政府替代”，强制调节某些市场价格及资源配置，培植主导产业及其主要企业组织形式[9]。但值得注意的是，东亚国家在经济成长过程中，一方面，政府理性、效率性和自律性等“政府质量”未能随经济的发展得到相应的提高，另一方面，经济发展初期实施的“政府替代”形成了政治组织与经济组织之间互惠性的制度安排——“收益相互递增和风险共担”的伙伴关系。本来，随着市场发育和经济发展，政府替代应当逐步弱化，但因政府同主要经济组织（如在韩国，政府与财阀之间）在利益上交织在一起，使得政府很难从伙伴关系中退出，政府的政策和战略取向在很大程度上被既得利益集团所左右甚至控制。政经勾结、制度透明度低、法制不健全、家族式统治或经营，这些弊端正是东亚经济危机发生的一条重要内因[10]。这表明，随着经济发展水平的提高，经济关系日趋复杂，政府过多的替代必然导致政府失灵，因此，政府的主导性角色应该适时进行转变与演进。三是政府干预经济必须讲究成本—效益。政府干预有收益也有成本，只有当其收益超过其成本时，政府干预才能进行，也才合理。政府干预应使社会资源配置的结果更理想，且成本更低，而不是相反。
再次，政府在修补市场缺陷方面并不是万能的，政府干预并不是解决市场失灵的惟一途径，其活动范围只限于能够弥补的市场失灵。某些市场缺陷确实需要政府干预来弥补，但如果政府缺乏弥补市场缺陷的能力，其结果就是用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”，必然是雪上加霜，使失灵的市场进一步失灵。这时政府最好首先练好“内功”，提高宏观调控能力。正如政府干预不是解决市场失业的惟一途径一样，市场机制也不是解决政府失灵的惟一手段。面对政府失灵，我们不能仅仅看到市场的矫正作用，还要重视政府本身的改革，重视政府体制和法制的健全和完善。
最后，中国在实行政府经济职能战略性重构的过程中，可以借鉴西方国家成熟的市场经济的一些经验，但寄希望于从西方国家市场经济模式中获取现成的答案是不现实的。一国的市场经济总是与这个国家和民族的特点相关联的。虽然“向市场转变的目标被广泛接受，但实现这一目标的方式同试图改革的国家一样多，显然，没有一个‘通用’的办法。改革过程必须与各个国家的经济、社会、文化环境相一致”[11]。我国的市场经济体制以及政府干预模式必须植根于本国国情和能够对应各种挑战的市场经济体制和政府职能模式才有旺盛的生命力。
收稿日期：2000-06-20
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