审计公开制度体系建设总体框架，本文主要内容关键词为：体系建设论文,框架论文,总体论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.审计公开制度体系建设的总体设计。科学的审计公开制度体系，从结构上至少应当具有两个方面的特征：一是制度体系本身具有整体性、完整性和层次性。审计公开制度体系应由宏观层面、中观层面、微观层面三个层面的制度组成。其中：宏观层面和中观层面主要表现为国家的法律、法规、部门规章、政府规章或规范性文件，是审计机关实施审计公开的法律依据；微观层面主要表现为审计机关内部的规章制度，是审计机关实施审计公开的操作规范，其功能是保障审计机关在法律法规规定的框架之下，按照法定的职责、法定的要求和法定的程序，规范实施审计公开。对宏观层面的问题，即对国家政府信息公开立法等法律法规的制定和完善，要积极呼吁、推动国家运用各种资源予以解决；对中观层面的问题，即对地方的有关信息公开立法，可以积极提出相关的建议，把审计公开纳入有关地方性法规、政府规章和规范性文件当中；对微观层面的问题，即审计机关信息公开内部规章制度的建设，要加快相应的制度建设步伐。二是单项制度与总体制度之间具有衔接性，单项制度与单项制度之间具有互补性。同时，审计公开制度体系的建设应当分阶段推进，坚持三个“适应”：一是与整个国家的民主法治进程相适应，既不能滞后，也不能过于超前；二是与审计工作的发展进程和职能作用发挥相适应；三是与政府信息公开工作的总体目标相适应。
(1)推动宏观层面的信息公开立法及相关制度建设。这里所指宏观层面的信息公开立法及相关制度建设，是针对国家层面而言。对宏观层面的信息公开立法及相关制度建设，审计机关可以积极呼吁并提供相应的参考意见。本文认为，对宏观层面的制度建设应当在以下方面予以加强：
①推动信息公开和其他相关领域的立法。在《审计法》、《审计法实施条例》、《政府信息公开条例》、《审计机关公布审计结果准则》的再次修订中，应明确审计公开的范围，细化审计公开的内容，对审计公开的责任和不予公开的救济途径等方面，作出强制性规定，以保障审计公开的合法性、连续性、稳定性。同时，审计署、国家保密局应考虑对《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》进行修订完善，以适应审计公开发展的要求，使审计机关正确处理好审计公开与审计保密的关系，在保守国家秘密、商业秘密等方面做到有法可依、有章可循。
②推动影响“三安全一稳定”信息的界定。由于审计机关掌握的部分信息比较敏感，公开后可能会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，因此，对这些信息的范围、影响“三安全一稳定”的途径及其表现等方面要进行深入研究，制定相应的界定标准，并以法律、法规、规章的形式确定下来，为审计公开依法、安全有序进行提供保障。参考国内外经验，以下几方面的审计信息原则上不应公开：一是公开后影响国防、安全、外交利益等与国家安全相关的审计信息，不应公开；二是对涉嫌重大经济问题或涉嫌经济犯罪案件线索，公开后会干扰或阻碍行政执法、刑事侦查、法院审判活动的审计信息，不应公开；三是有关行政机关内部运转情况的审计信息，公开后可能会影响行政机关正常的工作运转，不利于行政机关行使公共管理职能的，不应公开；四是涉及信息系统安全控制、系统漏洞等技术细节的审计信息，不应公开；五是被国家的相关法律或规定禁止公开披露的信息，如重要的金融政策动态、国家重要产品的财务数据、经济责任审计中重要个人信息，以及其他暂时不能公开或公开后可能引发社会不安定的信息，不应公开。
③推动建立政府信息公开后的纠错制度。推行政府信息公开的一个重要目标，是提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但如果行政机关公开的信息不真实，或者与审计机关等监督部门公开的信息不一致甚至前后矛盾，反而会降低政府的可信度和公信力。因此，在国家政府信息公开立法中，应当建立相应的政府信息公开后的纠错制度。重点是明确审计机关等监督部门应当对相关行政机关公开的政府信息保持持续关注，对发现其公开的不实信息，提请政府信息公开主管部门进行协调，要求相关行政机关对公开的不实信息进行纠正。
