论党的纪检监督体制，本文主要内容关键词为：体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262
文献标识码：A
文章编号：1000-8594(2006)01-0174-03
目前的学术界，研究党的纪检监督体制者如雨后春笋，层出不穷；提出的新的纪检监督模式亦如百花竞放，五彩纷呈。为了总结这些研究成果，为了使这一难以萌动的研究热情进一步加温，本文就目前有关这一问题的主要观点进行大略的评说，并谈谈我个人的一点不成熟的设想。
一、对党的现行纪检监督体制的评价
目前，党的总的监督体制是一个全方位的监督体制，其监督形式多种多样。有直接监督，也有间接监督；有内部监督，也有外部监督；有硬性监督，也有“虚位”监督。其专职的监督体制，是“以块为主，以条为辅”的检察体制。这一体制产生于革命战争年代，发展于社会主义建设之中。早在1927年，中共鉴于党内缺乏权力制衡，陈独秀的家长制给党带来了严重危害的事实，于五大上做出了建立党的中央和省监察委员会的决定，并选出了中央监督委员，从而开了党内监督制的先河。1928年，党的六大虽然改变了这种做法，但“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见”，决定成立中央和省、县、市审查委员会[1]。1933年9月，中共中央又提出：“为了防止党内有违反党章破坏党纪不遵守党的决议及官僚腐败等情况产生，在党的中央监察委员会未正式成立以前，特设立中央党务委员会，各省县于最近召集的省县级党的代表大会时选举省县级的监察委员，成立各省县监察委员会。”[2] 1945年，中共七大又决定，在必要时，“成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”。1949年11月，中共中央颁布了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，中央和地方各级党组织都先后成立了纪律检查委员会。1955年3月，党的全国代表大会又针对国内形势已发生的变化，党的各级纪律检查委员会虽曾在建国初期发挥过重大的作用，但其组织和职能已不适应社会主义建设和社会主义改造需要的现实，决定建立党的中央和地方各级监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会。1962年9月，党的八届十中全会又通过了《关于加强党的监察机关的决定》。该年11月，中共又召开了中央监察委员会全体委员会议和全国党的监察工作会议，贯彻八届十中全会的上述决议。但是，“文化大革命”中这一良好的党的监督制度被完全破坏。“文化大革命”结束后，党的十一大开始在党章中提出恢复县团级以上党的纪律检查委员会。1978年12月，党的十一届三中全会又选举产生了以陈云为书记的中央纪律检查委员会，比较全面地恢复了党的监察制度，并一直沿用至今。
党的这一监察制度，曾对我国的社会主义改造和社会主义建设、对改革开放的深入发展、对反腐防腐起过巨大的作用。但形势发展到今天，它的组织已有进一步调整和完善的必要。有学者曾直言不讳地指出，现行的“以块为主，以条为辅”的纪检监督体制存在三个方面的弊端：“一是工作不顺”。在这一体制下，“纪检监察干部的升降任免，工资、住房、子女就业等一切福利待遇，都要同级党政掌管，必须接受同级党委、行政的领导”，他们很难放开手脚，凭党性去“硬碰”。“二是运作不灵”。“各级纪检部门对于本地区、本系统、本单位的各种违纪问题和腐败现象，向不向‘条上’反映，反映到什么程度，都要向同级党政领导请示、商量，慎重从事”，他们不仅难以独立工作，就连向上级反映问题也不易。“三是职权不符。”各级纪检部门是实施党内监督、查处和打击违纪和腐败分子的主要机关。“但是现行的体制规定，检查同级党委管理的党员领导干部违法乱纪案件的立案和处理权的大头、重头是在同级党和行政部门。结果，往往降低了监督的工作效率，削弱了纪检监察机关应有的权威性”[3]。这些议论具有一定的说服力。现行的纪检体制，是一个双重领导体制。这一体制对于防止纪检部门权力过于膨胀，以致成为一些人的个人专断工具，起着很大作用。然而，在这一体制下，主要处于同级党委领导下的纪委的确很难完全发挥他们的监督作用。
二、对现今学术界提出的几种纪检监督模式的看法
现今的一些学者，在指出现行纪检监督的弊端的同时，大都提出了自己的一些设想。
1.关于建立与同级党委平行的党内监督机构，恢复党代会年会制和常任制，并借鉴人大常务委员会的体制，设立党的代表大会常务机构的设想
