试论我国教育投资的法律调控，本文主要内容关键词为：试论论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展教育与经费投入不足的矛盾，是世界各国面临的普遍课题。特别是在我国国情下，“穷国”办了世界最大规模的教育，解决教育投资是制约教育发展，乃至影响整个经济发展和社会进步的极为重要的课题。本文从法律的角度，对教育投资法律调控的必要性、可行性，教育投资法律调控的基本原则和主要内容以及教育投资的立法、执法及监督等问题做一概要阐述。
一、我国对教育投资采取法律调控的必要性和可行性
用法律手段调控教育投资有着深刻的社会背景，反映了现代社会的基本特征，也是教育发展的客观要求，不仅是极为必要的，也是充分可能的。
（一）我国对教育投资采取法律调控的必要性。
1.运用法律手段调控教育投资是依法治国、依法治教育大形势的要求。社会主义市场经济体制的初步建立，社会主义民主法制的逐步推开，使运用法律管理社会事务，调控经济活动成为一种基本方式。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化。教育亦然。运用法律手段调控教育投资，保障教育事业的发展，是依法治教的必然要求，是实现依法治国，推动经济持续快速健康发展和社会全面进步的题中应有之义。
2.运用法律手段调控教育投资是保障教育优先发展的客观需要。根据“科教兴国”的战略，在经济快速增长和社会对教育的迫切需求推动下，我国各级各类教育都要有较大发展。我国公共教育支出仅占世界总支出的1.04%，却负担着全球正规教育在校学生的17.9%，人均教育公共支出仅为发展中国家平均水平的1/4，即使到2000年，也仅相当于其90年代初水平。近些年来，通过各地的探索、实践和总结，我国已逐步建立起以各级财政拨款为主，以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会捐资、集资及收取学杂费等为辅的多种筹资渠道。但也应看到，财政性教育经费支出占GNP的比例还远没有达到《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）规定。一些地方教师工资拖欠严重，教育经费中公用经费所占比例普遍逐年下降，全国中小学仍有1600万平方米的危房急需改建。事实证明，只靠政策手段，靠领导重视是不能从根本上解决上述问题的。必须确立相应的法律规范，用法律的方法，明确各方面的投入义务与责任，规范国家、社会和个人的行为。在教育经费的使用管理上，弊端也较多。教育经费切块安排，没有法定的分配比例，随意性较大；教育部门难以统筹安排当年的教育事业，也阻塞了学校间、地区间的调剂余地。全国城镇中小学教师约超编50万人，农村中小学公办教师缺编200多万人，各地聘用民办教师顶编，全国农村现有民办教职工200万人（中学教师每年国家人均补贴为270元，小学教师国家每年人均补贴220元）。高等学校教职工中，非教学人员占45.5%。按编制定额标准匡算，全国高校仅校本部教职工超编约6.3万人。现有教学设备利用率低。不少学校特别是部分高等学校设备购置重复，闲置设备增多。据典型调查，一些高等学校闲置库存设备所占比例高达20%。一些地方和学校存在滥发钱物，铺张浪费现象。
这些问题说明，我国在教育投资上，既存在着经费严重不足与铺张浪费的矛盾，又存在着投资随意性、分配随意性的弊端。为此，必须采用法律手段调控教育投资、管理和使用全过程，将教育投资管理的全部活动纳入法制轨道。
3.运用法律手段调控教育投资是规范投资主体与投资行为的现实需求。
近年来，随着教育投资渠道的拓展，社会向教育投资的方式已趋于多元化。从社会投资可弥补国家投资不足的角度看，这当然是一件好事。但与此同时，也不同程度地出现了投资行为不规范，甚至是投资行为混乱的现象。例如，以营利为目的的投资，导致了乱收费、高收费；由于投资主体的权益得不到保障，致使其积极性受到严重挫伤；由于投资主体的权利义务不明确，致使其与有关单位发生纠纷，甚至对簿公堂，等等。凡此种种，究其根源，都是因为教育投资问题尚未纳入国家法律调控的轨道。要解决这些问题，就必须尽快制定《教育投资法》，这是我国教育投资现实的迫切需求。