④着力推动审计问责，使审计问责与政府问责制度有序衔接。解决审计公开而不能问责，进而有损于政府的社会责任形象，并对审计公开本身造成伤害这一问题，应当制定与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》相衔接的审计问责制度。重点是对责任的界定、问责的范围、问责的对象、问责的方式等进行制度安排。同时，推动国家层面与审计公开和审计问责相关的体制、机制和制度建设。只有制度非常完善，责任非常明确，才能有效实施审计问责，从根本上防止决策失误、权力失控、行为失范。
(2)推动中观层面的信息公开立法及相关制度建设。这里所指中观层面的信息公开立法及相关制度建设，是针对地方政府层面而言。对中观层面的信息公开立法及相关制度建设，审计机关可以加强与政府信息公开主管部门和政府信息公开联席会议成员单位的沟通，并在履行审计监督职责过程中，揭示体制障碍、制度缺陷和机制扭曲，促进改革体制、健全法制、完善制度、规范机制，为促进审计发现问题的解决和实施相应的责任追究提供良好的制度保障。
就推动地方层面的政府信息公开立法及相关制度建设而言，上海作为全国经济发达地区和改革开放的先行城市，有必要在国家立法和制度建设的精神指导下，对有关规定率先予以细化和制度配套，以达到经济社会发展和民主法治建设同步领先。本市要率先把审计公开纳入法制化轨道，有三种较为可行的思路：
其一，对《上海市政府信息公开规定》进行再次修订，正式纳入审计公开的相关条款。例如，《上海市人民政府关于进一步加强政府信息公开工作的若干意见》对审计公开作了非常明确的规定，其公开内容为年度重点审计项目计划、审计工作报告、审计整改报告，政府部门或国有企业、事业组织以及其他单位财政收支、财务收支的单项审计结果，有关行业或专项资金的综合审计结果；其公开主体为市审计局和区县人民政府。对这些方面的规定，可以纳入到《上海市政府信息公开规定》当中，使其上升为地方规章，增强其法律效力。
其二，对审计公开进行专门立法，制定《上海市审计公开工作规定》。可由市审计局在与本市政府信息公开主管部门、法制部门沟通协商的基础上，对《上海市审计局审计结果公开办法》进行再次修订，将名称更改为《上海市审计公开工作规定》，将其范围由审计结果公开扩展为审计公开，并由市政府颁布实施，使其效力由部门规范性文件上升为地方规章，在全市范围内执行。其精神是把审计公开的责任主体、公开的内容、审批程序、不予公开的范围、救济途径、监督检查等以地方规章的形式确定下来，使审计公开真正做到有法可依。
其三，对政府相关规章进行修订完善，明确审计公开的条款。1996年2月18日起施行的《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》和1997年3月1日起施行的《上海市社会保障基金审计监督规定》，由于制定的时间较长，应考虑相关条款是否已具有一定的滞后性，并根据经济社会发展情况、预算管理体制改革情况、社会保障制度建设情况等，对其进行相应的修订，明确对预算执行情况的审计结果、社保基金的审计结果予以公开的条款，为预算执行审计结果、社保基金审计结果的依法公开提供依据。
(3)加快微观层面的审计公开制度建设步伐。这里所指微观层面的审计公开制度建设，是针对审计机关自身而言。建立一套系统完整、贯穿于审计公开全过程、便于遵守和执行的审计公开内部工作制度，确保审计公开的制度化、规范化、常态化，是审计机关的职责所在。市审计局从推动本市审计公开的实务出发，经过半年的努力，分为内部工作规范、横向协调制度、纵向推进制度、对外沟通制度4个方面，研究形成了11项审计公开制度规范（草案），审计公开的内部工作制度体系初步形成，其中6项制度已正式印发实施。而对一些当前时机不够成熟，或者认识还不够清晰的审计公开工作制度，我们将在以后做进一步的研究，逐步建立起来，以形成完整的审计公开制度体系。
由此，国家层面的政府信息公开立法、前述地方政府信息公开立法中本市的地方规章的建设以及审计机关内部工作制度的建设，共同构成了本市推进审计公开所需要的审计公开制度体系（见图5）。在这个制度体系建设的总体设计中，相关制度的建设应当按照“三个适应”的原则，分阶段推进。相应地，本文对审计公开的内部工作制度建设，分为近期目标（即2012年以前，以本届政府信息公开工作总体目标为参照）和远景规划（即2013年以后）两个阶段实施，以达到制度建设与审计公开实践的协同。
图5
