公共决策听证：行政民主的价值和局限性，本文主要内容关键词为：局限性论文,民主论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0；D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2008)06-0040-09
一、听证制度是一种民主制度
在全球化时代，民主作为人类社会的一个普遍价值已经为人们所普遍接受，并且被各种政治体系在政府管理和公共决策上力图加以体现。在西方民主理论和公共政策理论中，民主与公共政策始终紧密地联系在一起。在实践中，听证被引进到公共决策领域，被看做是民主实践的体现。
听证是权力机关特别是行政机关基于公平、公开、公正原则，在作出涉及公民、法人或其他组织利益的重大事项或重大决定之前，充分听取公民、法人或其他组织的意见的活动。作为一项制度安排，听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要支柱，是现代制度所追求的公正性与民主性的集中表现。在西方国家，听证在国家决策和社会生活中发挥着重要作用，大到国家制定一些涉及全社会公共利益的法律，小到退休金、福利补贴的发放和交通违章处罚等，都可以依法申请召开听证会。决策听证既可为公民提供参与的机会，又能有效防止行政专制。
西方国家的听证制度作为一种政治制度、决策制度、立法制度和行政制度，已经有了较长的发展历史，由此也产生了较为丰富的研究文献。在西方国家，听证总是被置于民主政治和多元主义的框架下来加以认识。因此，与其说它是一种行政民主，毋宁说它是一种政治民主更加合理一些。美国政治学家科雷顿(James L.Creighton)说，在美国的政治体系下，很多机构都愿意向公众公开它们的决策过程。尽管在大多数情况下，它们也强调要有所保留，也会提出“在民主制下体现责任心是必要的吗”这样的疑问①。很多参与民主理论的倡导者都强调决策听证的公众参与价值，并认为民众也具备像决策专家一样的参与决策所需要的技术条件。
此外，人们也可以在一些分析利益集团作用的研究文献中看到决策听证的民主性质和民主过程。米勒(Mark C.Miller)和巴纳斯(Jeb Barnes)认为，利益集团在公共听证中的作为，在于显示其在美国政府系统中多元立法的优势，因此利益集团强调它们相比较于决策和执行而具有的独特性②。利益集团在公共决策和听证上的作用是多方面的，正如巴巴拉·安·斯多尔茨(BarbaraAnn Stolz)所提出的，利益集团填补了正式决策体系的空隙，为决策提供了奖赏(rewards)和意见(opinions)，它们是非正式决策过程的组成部分。在这个过程中，利益集团可以在立法听证中作证，向政治官员提供信息或立法议案，会见并向公共官员或其机构提出建议，等等③。
中国正处于重大而深刻的社会转型时期，公共管理与公共政策正在一系列因素的推动下出现了很多积极的变化，包括在法治化、民主化、人权、社会公正等方面的进步④。决策(包括价格调整)听证可以被看做是这种进步的体现。公共政策涉及政治体系对全社会的价值(包括资源、利益、机会等)进行权威性的分配。而一项政策的实质，正如戴维·伊斯顿所指出的，在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们⑤，因此，像价格调整这样的公共决策，必定对不同的相对人的利益带来不同的影响。中国政治发展的一个重要目标是建设社会主义政治文明和民主政治，为此，必须对事关民众切身利益的价格调整，通过民主的程序和制度化的安排来进行广泛的听证，把民众的需求和意见纳入到政治体系的决策过程中来，从而为民众的利益表达提供一个制度化的机制。
当然，目前中国公共政策领域的听证实践还处于探索阶段。对于中国而言，决策听证属于典型的“舶来品”，同时，中国的民主政治本身也还处于探索和推进过程之中。因此，围绕决策听证及其民主价值，必然还会有很多问题需要进行深入的理论分析。比如：公共决策领域中的听证及其制度安排在政治过程中处于什么样的地位？在政治领域的民主还不够完善的背景下，公共行政领域的民主实践的意义体现在哪些方面？它的生存和生长空间到底有多大？如何构建合理的听证制度以保证决策听证的有效性？公共决策领域的听证如何在组织和技术层面上体现其有效性，或者说现有的决策听证活动的组织和技术过程是否能较好地反映民主精神？更宽泛一点的问题是，中国对民主的认识和理解，是否直接影响到听证活动的组织和听证制度的构建等等。显然，到目前为止，这些问题还没有得到学术研究者和相关实践部门的较好回答。