4.运用法律手段调控教育投资是国际通行惯例。为了确保教育经费，许多国家都在教育立法中做了规定，特别是一些发达国家都根据本国的经济文化发展的需要，适时制定教育经费法。从立法形式上看，主要有：以美国为范例的宪法性教育经费法；以日本为代表的教育基本法；以英国为典型的教育经费改革法；还有法国等国的教育经费专项法。从立法主要内容上看，大致包括：教育经费原则，主要涉及教育经费基本原则、政策声明有关术语定义、适用范围和对象等内容；教育经费的来源和筹措，主要包括教育经费的来源渠道，教育经费筹措方式，政策拨款条件、数额、份额、维持经费水平的基本标准等；教育经费分配和使用，主要包括教育经费分配方式、使用条件、数额或比例等内容；教育经费的管理和审计，主要包括教育经费财务管理、经费申请、经费规划、会计审查、审计监督等内容；教育经费改革，主要包括教育税、教育贷款、企业资助教育、拨付经费支持改革等。
（二）我国对教育投资采取法律调控的可行性。
分析我国现阶段的政治经济发展状况，利用法律手段调控教育投资的可行性主要从以下四个方面体现出来：
1.党和国家高度重视教育投资问题。十四届五中全会强调“科教兴国”的战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》规划了教育发展目标。社会各界关注教育投入问题，历届人代会都成为热门话题。通过立法解决教育投资问题，已经有了很好的社会基础。
2.国民收入分配结构发生重大变化。随着我国社会主义市场经济体制的确立和财税体制改革，在国民收入的分配结构中，国家财政所占比例呈下降趋势，而企业和公民个人所占比例则逐步上升。就国家财政来说，中央财政收入将逐步扩大，地方财政收入不仅逐步减少而且由于东西部地区经济发展不平衡，各省区地方财政收入状况差异甚大，从而使单一的教育投资体制和划一的投资方式发生变化。
3.解决教育投资的法律条件和法律要求已成熟。我国宪法和教育基本法已确定了保障教育事业优先发展、保证公民平等受教育权、鼓励各方面依法办学等基本原则，同时从总体上就教育投入的基本规则做了规范，为教育投入立法提供了法律依据。随着教育法律体系的逐步建立和公民法律意识的提高，各方面要求制定法律，从根本上对教育投资做出规范，以便一体遵行的呼声甚高。
4.关于教育经费立法的研究活动，为适用法律手段调控教育经费，做了较好的理论准备。从1988年起国家教委教育经费研讨小组组织国内专家对主要发达国家教育经费立法做了专题研究。以北京大学厉以宁教授、闵维芳教授、北师大王善迈教授等为代表的一大批专家学者对教育投资问题提出一系列理论框架，打下了较好的基础。
二、我国对教育投资采取法律调控的基本原则和主要内容
从我国的实际情况出发，我国教育投资法律调控基本原则和主要内容应该包括以下四个基本方面：
（一）按照举办者负责筹措教育经费的原则，明确投资主体。
就我国现有状况而言，公立学校在整个教育结构中占主体地位，其举办者固然是各级政府，这是教育投资的最主要的保障主体。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）规定：“国家制定教育经费规划，并举办学校及其它教育机构”。教育应是国家的事业，这是由教育的本质、教育的性质、教育的作用和教育的地位所决定的。实行教育投资多元化的政策，绝不意味着各级政府可以减少对教育的投资，减轻对教育的责任。各级政府对教育的投资仍然应是教育投资的主渠道，这在世界各国都是一样的。
在教育行政实行集权制的国家，教育经费大部分由国家负担。其具体法律，各国的情况不一，就法国来说，法国的教育行政实行中央集权制，同整个教育行政一样，教育财政是高度集权。在国家财政法中，有规定教育费的专门条款。在实践中，教育费的80%是由国家负担的。公立学校以及同国家签定特定的赞助合同的私立学校的教师，皆被视为公职人员，由国库负担其工资，地方只负担公立学校物品费的半数和职员的工资。在高等教育方面，由《高等教育基本法》对高等学校经费来源及其使用等方面作了原则规定，高等学校可使用国家提供的设施、设备、人员和经费。此外，还可以利用馈赠、赠款、捐款、业务手续费、协作基金以及各种补助金等财源。
在教育行政实行分权制的国家，把教育看作是地方的事业，并由地方兴办教育事业。国家是处于指导和援助的地位。在教育财政方面，地方可以征收教育税，国家则依法对教育事业给予一定的财政援助，如美国等就属于实行这种经费体制的国家。
在教育行政实行集权与分权结合制的国家，则把学校分成不同的类别，分别由其举办者承担教育经费。如日本在《学校教育法》中规定，国家办的学校称国立学校，地方办的学校称公立学校，财团法人办的学校称私立学校。该法第五条规定，学校开办者应管理其开办的学校，并承担起所需的经费。