考虑到审计公开是审计机关政府信息公开的一个组成部分，为避免把审计公开和政府信息公开割裂开来，确保审计公开与本市政府信息公开工作的总体部署相衔接，形成协调一致的工作格局，也为了避免政府信息公开和审计公开制度的重复建设，本文在设计审计公开内部工作制度的时候，把审计公开纳入政府信息公开的框架当中进行统筹考虑。对政府信息公开与审计公开都适用的方面，以政府信息公开为基础形成相应的工作规范，而对于体现审计公开独特性的方面，则以审计公开为基础形成单独的工作规范。
2.审计公开制度建设的近期目标。本文中以本届政府对政府信息公开的总体目标和对审计公开的总体要求为参照，确定了内部工作规范、横向协调制度、纵向推进制度、对外沟通制度4个方面12项近期（2012年以前）需要制定的审计公开内部工作制度。这些制度贯穿于审计机关实施政府信息公开和审计公开的全过程，且兼顾了实施政府信息公开和审计公开过程中涉及的不同对象。
(1)内部工作规范的建设。这里所指内部工作规范，是指在实施政府信息公开或审计公开过程中，规范审计机关行为的制度规范。
①制定政府信息公开实施办法。政府信息公开实施办法是审计机关实施政府信息公开和审计公开的内部工作制度的总纲领。其主要目的是为形成领导有力、职责分明、程序严密、衔接有序、运转顺畅的审计机关政府信息公开工作体制机制奠定总基调。政府信息公开实施办法应当明确政府信息公开和审计公开的原则，建立审计机关对政府信息公开和审计公开的组织领导机构，落实责任部门，细化工作职责，对公开的内容与范围、主动公开的途径、依申请公开的程序、不予公开的范围、保密审查、与相关行政机关的协调、监督和救济等内容作出原则规定，并构建政府信息公开和审计公开各个环节的处理流程。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局政府信息公开实施办法（试行）》，市审计局于2009年2月正式印发施行。
②制定政府信息主动公开工作规范。政府信息主动公开工作规范是审计机关主动公开政府信息的操作规范，是对政府信息公开实施办法中有关主动公开工作原则规定的明确和细化。其主要目的是保证审计机关在法律法规的框架下及时、主动地公开政府信息，保障社会公众对审计工作的知情权。政府信息主动公开工作规范应当落实主动公开政府信息的工作职责，明确主动公开的政府信息范围和公开时限、公开形式，使主动公开政府信息工作符合法律法规的要求和本级政府对政府信息公开的总体部署。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局政府信息主动公开工作规范（试行）》，市审计局于2009年2月正式印发施行。
③制定政府信息依申请公开工作规范。政府信息依申请公开工作规范是审计机关处理公民、法人或其他组织提出的政府信息公开申请的操作规范，是对政府信息公开实施办法中有关依申请公开工作原则规定的明确和细化。其主要目的是保证审计机关按照法定的程序和要求，处理政府信息公开申请，保障社会公众对审计信息的获取权。政府信息依申请公开工作规范需要落实处理政府信息公开申请的责任部门，对申请形式、要件、申请渠道、受理与审查、答复、监督与救济等作出规定，明确不予公开时申请人的救济途径。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局政府信息依申请公开工作规范（试行）》，市审计局于2009年2月正式印发施行。
④制定政府信息发布保密审查工作规范。政府信息发布保密审查工作规范是审计机关主动公开或依申请公开政府信息前进行保密审核的操作规范，是对政府信息公开实施办法中有关保密审查工作原则规定的明确和细化。其主要目的是防止在政府信息公开或审计公开中泄露国家秘密、商业秘密，以降低政府信息公开和审计公开风险。政府信息发布保密审查工作规范应当落实政府信息公开工作中保密审查的责任部门，并对审计机关政府信息形成时的保密同步审查、政府信息公开属性的审核和批准、主动公开政府信息前的保密审查和依申请提供政府信息的保密审查以及政府信息的解密等事项作出规定。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局政府信息发布保密审查工作规范（试行）》，市审计局于2009年2月正式印发施行。