目前国内学者对听证制度尤其它与民主的关联的研究还不很充分。一些学者认为，听证的功能定位主要通过影响公共决策的制定来实现善治，但由于其制度安排与程序设计上的问题，使得听证未必能最终实现公共善治⑥。也有一些研究文献对决策听证作出了积极评价。这也是很重要的，因为它有助于为民主成长积累积极的要素。对中国决策听证实践的进步和不足的评价，应该首先从政治角度、其次才是从技术角度来进行。公共政策过程首先是一个政治过程，它涉及利益分配和公共利益的实现问题，其次才是一个技术问题即科学性问题。作为一个政治过程，决策听证要通过有效的制度安排来实现利益的平衡；作为一个技术过程，涉及的是如何组织好听证以达到决策的目标。
二、公共决策听证的功能、价值和理论基础
决策听证制度是现代民主政治发展的必然产物。中国把听证制度引入价格决策领域，在一定程度上是对西方民主政治下的听证制度进行一种“制度移植”试验。这也多少暗含着这样的改革和发展战略逻辑，即：通过在公共行政领域推进民主化来达到进行政府和政治改革的目标。
起源于18世纪英国的听证，原来是诉讼程序上的“亦应听取对方当事人的意见”之规则，其思想渊源于英国的一个古老的原则——“自然公正原则”(the rule of natural justice)。自然公正原则是英国普通法长期以来发展出来的关于公正行使权力的“最低限度”的程序原则，它包括两个最基本的内容：一是任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是任何人或团体不能作为自己案件的法官(no one shall be judge in his own cases)。英国法学家韦德指出，自然公正法则是听证制度的法理基础，听证在《自由大宪章》第39条中，实际上是被作为一项条款加以确立的⑦。
自然公正原则起初是法院司法活动遵循的准则，要求法官在作出判决前，必须通过公开审判，就事实问题和法律问题听取当事人和证人的意见。司法听证后来被逐渐移植于立法方面，从而形成了立法听证。立法机关为制定合理、可行的法律，一方面要听取利害相关人或有关团体的意见，使法律充分反映民意、体现民主；另一方面，听取专家学者或有关人士的意见，可以弥补立法者能力之不足，防止立法的偏颇。行政听证的产生与发展则更要晚些。其重要的背景是，20世纪初政府行政权的不断扩张特别是行政自由裁量权的不断膨胀，对公民的权益构成了威胁。20世纪40年代中期后，随着公民知情权、参与权的扩大，以及司法听证的不断发展，公共决策领域顺应科学化和民主化的要求，将听证制度运用于行政领域，由此提出了以行政程序为主要内容的行政法治来抑制行政权扩张的需求。
“正当法律程序”(due process of law)原则是听证制度的第二个思想渊源。一般认为，该原则作为正式的法令出现于1215年的《自由大宪章》的第39条规定⑧。美国最早、最完整地规定“正当法律程序”的是马萨诸塞州宪法(1780年)：“未经正当法律程序，任何人的生命、财产不得剥夺。”1791年第5条修正案是美国联邦宪法第一次对正当法律程序原则作出规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”此后，关于正当法律程序的规定不断得到修正和完善，以适用于美国联邦和各州政府机关。1946年美国制定《联邦行政程序法》，第一次规定听证程序为行政程序的核心。它的基本精神是：以程序的公正保证结果的公正。宪法上的正当法律程序要求行政机关正当行使权力，在作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见。美国法学家施瓦茨强调，“正当法律程序”是包括听证程序在内的美国一切宪政制度的渊源⑨。
不论是英国的自然公正原则，还是美国的正当法律程序原则，其核心都是强调公共权力的行使者在做出决定时，必须给予相对方申辩陈述的机会，因而其基本的价值是，通过公民个人权利的运用来对抗公权力的恣意而可能对私权利造成的侵犯和损害。当然，必须指出的是，这两个原则只是当今公共政策决策听证的思想渊源或理论基础，而不能反映决策听证的全部需求。我们还应从公民参与现代民主的发展这个角度来加以认识，并把它们当作公共决策听证的第三个理论基础。