以上说明，不管是哪种体制的国家，有两个基本点是大致相同的：一是举办者是教育投资的主体；二是中央和地方政府是投资的主体（除私立学校外）。从我国的实际来看，教育为社会提供合格的熟练劳动力和各级各类专业人才，保障了社会经济的发展。教育投资的受益者首先是国家和社会。为缓解我国教育投资严重短缺的局面，国家及其各级政府应负首要责任。
（二）按照教育成本分担的原则，明确国家、社会、家庭和受教育者在教育投入上的责任和义务。
所谓教育成本是指培养学生所耗费的社会劳动。包括物化劳动和活劳动。其货币表现为培养学生由社会和受教育者个人直接和间接支付的全部费用。这里指的教育成本是指学校阶段的教育成本，又可以总括分为两大类，即社会成本和个人成本。社会成本是指学校的公共教育投入和服务成本。教育的个人成本可以分为三项，即个人直接成本、家庭的教育资助和间接成本。个人直接成本指父母为其子女求学的各项开支，诸如学杂费、课本及辅导材料等，校服、书包、交通、住宿（在寄读学校中）等费用。家庭教育资助是家庭对学校或其员工（如教师）以现金或其它形式进行的捐助，如为学校购图书，建筑教学楼等；个人间接成本指因求学而舍弃的经济收入。
从美国、英国、日本和德国等主要发达国家来看，其教育投资的主要来源有：政府财政支出（包括中央和各级地方政府），学生本人和家庭缴费，企业社团的资助和捐赠等。据1982年统计，美国公立高校经费来源，联邦拨款占11.4%；州和地方政府投资占45.3%，学生缴费约占13.4%，私人捐赠占3.2%，学校与教学活动有关的销售和服务收入以及其它来源的收入约占20.4%。私立高校经费来源，学费占37.6%，校产创收占23.85，联邦拨款占16.9%，州政府投资占1.8%，地方资助占0.7%，私人捐赠占14.6%，其他收入占4.6%。日本虽然规定免费提供小学和初中教育，但事实上学生家庭仍必须缴费，1976年公立小学教育经费的1/10，公立初中教育费的1/7来源于学生缴费。
借鉴发达国家经验，从我国国情出发，我国教育成本分担的情况如下：
1.国家投资。主要指中央政府、地方政府的投入。《教育法》第54条明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济和财政收入增长逐步提高。”“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第55条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育经费逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”这两个“逐步提高”和三个“增长”就是从法律上保障了政府对教育投入的稳定增加。
2.社会投资。社会对保证和发展教育具有不容推辞的义务。教育作为公益事业，其成果使全社会受益，这样就应该承担起应尽的责任。一是企业是教育成果和教育投资的主要受益者。在社会主义市场经济条件下，企业拥有的劳动力和专门人才的数量、质量是企业能否生存和发展的重要条件。所以，企业有责任、有义务增加对教育的投入。二是企业还要依法举办各种教育事业，企业团体办学是我国教育事业的重要组成部分，是国家办学的必要补充。企业团体不仅办全日制中小学、职业中学、技工学校，还举办各类成人教育、岗位培训等，这是企业团体增加对教育投入，缓解国家教育投资不足的最重要途径之一。三是设立各种基金。通过法律的形式加以调控，直接向教育部门提供资助。
3.个人及家庭应承担相应的责任。在充满竞争的劳动力市场上，个人受教育程度的高低，同预期就业机会和预期收入是成正比的。在对个人消费品实行按劳分配的前提下，由于多受教育所得的较高预期收入，正是劳动力部分个人所有在经济上的实现。因而愈是享受较高教育的人，愈要根据所受教育的多少，缴纳一部分或大部分学费，以补偿社会为他们所支付的费用。为此，应该在法律上有个明确的规定：一是各级各类教育的受教育者，个人应承担相应的经费（除义务教育阶段承担较低的杂费外）；二是规定提高中小学生学杂费标准的比例，尤其是高中以上阶段的非义务教育，应该提高学杂费的标准；三是设立国家贷学金、奖学金制度，以解决个人负担出现的暂时困难。总之，教育的投入问题必须走上以政府投入为主，财、税、费、产、社、基多种渠道筹措的格局，才能保障教育的健康发展。
（三）按照我国确定的教育基本制度，明确不同类别教育的不同经费不同渠道。