⑤制定政府信息公开行政复议工作规范。政府信息公开行政复议工作规范是审计机关处理政府信息公开行政复议的操作规范。其主要目的是确保行政复议工作合法、及时、准确，保障公民、法人或其他组织的合法权益。政府信息公开行政复议工作规范应当对政府信息公开行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议审理和决定做出等各环节工作进行具体规定。课题组针对全市审计机关政府信息公开工作中依申请公开数量和行政复议数量逐步增加的情况，研究形成了《上海市审计局政府信息公开行政复议工作规范》（试行），市审计局于2009年9月正式印发施行。
⑥制定审计公开风险控制工作规范。审计公开风险控制工作规范是审计机关向社会公开履行审计监督职责产生的信息时，对相关风险进行控制的操作规范。其主要目的是防止履行审计监督职责产生的信息公开不当，从而影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。审计公开风险控制工作规范要求审计机关在公开履行审计监督职责产生的信息时，充分考虑国家审计监督的特殊性以及信息公开后可能产生的社会影响，并在必要时对拟公开的信息组织专门论证。鉴于审计公开所带来的潜在风险，课题组根据国家和本市关于政府信息公开的有关规定，研究形成了《上海市审计局审计公开风险控制办法》（草案）。
⑦制定审计公开后舆情处置工作规范。审计公开后舆情处置工作规范是审计机关向社会公开履行审计监督职责产生的信息后，对社会舆论进行监测、预警、应对的操作规范。其主要目的是及时化解、处置审计公开可能引起的危机事件，有效防范审计公开风险，维护社会稳定，提高审计机关的公信力。审计公开后舆情处置工作规范要求审计机关在向社会公开履行审计监督职责产生的信息后，密切关注各级新闻媒体、各大网站对审计公开信息的报道、评论，积极做好研判和预警。对可能出现的社会不满情绪、涉及本单位的负面报道以及可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息，及时采取相应的处置措施。鉴于审计公开所带来的潜在风险，课题组根据国家和本市关于政府信息公开的有关规定，研究形成了《上海市审计局审计公开舆情处置办法》（草案）。
(2)横向协调制度的建设。这里所指横向协调制度，是指在实施政府信息公开或审计公开过程中，既涉及审计机关行为，又涉及相关政府部门或单位行为的制度规范。建立健全横向协调制度，其主要内容是制定政府信息发布协调工作规范。政府信息发布协调工作规范是审计机关在实施政府信息公开工作中，当拟发布的信息涉及其他行政机关时与相关行政机关进行沟通、确认的操作规范，是对政府信息公开实施办法中有关政府信息发布协调工作原则规定的明确和细化。其主要目的是保证行政机关发布的政府信息准确一致。政府信息发布协调工作规范要求审计机关在主动公开和依申请提供政府信息前，与政府信息所涉及的相关行政机关就政府信息的一致性和准确性、政府信息的公开属性、政府信息的发布主体、政府信息的发布途径等达成一致意见，并对审计机关与相关行政机关不同意见的处理提出解决办法。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局政府信息发布协调工作规范（试行）》，市审计局于2009年2月正式印发施行。
(3)纵向推进制度的建设。这里所指纵向推进制度，是指在实施政府信息公开或审计公开过程中，涉及上下级审计机关共同行为的制度规范。
①制定加强审计机关政府信息公开工作的指导意见。加强审计机关政府信息公开工作的指导意见是审计机关就本辖区内各级审计机关规范实施政府信息公开和审计公开的规范性文件。其主要目的是保障本辖区内各级审计机关政府信息公开和审计公开工作的统一、协调、均衡、规范发展。该文件应当对本辖区内各级审计机关政府信息公开和审计公开工作作出比较明确且可操作的规定，提出本辖区内各级审计机关政府信息公开和审计公开的目标，统一规定必须予以公开的信息内容和公开的形式，并对如何规范处理公民、法人或其他组织向审计机关提出的政府信息公开申请，强化政府信息公开和审计公开的基础工作等提出指导意见，以保障本辖区内各级审计机关政府信息公开和审计公开有力有序推进。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局关于进一步加强全市审计机关政府信息公开工作的指导意见》（草案）。