现代民主的内涵和构成要素正在发生与古典民主相区别的很大变化。在古典民主模式中，民众与政府之间的关系相对来说较为简单：民众投票选择政府，政府被赋予向民众提供公共服务的角色。在这里，民众与政府之间更多地表现为对抗而非对话、合作的关系。而现代民主是一种参与式民主，公众与政府之间、甚至公众与公众之间都表现为一种相互协商、对话、妥协和合作的关系。
首先，民众参与公共决策过程是提高公共政策质量的需要。美国学者盖伊·彼得斯从决策所需要的知识、技术和信息，以及官僚制的局限性等角度，提出，“如果排除公众对重大决策的参与，将会造成决策上的失误”⑩。公共管理学家托马斯也强调政策过程中公众参与的极端重要性。他说：“如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至是极力反对，那么，政府的决策制定会被证明是毫无意义的。”(11)
其次，以公众参与为特征的现代社会的治理模式，促使公民不仅扮演着政府公共服务的消极消费者角色，而且作为一个积极的参与者而被要求介入到实际的公共决策过程中来，把自己的意见和利益反映到决策之中——与我有关的决策我就有发言权。现代民主政治不仅要求规范政府权力，还必须能有效运用这些权力，通过制定有效的公共政策来提高公众的福利。而这正是世界范围内公民参与运动不断走强、“公民治理”的呼声与日俱增的真实原因所在。
以参与为主要特征的公共决策听证为这种参与式民主提供了恰当的舞台。现代政治是政府与公众之间的一种合作与协商的政治，通过行政听证，扩大了公众参与政治的渠道，成为“选举民主”式的政治参与的有益补充。听证制度作为现代民主政治的组成部分，在现代政治和公共管理过程中具有重要的法律和政治上的功能与价值。听证制度的功能主要表现在：第一，查明事实真相，为政府的决策提供基础；第二，让作决定的人(决策者)处于不偏不倚的中立者地位，保证裁决中立、行政结果的正当；第三，保障行政相对人平等有效地参与行政决定和行政决策，在行政决策过程中体现和维护民主价值；第四，体现法治政府和服务政府的原则要求，实现行政权与相对人权利之间的平衡，使行政主体与相对人之间在平等基础上进行协商对话，从而真正做到政府为人民服务的宗旨。显然，这些功能超出了其本身的功能性价值，而被赋予了更高的法律和政治价值。政治价值高于法律价值，法律上的规定都是为保障政治价值的实现而设立的。行政听证作为一种程序性保障，实现了现代国家的公平行政，确保了相对人的权益。
三、中国的决策听证实践：行政民主化
无论从作为一个政治过程的公共决策的理论逻辑来看，还是从中国不断增多的有关价格调整听证的实证材料来审视，公共决策听证包含着很多行政民主的要素。不过，在政治领域中的民主还不是很充分和完善的情况下，公共行政领域的民主的有效性是有限的。行政民主化必须在政治民主的框架下才具有更高的价值，而且，公共行政领域的民主对技术的完备性(包括合理的程序和有效的组织)有着很高的依赖性。
从中国政治发展的实践逻辑来看，价格调整等决策听证及其制度变革，的确是决策民主化的表现；但是，我们不能仅仅把它的意义局限于行政民主化的狭隘范围内。正因为如此，一些学者如杜钢建等提出，要“以行政民主化推进政治民主化”。这是一个政治上正确的主张，因为它与我们执政党提出的要大力推进社会主义民主政治建设的战略相一致。但是，这一主张的逻辑前提，恰恰是忽视了推进民主政治的必要性。因为在他们看来，当前中国要大规模地推进政治民主化，缺乏必备的条件，比如执政经验与心理、政府官员能力、社会稳定的结构等，因而必须在这些必备条件不具备的背景下，通过行政民主化和行政公开化来把公众参与决策的民主要求释放出来(12)。但是，这个符合中国实际的观点恰恰面临着一个理论上的悖论，即：不推进和完善民主政治建设，行政领域的民主化的空间是有限的。事实上，各种关于立法、决策、执法等方面的听证实践已经表明，由于民主政治的制度安排还不够完善，使得听证过程中对公众利益定位，对公众尤其是普通公众的态度，对听证本身的意义和价值的看法，以及受先验设定的听证价值观的规定而使用的组织和程序等方面的技术运用等等，这些方面都表现出了很多局限性。