我国教育的基本制度，从阶段性质上划分有学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。从类别上划分，有义务教育、普通教育、职业教育和成人教育制度。对于不同类别教育制度的经费来源是应该有所区别的。
1.应该规定在教育经费分配上各级各类教育的适当比例。据世界银行和联合国教科文组织提供的有关资料，各国教育经费在各级教育中的分配情况是随着本国社会和经济的发展而变化的。在经济发展的初级阶段，教育投资的重点是初等教育。随着经济和社会的发展，教育的结构发生变化，初等教育得到普及，中等和高等教育的投资比例逐步提高。随着人均GNP的提高，三级教育投资比例差别逐步缩小。
据资料载，正在普及初等教育的第三世界国家中，半数以上国家初等教育经费在全部教育经费中所占的比例都在40%以上，有的竟达50%以上，日本的义务教育经费的97%以上是国家和地方共同负担的。国家教育经费的一半以上用于义务教育。南朝鲜在公共教育费分配上，初等教育费占的比例最大，约为60%，从1975年以来，由于发展职业中学，初等教育经费略减，中等教育经费却显著增加，大学教育经费也有所增加。一般来说在经济和教育发展的最初阶段，三级教育投资的分配结构呈“金字塔”形，即初等教育投资比例最高，其次是中等教育投资，高等教育投资比例最低。随着社会经济的发展，对教育的要求也在不断提高，在初等教育基本普及的情况下，转向发展中等和高等教育，中等和高等学生数比例在不断提高，教育结构的变动带动着投资分配结构的变动。随着人均GNP水平的不断提高，三级教育投资比例间的差距在缩小。使得教育经费绝对量及占国民生产总值的比重不断提高，就有可能使教育经费总量更合理的在三级教育间进行分配。
2.明确规定不同类别教育经费主要来源的不同渠道。第一，明确规定义务教育的经费主要是由国家和各级政府投入，在整个教育结构中，把“普九”放在“重中之重”的位置上。在教育经费的分配比例上，首先保证“普九”需要。初等、中等和高等教育的比例就要有所区别。第二，明确积极发展职业技术教育，除各级政府财政拨款外，行业、企业、事业和社会受益者合理负担，办学单位自筹，受教育者缴费和发展校办产业等。第三，明确适度发展高等教育，教育经费来源除靠中央和各级政府拨款外，社会投入，学生个人缴费及发展校办产业等应占相当的比例。
（四）按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项，理顺教育经费管理体制。
我国现行体制是教育经费预算等级较低，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。由此造成的问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。在国家预算科目中，级次越低，数量弹性越大，透明度越低。政府和人代会在审议国家预算和决算时，一般只审议到预算的类级，而教育经费属于预算款级，从而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量。同时，教育部门对教育经费的预算，预算执行和决算也不能直接掌握，只能靠财政部门反馈。二是教育发展和政府对教育拨款脱节。按政府部门职能分工，教育发展计划由教育部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求与供给不平衡，历史上出现的问题大多是教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。三是教育部门无法有效行使教育的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。要有效地克服上述弊端，就必须实行教育经费预算单列。通过提高教育经费预算的级次，实现教育事权与财权的统一，确保政府对教育的投入，使教育发展与政府对教育拨款相协调，提高教育资源的使用效益。只有这样，才能增强教育经费管理的透明度；才能实现教育发展与教育投入的平衡；才能有力地发挥教育行政管理部门的宏观管理与调控职能。
按照《教育法》的规定，教育经费预算单列的实施，一是要规定教育经费预算的编制由教育与财政、计划部门会同进行，由教育部门提出预算建议，经同级政府和人代会批准后，由财政部门划拨给教育部门，由教育部门行使教育经费的分配权、管理权、监控权，将教育事权与财权统一于教育部门。二是根据归口管理的原则，同级政府中非教育部门举办的高等教育、中等专业教育的管理权，随办学与管理体制的改革，逐步过渡到中央和地方两级教育部门归口管理。