持这种主张的学者认为：“所谓与党委平行的监督机构，是指监督机构与同级党委是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系，两者都是由党代表大会选举产生，都向党代表大会负责报告工作，都同时接受党代会的监督。”“鉴于党的代表大会是定期召开的，在其闭会期间无法行使对党的委员会及纪检机构的经常性的领导和监督，那么就需要借鉴人大常务委员会的体制，即在党的代表大会闭会期间，党的代表大会也设立一个常务机构，代表党的代表大会来行使对党的委员会和纪检机构的领导和监督权”。党的全国代表大会及常务委员会应具有“制定和修改党章的权力”，“听取和审查中央委员会、中央纪律检查委员会报告的权力”，“讨论和决定党的重大问题的权力”，选举权力，监督权力。地方各级党的代表大会亦可照此办理[4]。
可以说，这一设想是大胆的、较有创意的。他既注意到了加强纪检监督的力度问题，又注意到了防止纪检机构的权力过大，从而出现不正常现象的问题。但是，这一方案也并不是一个十全十美的方案。
其一，这一方案的实施，将严重扩大党务机构。我国党务机构和政务机构的经费都是由国家负担。目前，党、政府、政协、人大四大机构已经够庞大了。如果在党务机构方面又增加一个党的代表大会常务委员会，全国的党政干部和工作人员将极大地增加，国家的财政将更难负担。
其二，这一做法有可能涣散党的战斗力。党的代表大会设常务委员会，代表大会的权力实际上就成了常委的权力。而同一权力掌握在代表大会手中和掌握在其常委会手中是有着不同的效用的。如代表大会实行其决策权，是党委初步决定某些大事后，交代表大会通过。代表大会常委掌握决策权，则是由代表大会的常委决定大事交由代表大会讨论通过，党委只有执行权。这样一来，民主是够民主了，但集中就欠缺得太多，党的办事效率和战斗力都将受到严重影响。
其三，党的代表大会设专职常委，并给其代表大会所拥有的一切权力后，党的权力实际上已发生转移，即由党委掌握变为由代表大会常务委员会掌握。但是，代表大会常务委员会的权力太大，也有可能出现不正常的现象。也许有人问，为什么“人大”设代表大会常务委员会而没有出现不正常现象呢？其道理十分简单：“人大”是在党的领导下，党的代表大会常务委员会则不同，它上面虽有一个代表大会，但代表大会在闭会期间对他的控制力是极为不足的，它实际上是至高无上的和失控的。缺乏监督的权力必然腐败，他在居高临下、无拘无束之中，也会“常在河边站，难免弄湿鞋”。
2.关于地方各级纪委由上级纪委领导，恢复党的代表大会常任制的设想
持这种主张的人认为：要理顺党内监督机制，加强党内民主，一方面要使地方各级党委和纪委“分别受上级党委和纪委的领导”，以“确保党内专职监督机构拥有独立的监督权”；另一方面要恢复党的代表大会常任制，党委和纪委都要“对同级党的代表大会负责并报告工作”，以加强代表大会对党委、纪委的领导和监督[5]。
这种方案也有利有弊。对纪检部门实行垂直领导，有利于发挥纪检部门的强有力的监督作用。实行代表大会常任制，又加强了代表大会对党委和纪委的监督。但是这一方案却存在两个严重不足：一是代表大会对党委、纪委的领导和监督没有落到实处。代表大会闭会期间，能真正领导和监督他们的只有上级党委和纪委，代表大会对他们的领导和监督仍是“虚位”的。二是在最高层次中，纪检对党委的监督要么是乏力的，要么会引发双方的难以调和的矛盾。因为他们不仅再也没有双重领导，就是唯一的一元领导——代表大会，在其闭会期间也起不到实际的领导作用。这样两个齐头并进的最高领导机构，一旦发生矛盾，在新的党代会召开前，谁也没有办法及时化解。
3.关于“实行以上级纪律检查委员会领导为主，同级党的委员会领导为辅的双重领导”的设想
持这种主张的学者，认为现行的纪检体制有诸多不便，应变现行体制为“垂直领导”体制。其“具体做法是：在中央层面，党的中央纪律检查委员会仍在党的中央委员会领导下进行工作，并受其监督。而在省级以下(包括省级)的纪律检查委员会，则实行以上级纪律检查委员会领导为主、同级党的委员会领导为辅的‘双重领导’”[6]。
这一方案的好处是对原有制度的改变不大，易于操作，但也存在严重的不足。
其一，纪检体制由上级纪委领导为辅，同级党委领导为主的双重领导改为由上级纪委领导为主，同级党委领导为辅的双重领导后，除了上级纪委以外，同级党委实际上已对其失去了制约力。而上级纪委又是“山高皇帝远”，对其具体情况难以全面了解。如果纪委腐败的话，同级党委拿它毫无办法。如果党委腐败的话，则必然先拉纪委下水，而纪委成员在无所顾忌的地位上，也很容易被无孔不入的诱惑击败，从而从容下水。由此可见，通过对纪检部门实行单一的垂直领导的办法来防治腐败的设想，也有值得商榷之处。
其二，纪检部门实行垂直领导，下级垂于上级之下，这很好办。但最高机构怎么办？垂于何处？这样一个掌握着全党监督实权的庞大机构，如果不是实际上垂于党的代表大会之下，一旦垂于个人手中，它所挥发出来的威慑力将令人十分担忧。前苏联就有这一方面的令人毛骨悚然的教训。列宁时期，苏共实行的是监察委员会与党委平行的监督体制。1934年，斯大林在苏共十七大上改变了这一体制，建立了直属联共(布)中央的党的监察委员会以代替原来的中央监察委员会[7]。这种做法为斯大林搞个人专断和肃反扩大化提供了组织条件。须知党内的监督权也是一柄双刃剑，若使用不当，也有可能危及它的主人。