民主理论家看到了民主政治本身的优点和内在局限，正如坎皮革里奥所指出的：“民主制不仅有其好处，而且有其成本：它的好处与成本是一体的，只看到前者而忽视后者会导致严重的错误。……当我们努力提高政治参与率时，民主制的成本也就提高，同时带来的好处就是减少了由社会混乱带给个人的害处。”(13)民主的这种好处和存在的不足，使得民主一直成为一个非常有争议的概念。从它作为现代文明国家的价值观和根本原则来说，民主的根本点在于如何平衡政府(国家)与人民之间的权力，如何确定国家(政府)与人民之间的关系(14)。诚如熊彼特所言：“如果把‘决策’与‘统治’等同起来，那么我们才可能得出民主的定义是民治。”(15)无论是作为一种制度的民主还是程序的民主，根据上述民主的基本点可知，民主主要是政治领域中的现象。很多中国学者把当前中国进行的价格听证和其他行政决策听证看做是一种“经济民主”(16)，其实这是一种误解。因为这种所谓的“经济民主”依然属于行政民主化的一个范畴。而所谓的行政民主，简单地说就是要在政府过程中贯彻民主原则，以民主的程序和方法来正确处理政府与民众的关系，因而它依然要体现民主政治的本质要求。所以，各种决策听证所表现出来的，说到底应该把它看成是民主政治的问题，而不仅仅只是行政领域甚至经济领域中的问题。
诚然，行政领域的决策民主化，自然会向政治领域的民主化提出要求。由于价格听证涉及相对人的切身利益，在今天利益分化不断加速、公众的利益主体意识不断得到确立的大趋势下，作为政治过程的公共政策和决策在涉及利益分配时，必然会提出这样的问题：此种利益调整和分配是基于什么原则进行的，是效率还是公正？是侧重于商家和企业的利益、政府自身的利益还是公共利益？如果存在利益上的分歧与矛盾，那么基于什么而决定取舍，是让一些人付出损失利益的代价还是尽可能实现多方利益主体之间的利益协调等等。所有这些问题都不是简单地在政府层面上就可以得到解决的，而必然是上升到政治、法律乃至伦理高度才能得以解决。现实中的很多公共决策听证活动，都存在着把听证当作一个装饰物的走过场现象，这就是因为民主政治尚不完善的结果。在目前的情况下，行政领域的民主底蕴，更多地还只停留在应然的价值上，而没能在实然的状态下充分体现出来(17)。
在缺失必要的政治准备的情况下，通过制度上、程序上和技术上的完善，决策听证依然是有价值的。目前中国在不断推进政治民主化、法治化，倡导法治政府、服务政府、有限政府、透明政府等理念，因而实实在在地向行政领域的变革提出了更高的要求，像行政决策、行政执法等活动，必将更多地体现和促进政治民主的进步。因而，完善听证制度设计中的组织和技术，既是必要的，也越来越体现出可行性。我们所要强调的是，应该超越技术和组织本身来认识听证制度设计所需要运用的技术和组织，应该把它们本身看作是民主的组成部分，或者它们至少应该体现民主的要求。不存在一种可以脱离民主原则但又能体现民主的组织技术。
法学界对决策听证概念的理解，一般都强调其法律上的含义。行政法学家姜明安教授认为，听证制度是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度(18)。不过，行政听证的政治价值高于其法律上的价值或功能。法律价值只是为政治价值服务，或起到保障政治价值的作用。根据美国著名行政法学家K·C·戴维斯的观点，听证权的基本问题就是，“由于政府行为或某个决定而可能受到影响的当事人应当被赋予了解有关信息并为自己利益辩护的机会”(19)。
四、走向成熟的中国价格听证：地方试验与中央的制度安排
价格决策听政制度是行政听证制度的一种。建立和实行价格决策听证制度的目的，在于平衡公共产品、公益项目、公用事业的经营与消费中的效率与公平价值，有助于实现社会不公的最小化与社会效益的最大化。这是现代市场经济条件下推动民主在经济领域、行政领域和社会领域得以实现的具体方式之一。
决策听证具有保护相对人的程序权益的价值。程序权益是最低的权益保护，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序予以保障，则立法赋予的实体权利就变得毫无意义。价格决策关系到广大消费者的切身利益。因此，必须通过某种程序和制度确保相对人和消费者对价格调整发表观点和要求。中国以往的政府定价主要是经营者向价格决策部门提出申请，由价格决策部门在调查研究和内部论证后作出行政决策。这种决策模式由于缺乏公开监督机制，往往存在价格信息不够准确、社会调查不充分或者论证范围过窄等问题，从而导致价格决策的偏差。随着政治和经济体制的改革不断推进，利益的多元化和民主政治建设的快速发展，公共决策领域中的价格调整必须受到程序性的制约的呼声和要求日益强烈，政治体系适时地做出了积极反应。1998年5月颁行的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”