②建立审计机关政府信息公开的推进机制。建立审计机关政府信息公开的推进机制，是审计机关在本辖区内顺利推进政府信息公开工作的机制性保障。其主要目标是保证政府信息公开法律法规和各级政府关于政府信息公开的总体部署在本辖区内各级审计机关得以贯彻实施。建立政府信息公开的推进机制，重点是要建立推进本辖区内各级审计机关规范实施政府信息公开的科学决策机制、协调研讨机制和教育培训机制，使本辖区内各级审计机关能够定期开展政府信息公开工作研讨，并对每年如何深化公开内容形成基本一致的意见。课题组根据实际需要，研究形成了《上海市审计局关于建立全市审计机关政府信息公开推进机制的意见》（草案）。
(4)对外沟通制度的建设。这里所指对外沟通制度，是指在实施政府信息公开或审计公开过程中，与社会公众和新闻媒体进行沟通、互动的制度规范。
①制定审计公开舆论引导办法。审计公开舆论引导办法是审计机关在公开履行审计监督职责产生的信息前，与新闻媒体和社会公众进行沟通、互动的操作规范。其主要目的是引导新闻媒体准确报道、社会公众准确理解审计机关公开的信息，以维护社会稳定，降低审计公开风险。审计公开舆论引导办法要求审计机关在公开审计信息前，应当根据公开信息内容的多少、公开内容的敏感程度，并充分考虑社情、民情和依法申请信息公开方的需求和接受环境，采取召开新闻发布会或接受新闻媒体记者采访、向新闻媒体提供新闻稿件、在审计网站发布答记者问等形式，向新闻媒体和社会公众介绍审计工作有关情况，并就相关事项做好解疑释惑工作。课题根据实际需要，研究形成了《上海市审计局审计公开舆论引导办法》（草案）。
②建立新闻发言人制度。新闻发言人制度是审计机关就重要事项与新闻媒体和社会公众进行沟通的制度安排，是一种相对稳定和规范的信息传播机制。建立新闻发言人制度，要求审计机关在公开社会普遍关注事项的审计结果、涉及民生的重要审计项目审计结果、特定重大事项的审计结果前，或者新闻媒体出现涉及本单位的负面报道以及可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息时，通过召开新闻发布会或采取接受新闻媒体记者采访等方式，做好相应的解释说明工作，避免社会公众对审计信息的误读和对重要敏感事项的猜疑，以维护社会稳定，保证审计公开的效果。
3.审计公开制度建设的远景规划。本文对部分审计公开内部工作制度建设提出了远景（2013年以后）规划，是基于以下考虑：其一，这些制度规范的建设具有相当的复杂性，而由于我们的认知所限，目前我们对其认识还不够清晰透彻，我们将在以后做进一步研究，适时予以制定；其二，这些制度规范需要与国家相关的制度规定相衔接，但国家相关的制度规定本身还在研究和建设当中，目前还不够完善，我们要根据国家相关制度建设的进展情况适时予以配套。
在审计公开制度建设远景规划中，首要的是开展审计公开的标准化建设。但审计公开的标准化具有相当的复杂性，一是审计公开的哪些方面或者哪些要素需要标准化，如何标准化，如何评判其是否达到标准化，等等，对这些问题我们目前还缺乏明确的认识；二是审计公开的标准化需要与政府信息公开整体工作的标准化、审计公开的法制化相适应，同时也与审计工作的规范化密切相关。因此，审计公开的标准化建设具有长期性，需要开展全面细致深入的研究。
根据现阶段审计公开实践和审计公开过程中遇到的实际问题，审计公开标准化建设应当掌握以下3个方向：
其一，对可以公开和不予公开的信息，要统一标准和口径。重点是要掌握好两种口径：一是对审计机关履行审计监督职责过程中产生的信息，哪些需要主动公开，在信息产生后的什么期限内公开，以何种形式公开，需要统一口径；二是社会公众向审计机关申请公开审计报告时，审计机关对如何处理审计报告中所涉及的国家秘密、商业秘密和其他不宜公开信息，应当统一口径。
其二，对主动公开的信息，要统一格式。重点是针对公开内容的不同，研究制定相应的审计公开稿的规范体式。例如，对审计结果公告，基本情况包含哪些要素、审计总体评价如何表述、审计发现的哪些问题列入审计结果公告、被审计单位的整改落实情况包括哪些方面、审计建议如何表述等，对这些内容，要统一格式和规范。
其三，审计公开的内容表述要规范统一。要做到用规范统一的语言叙述审计公开的内容。例如：在审计结果公告中反映被审计单位存在的问题时，对审计对象和审计方式的表述要规范，对问题的定性和处理处罚要平衡和统一，做到同类问题的定性及表述一致，对不同类型的问题界限划分清晰，对问题的定性具体、表述完整，严格规范使用定性用语；规范引用对问题定性、处理及处罚的法律法规依据，使社会公众能够准确地理解公开的审计信息。
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