三、关于“双向直接领导制”的设想
本人虽然不赞成上述各种方案，但又认为上述方案中都存在闪光的东西。本人提出的方案是集合这些闪光的东西而成。我暂且将其称为“双向直接领导制”，即地方各级纪检必须接受上级纪检和同级代表大会直接领导的制度。其具体设想是：
1.恢复党的代表大会年会制和常任制
中国共产党在建党初期，就实行了党的代表大会年会制。党的六大还规定：“党的全国会议，按通常规例一年召开两次。”以后，由于战争环境的影响，年会无法按期召开，党的七大根据具体情况，将原来的代表大会年会制改为“每三年召集一次”。但事实上仍无法做到这一点，1945年召开的七大到1955年召开的建国后的第一次党的全国代表大会，中间隔了整整十年。“三大改造”后，党根据新形势的需要，在1956年9月召开的八大上恢复和发展了建党初期的做法，确定了代表大会年会制和常任制。规定每届代表任期五年，每年召开一次党的代表会议。但这一规定不仅没有付诸实践，而且在党章中也没有坚持下去，党的九大就明确取消了这一规定，改为每五年召开一次党代会，并沿用至今。
党代会年会制和常任制对于加强和发展党内民主有着极大的作用。党内监督只有在这样一个体系中才具有一定的群众性。党委和纪委也只有在代表大会的领导和监督下，由全体代表对他们的工作进行审查，才能防止官僚化和腐败化，并消除他们之间的矛盾。可以说，恢复党代会年会制和常任制是改善党的监督体制的前提。党的十六大提出要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”[8]，显然已认识到了这一制度的优越性，并着手恢复这一良好的制度。
2.党的地方各级党委、纪委由上级党委、纪委提名，同级党的代表大会用差额选举的方式产生，工作上归上级党委、纪委直接领导，但必须对同级代表大会负责，向其报告工作。中央纪律检查委员会委员则由上届党委、纪委提名，经党的全国代表大会选举产生。“党委”和“纪委”为平行机构，都对党的全国代表大会负责和报告工作。
3.在代表大会闭会期间，为了不使代表大会对“两委”的监督和领导脱节，可设立非专职的党代会常委会
非专职的党代会常委制必须注意以下原则：
(1)常委会不设专门机构，只设联络员一名，负责与各常委联系。
(2)非专职党代会常委会没有专职的党代会常务委员会的权力，他只负责汇集党员的意见、联系代表、监督党委和纪委的工作，定期听取党委和纪委的汇报。他们若发现党委、纪委有严重违背党的民主集中制、违背党的原则和规定，以及不执行代表会议和上级党委的决议的行为，可直接向其提出口头批评和书面批评，要求他们做出解释，如对其解释不满意，可向代表大会的代表报告，请求代表们共同裁决。
(3)非专职党代会常委在代表中“海选”产生，并可连选连任，但最多不超过两届。
(4)非专职党代会常委会应按党章规定定期召集和组织党的代表大会和年会，并在换届选举时负责组织选举工作。在特殊情况下，非专职常务委员会也有按照党的法规规定，临时召集代表大会的权力。
(5)省以下的非专职党代会常委会每月召开会议一次，省以上(含省级)的非专职党代会常委会每两个月开会一次。
中共十六大号召全党：“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[8] 非专职党代会常委制，也许是代表大会闭会期间能够发挥代表作用的一种较好的形式。这种制度不仅能发挥专职的党代会常委制的功能，加强代表大会对党委、纪委的领导，而且不会造成党务机构的过于臃肿和党权的过于分散。它较之于专职的党代会常委制似有更为稳妥之处。当然，非专职党代会常委不能发挥专职的党代会常委的作用。但问题是，我们只需要党代会发挥更大的领导和监督作用，并不是要分割党委的权力。党的权力过于分散，往往会引发一些难以预想的弊端。孙中山创立的同盟会，在领导体制上就引进了三权分立的原则，但同盟会及由他发展起来的国民党，不仅松散无力，而且像一个裂变的元素，在历史上曾出现不断的分裂。中共第一代领导人在创立中国共产党时，之所以不仿照孙中山的做法，而采取列宁的民主集中制，是经过慎重的考虑的。
上述党代会年会制和常任制、纪检部门的垂直领导制、非专职党代会常委制，三者共同构成了上级纪委和同级党代会对地方各级纪检的“双向直接领导制”。从理论上说，这种监督体制的长处是既摆脱了纪委在同级党委领导下不能充分发挥监督作用的尴尬，又防止了纪委权力过大，从而出现某些偏差的可能；既充分发扬了党内民主，又杜绝了党权过于分散和党务机构扩大的弊端。然而，这毕竟是一种设想，这种设想是否胜过其他的设想，是否真有实用价值，还有待于实践的检验和进一步研究。