事实上，地方政府层次上的价格听证实践先于中央政府创制价格听证制度。也就是说，价格听证制度的制度渊源，除了借鉴西方的听证制度外，地方性的实践也成为中央政府制度设计的经验来源。这是中国改革过程中的制度变迁的一般规律。深圳(1993年)在全国率先实行价格听证制度，此后到1998年，陕西、黑龙江、安徽、江苏、北京、天津等13个省市相继建立了价格听证制度。2000年，广州、青岛等地分别举行过路桥收费听证会、客运出租汽车运价调整听证会。其中青岛首开先河，公开征集听证代表，还通过电视直播了听证会的全过程。2001年12月8日，广东省价格主管部门组织召开了关于春运公路涨价的价格听证会，包括6位农民工在内的33位代表在听证会上充分阐述了自己的意见，引起全社会广泛关注。经过价格听证会的论证，广东省政府批准的方案比广东省交通厅申请方案的最高提价幅度减少了25％(20)。2002年7月，福建省举行的电力价格听证会，甚至将电力部门提出申请的调价方案当场推翻(21)。
在中央政府层面上，政府在规范价格听证问题上有条不紊地推进制度完善。早在1996年3月17日，全国人大八届四次会议审议并通过了《中华人民共和国行政处罚法》，正式在法律上提出了听证制度，该法律主要就行政处罚问题规定应该进行的听证事项。两年后的《价格法》则第一次将价格听证制度法律化。2000年通过的《立法法》规定，法律、法规、规章在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。审核行政法规、规章送审稿时，凡送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，审核的法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。2001年8月1日实施的《听证办法》，明确规定除涉及国家秘密外，听证会一律公开举行。《价格法》和《听证办法》将政府价格决策必须征求群众意见的要求，从法律程序上固定下来。从法律和政策实施的要求出发，原国家计委于2001年月10月25日公布了《国家计委价格听证目录》(2002年1月1日起施行)，进一步明确了国家计委和地方价格主管部门各自应当负责组织听证的价格范围。次年11月22日，国家计委又颁发了《政府价格决策听证办法》(2002年12月1日执行)，以部门规章的形式确立了价格决策听证制度。为保证价格决策的透明度，增加了“政府价格主管部门应当向社会公布定价的最终结果”的条款。
价格听证最能反映和检验决策过程中的民主性质。经过十多年来的实践探索，听证制度总体上在不断完善，同时，政府和民众也逐步树立起“和我的利益相关我就有发言权”的观念。听证实践对于这种观念的强化作用，最值得研究和总结的是2002年1月由原国家计委主持召开的“铁路部分旅客列车票价实行政府指导价方案”听证会。这是中国历史上第一个全国性的行政决策听证会，来自消费者、经营者、专家学者等方面的代表共同参与了价格决策过程。当时的国家计委有关负责人如此评价这次听证会：“让利益相关人参与决策，并接受全社会的监督，有利于促进政府价格决策的民主化和规范化。价格听证会最重要的价值，在于让人民群众知情参政。”
一项公共政策若没有得到政治支持，则无论其专业程度有多高都难以持久(22)。政治支持力量可以来自上级政府机构和立法机关，也可以来自公众，后者在民主化时代尤其会产生重要影响。进步中的中国公共部门认识到了这一趋势和要求，在价格听证制度建设上开始尝试把公众(消费者)有限地纳入到公共决策过程中来。公众立即对此抱以热切的期待和欢迎。据中国社会事务调查所(SSIC)对北京、上海、天津、广州、沈阳、武汉等地公众进行的专项问卷调查显示，46％的被访者对听证会的形式满意，其中49％的被访者表示不管这次听证会的结果到底如何，国家给大家提供了这样公开、公正的说话机会，就此而言，作为消费者已有被尊重的强烈感觉(23)。
五、行政民主的有限性
然而，我们应该强调的是，实践中的决策听证(包括价格听证)所体现出来的行政民主，存在着很多的局限性，这种局限性虽然很多来自于听证本身(包括程序)的问题，但从根本上来说，民主政治的不完善规定着决策听证的局限性。
首先，从听证会的组织、程序等方面来审视听证本身存在的问题对行政民主化的制约。
第一，信息与资源的不平衡分布削弱了听证的民主质量。从已有实践来看，在垄断者与消费者之间、垄断者与政府之间，信息的不对称使得垄断经营者总是能获得更多的信息而处于优势地位。政府在指导垄断者定价时主要依据的是生产成本，但政府无法完全了解垄断者的经营成本到底是多少。据南京一位参加过3次听证会的委员透露，申报涨价的部门往往只提供未经审计的内部财务报表，更有甚者，连财务报表也没有，导致参加听证会的委员只能“跟着感觉走”，听证会变成了农贸市场里的讨价还价(24)。现有的听证程序问题，加大了信息不对称分布的弊端。听证代表只有在听证会召开10日之前才收到有关材料，使得他们没有充分的时间做出审核和分析。
这就涉及公共决策中的权威与控制权问题。民主理论家萨托利说过：“只要当一项控制权的资源基础是政治机关，它总是通过政治渠道发挥作用，并影响着决策者的决定，它就是政治控制权。”(25)谁掌握了政治控制权，谁就可以在决策中比别人更有效地施加影响。中国的各种价格听证决策，其控制权基本上掌握在政府和价格申请方的手中。这是因为：第一，价格申请方都是自然垄断的行业部门，其背后的基础是政府，或者说，政府是垄断部门的监管者。由于政府监管者与被监管的垄断部门也存在信息上的不对称，被监管者提供的详细而充分的证据为其在决策中提供了“权威性”，结果便出现了经济学中所说的监管者被被监管者“俘获”的现象。在这样的情况下，政府原本应该作为中立的第三方，也并不总是能平衡垄断部门与消费者(公众)之间的利益关系，何况监管者与被监管者在很多时候存在着利益上的一致性。第二，在中国的价格决策听证中，垄断部门和政府部门的代表之外的其他听证代表不拥有必要的正确信息，使得他们在听证决策中不拥有权威和资源，他们也就失去了对决策实际的政治控制力。因此，为了使得听证决策具有民主性质，就必须尽可能实现听证信息和资源的合理分配。
第二，听证的程序保障存在的问题使得听证的组织与技术没有体现出其应有的政治价值。程序是法律化的规则，是法律的中心，“在解决公民之间的纠纷和评估各种有利或不利于国家的要求时，法律体系所提供的最显著、最别具一格的产品就是程序公平”(26)。听证的公正性，不仅要保证结果的公正性，更重要的是保证程序的公正性。
任何决策都会涉及成本和风险。决策成本是决策者本身付出的成本，它不是指决策者的得失，而是指决策过程的成本(包括时间、精力和浪费等)。一切影响到集体的决策都涉及外部风险，即从外部接受决策的人所遭遇的风险。决策的外部风险不一定造成危害，关键问题在于使“收益”的可能性增大而使“损失”的可能性减小。无论是团体决策还是参与决策，都必须找到外部风险与决策成本之间的最佳平衡点。这一直是政治学家和决策民主理论家们十分关注的问题。为了更好地找到这个平衡点，民主理论家萨托利提出，必须认真考虑两个重要的变量：一是决策团体的构成方式(如何组建或任命它，以及它的结构和性质是什么)；二是决策的规则(决策原则和程序)(27)。我们把这两个方面看做是决策的组织和技术因素，但是，显而易见的是，公共决策所需要的组织和技术，在民主政治条件下必须体现其政治上的价值，即我们必须从民主政治的要求来认识和运用这些组织和技术。
在这方面，中国价格听证实践恰恰凸现了行政民主存在的问题。比如听证代表的遴选很不规范。价格听证会代表的产生方式、代表名额确定及分配方式、代表的标准和对代表公正反映其所代表的群体的意见等，必须作出明确的规定。然而迄今为止，听证会代表究竟该按什么程序选择，如何才能确保其代表性、公正性，却缺乏严格的操作规程。除此之外，在听证会的组织和技术中，值得一提的还有听证时间安排的政治含义。听证会在调整或制定某一产品价格时，通常是一次性行为，即只开一次会议，且时间为半天左右。这么短的听证会一旦结束，便由价格主管部门制定最终价格，缺乏多次性和反馈性。公共决策的民主性要求充分反映各参与者的利益表达。在规定的半天时间限度内，参与陈述的代表人数与陈述意见的时间呈反比，即：参与发言的人数越多，每位参与者的发言时间便越少。这种程序制度安排显然与听证的民主要求不相符合。
第三，行政民主存在透明、公正与平等方面的问题。决策所要求的行政民主的一个最低底线是需要有足够的透明度。对于价格听证，人们最关心的，是代表们的合理意见是否得以吸收，听证过程是否公开透明，听证的目的能否达到。然而，相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑(28)。召开听证会之前不向社会公开有关信息，会议的进程很少让新闻媒体报道，垄断企业为达到提价目的而隐瞒有关材料与夸大亏损的行为得不到监控，都是违背听证制度的公开公正原则的。
公共决策中的民主还涉及平等与公正性问题。尽管对于公正的含义有不少的争议，但公共决策的结果是否是多种意见的综合或博弈的产物，却最能体现决策的公正性。在众多的价格听证决策中，一个很大问题是听证代表的意见对决策结果缺乏刚性制约。经常的情况是，听证会上辩论得很热闹，听证会后决策静悄悄(29)。结果，“逢听必涨”便成为价格听证的“规律”。迄今为止，还没有出现过听证一开始就裁定垄断部门的涨价申请无效，这很能说明政府部门与垄断部门之间的利益关系(30)。涉及利益调整的价格听证会必然会有讨价还价，这是民主的体现。在民主制下，公众与政府之间的互动是可以达成平衡的，而且可以带来双赢局面。“公众愈了解公共行政，其受益愈多，公共行政将因为公众更多的了解其功能、概念、价值和过程，获取益处。”(31)然而，在中国实践中的听证，讨价还价是否达成了妥协？这种妥协的结果是否就意味着政府、垄断部门与公众之间取得了双赢效益呢？这依然值得检验。
其次，从根本上来说，行政民主的有限性起因于民主政治的不完善性。
上述从组织和程序等技术角度所看到的，实际上不仅仅是听证会这种行政民主形式的局限性，而是民主政治的不完善性。现有的组织和技术之所以不能令人满意，关键是在行政民主化运作的过程中，或缺少政治民主，或对民主的含义缺乏了解，或缺乏从民主精神和民主价值的角度来真正认识民众及其利益的重要性。正如戴维·赫尔德所指出的：“我们必须在民主自治的框架之内，对这些新规则、新技术和新程序采取一种试验性的看法。”(32)
在此，我们不妨从知情权的角度来审视一下民主政治不完善情况下的行政民主的局限性。知情权的发展切合人权本质和民主政治发展的逻辑，其价值基础就是民主、平等、自由等人类共同的价值(33)，其价值形态则是秩序、效益、程序与控权(34)。很多听证案例材料表明，参加听证的代表并没有能很好地行使其知情权。问题出在程序公正性上，但源头却在于公众(消费者)与政府机关、垄断行业之间的不对等和不平等关系。在很多方面，政府机构承担了多重角色，它首先是作为社会的管理者行使着公共权力，其次又作为监管者监管着垄断行业，再次又作为一个生产者经营着相应的企业。如此一来，由政府部门组织的听证会便不能做到真正的公平，参与听证的公众能否获得充分必要的信息，只能取决于垄断部门及其背后监管者的意愿及其监管能力。如何让它们在公众的要求和利益面前产生这种意愿、并能在听证实践中真正体现出来，不单单是道德起作用，关键还需要通过完善的法律来规定它们应承担的义务。遗憾的是，知情权在中国的法律缺失是一个不容回避的事实，目前中国的知情权还停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑(35)。
所以，公共决策中行政民主的有限性，首先是就民主政治的不充分和不完善而言的。只要存在着民主政治的不充分、不完善的状况，听证会的组织和程序再如何完善，其意义依然是有限的，依然不能满足听证制度本身内在设定的目标——体现民主、实现民主、维护和保护公众的利益。当然，不能否认行政民主的积极作用。它可以起到弥补政治民主不完善的作用，扮演着有益的补充角色。如果在组织、程序、技术、制度安排等方面能尽可能完美些，在指导思想和价值观上尽可能跟进时代些，价格听证还是能起到相当重要作用的。也就是说，我们可以把行政民主尽可能构建得完善些，从而在秩序、效益、程序和控权方面扩展民主的含义，增进民主。不容怀疑，行政民主的不断扩大，必然会起到推进政治改革的作用，从而为民主政治的完善积累经验。
注释：
①See James L.Creighton,The Public Participation Handbook:Making Better Decisions Through Citizen Involvement,San Francisco:Jossey-Bass,2005,p.5.
②See Mark C.Miller,Jeb Barnes,eds.,Making Policy,Making Law:An Interbranch Perspective,Washington,D.C.:Georgetown University Press,2004,p.14.
③See Barbara Ann Stolz,Criminal Justice Policy Making:Federal Roles and Processes,Westport,Conn.:Praeger,2002.
④唐贤兴：《转型时期公共政策的价值定位：政府公共管理中职能转换的方向与悖论》，《管理世界》2004年第11期。
⑤参见[美]戴维·伊斯顿《政治体系——政治学状况研究》，第5章，马清槐译，商务印书馆1993年版。
⑥参见彭宗超《公共治理视野中的中国听证制度改革》，载《公共管理评论》第1卷，清华大学出版社2004年版；彭宗超、薛澜《听证制度：透明决策与公共治理》，清华大学出版社2004年版。
⑦[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第135页。
⑧该条款规定：“凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以放逐、伤害、搜索或者逮捕。”
⑨[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第184页。
⑩[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民等译，中国人民大学出版社2001年版，第68页。
(11)[美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第1页。
(12)杜钢建：《以行政民主化推进政治民主化》，http://www.xslx.com/htm/mzfz/2003-3-7-13264.htm。
(13)[意]L·坎皮革里奥：《政治参与、选举和经济政策：现代民主的三大问题》，载[加]A·布莱顿等《理解民主——经济的与政治的视角》，毛丹等译，学林出版社2000年版，第222页。
(14)参见王沪宁《王沪宁集》，黑龙江教育出版社1989年版，第6页。
(15)[美]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》中译本，吴良健译，商务印书馆1999年版，第360页。熊彼特更强调程序性民主，即把民主看做一种统治方法，“为了达到政治——立法与行政的——决定而做出的某种形式的制度安排”。参见上书第358页。
(16)刘金霞：《价格听证：要的就是经济民主》，《中国经济时报》2002年1月11日。
(17)很多政治学者，比如丁煌教授，依然把(也只能把)行政听证看做是行政民主化的一个重要标志。不过，他们所论述的行政听证的民主底蕴，包括人民主权、公众参与、程序保障的公正行政、权利平等、行政公开等价值，目前还只停留在应然状态上。这些学者没能回答，到底该通过什么样的途径达成这些价值。这是一个缺憾。参见丁煌《论行政听证制度的民主底蕴》，《武汉大学学报》2001年第1期。
(18)姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第269页。
(19)转引自王锡锌《程序正义之基本要求解释：以行政程序为例》，载《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第300页。
(20)参见陈志、叶明《我国价格听证的制度缺陷及完善对策》，《内蒙古大学学报》(社会科学版)2004年第4期。
(21)参见《价格听证已成制度》，《中国证券报》2003年7月30日。
(22)See Charles O.Jones,An Introduction to the Study of Public Policy,Monterey,Calif.:Brooks/Coke,1984,chap.6.
(23)彭宗超：《公共治理视野中的中国听证制度改革》，载《公共管理评论》第1卷，清华大学出版社2004年版。
(24)温兴琦、赵晶莹：《价格听证会——‘听’上去很美》，《价格与市场》2002年第5期。
(25)[美]乔·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1993年版，第148页。
(26)[美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第73页。
(27)[美]乔·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1993年版，第222页。
(28)2000年9月电信资费调整听证会，有关部门亲自遴选听证代表，制定会议纪律，部署人马监控会场，告诫入选的几位记者不要多嘴多舌。在尘封4个月之后，有关部门才肯让中央电视台播出，而记者在现场录下的26盘录像带，仅被允许用了短短的十几分钟。参见刘金霞《价格听证：要的就是经济民主》，《中国经济时报》2002年1月11日。
(29)在新闻媒体关于听证会的报道中，代表们慷慨激昂的陈词和旁征博引的论证不时可见。但听证会代表的意见究竟在多大程度上影响了最终决策却鲜有报道，而决策部门对听证会代表意见的取舍过程和依据更罕见公布。
(30)2002年6月24日重庆路桥年票制听证会上，明明只有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案，决策结果却是“多数服从少数”。其实，年票价格在听证会前7天就已敲定。参见于小水《重庆路桥年票制：听证会成“走过场？”》，《南方周末》2002年7月18日。
(31)[美]戴维·H·罗森布鲁姆、罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第510页。
(32) [英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继明等译，中央编译出版社1998年版，第409页。
(33)多数决定、保护少数、程序正当是民主的三个原则，“一个社会如果希望民主成功，必须负责提供并发行普遍参与管理所需要的信息”([美]科恩《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第159页)。平等在选举政治领域表现为投票者有权对候选人进行全面真实的了解，在诉讼领域则表现为各方起码应知道他方提供的信息、并有机会对之发表自己的意见。因而，在听证问题上，平等意味着对信息的充分获取。当今社会的自由应是通过政府积极推动，让每个人有获取信息的自由，有充足条件获得建立在对社会信息平等享有基础上的最大限度发挥自己潜力的自由。
(34)就秩序而言，充分的法律信息的知晓有助于达到社会秩序的稳定和持续。就效益而言，知情权的行使可以避免立法成本过高的问题，避免盲目的参与。就程序价值而言，知情权的充分行使确保程序的公开公正性。最后，就控权价值而言，没有知情权就谈不上对公权的有效监督和制约。
(35)参见陈焱光《知情权的法理》，载徐显明主编《人权研究》第2卷，第253-282页。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，属于行政规章，还不是法律。
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