为此，需要改革教育经费预算和教育发展计划的编制，以经费供给决定教育发展，使预算与计划的编制科学化、民主化。同时也需要改革教育经费和教育的管理经费，在各级各类教育和学校中的分配应科学化、公开化。经费与教育管理应有利于教育资源优化配置，有利于教育的改革和发展。
三、我国教育投资采取法律调控的方法和途径
（一）加快立法步伐，建立完备的教育投资法律规范。
十一届三中全会以来，我国已初步形成了教育法规体系，对促进和调控教育曾经和正在起着极为重要的作用。但是，为保障教育投入的稳定来源和增长，还需要进一步充实和完善法律法规，当务之急，应是抓紧起草和制定《教育投资法》。
借鉴国外立法的成功经验，结合我国的具体国情，笔者认为，我国的《教育投资法》应包括以下基本内容：
1.确认对教育投资进行法律调控的基本原则。如前所述，这些原则是：由举办者负责筹措教育经费的原则，教育成本公平承担的原则，按照不同类别的教育明确不同投资渠道的原则，以及财权与事权相统一的原则。尽管在目前一些教育法律、法规中有上述原则的反映，但仍显零散，且不成体系。在制定《教育投资法》时，应全面确认教育投资的基本原则，以利于全社会一体遵行。
2.规定开征为教育服务的多种税种，以强制手段筹措教育经费。政府要代表社会支付教育经费，便需要通过税收的形式向产业界和社会其他各界征集这笔费用。这些税收可以是专门用于教育的税项，也可以从其他税项中提取。在《纲要》中规定各级政府除征收附加在产品税、增值税和营业税上的教育费外，还可开征其它用于教育的附加费，通过税收的形式将高消费的部分资金引向贫困的教育。
3.规定为社会投资提供必要的优惠条件（如捐资办学、开办私立学校、设立教育基建等予以减免费待遇等）。随着中国经济的发展，经济体制的变化以及国际交往的加强，具有向学校提供资助实力的企业、社会团体和私人将会愈来愈多，国家应该制定促进集资捐资的政策和法律规范，以保护社会各界集资的积极性。一是从法律上规定企业捐资助教的经费予以免税；二是对社会团体、个人办学的私立学校校舍基本建设上减免税费项目；三是对个人捐资助教设立的教育基金，不计征税。以此提供一个优良的投资环境。
4.明确各类主体的权利义务及其法律责任。在教育投资法律关系中所涉及的主体主要是举办者、管理者和办学者。举办者包括国家（主要是各级政府）、企业和个人（私立学校）。管理者即管理监督学校的教育行政机关。办学者即学校及从事教育活动的人员。在权利和义务的关系上，可以这样认定，举办者负责统筹规划各级各类教育的设置，调整确定教育的大政方针，提供教育经费，保障办学的最基本条件；管理者根据国家法律和政策规定，主要负责制定教育经费的预算并对经费的管理和使用的情况进行监督；办学者是根据国家的规定按照法律和政策实施经费的使用活动，当然也负有通过自己兴办校办企业的活动，补充办学经费不足的义务。不同主体应尽的法律义务是：（1）作为举办者应该及时足额保障教育经费来源；（2）作为管理者缨该做到不挪用、不截留教育经费，公平分配教育经费；（3）作为办学者既不能改变教育经费的用项，又不得造成教育经费的损失浪费。否则，各主体都必须依法承担相应的法律责任。
（二）完善各种监督机制，保障教育投资落实到位。
1.权力机关的监督。主要指各级人民代表大会的监督。《教育法》第16条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算决算情况，接受监督”。这是权力机关进行监督的基本法律依据。《教育法》已明确规定教育投入要有监测指标，各级政府应该按规定接受监督。每年不仅要向人大公布包括教育经费占整个财政支出的比例，占GNP的比例，而且要公布教育经费的使用情况，各级人大要定期对各级政府教育经费的执行情况进行检查。
2.行政机关的监督。行政机关，特别是教育行政机关，是教育经费的主要管理者，能否保证教育经费的合理使用与高效运用，是教育行政机关的重要职责。行政机关不仅要对教育经费的管理和使用情况进行审计。如教育经费是否被挪用，是否拖欠教师工资，是否有贪污违法行为，经费使用效益等。而且还要采取督导的形式对下级政府教育机构和学校进行督查，发现问题，及时处理。
3.社会监督。社会监督主要包括各民主党派及其成员，各社会团体和人民群众的监督。一是要有定期公布制度，增加教育经费使用情况的透明度。不仅国家各级人民政府要对筹措教育经费的分配和使用情况（如筹措集资普及九年义务教育的使用情况，国家规定义务教育专项经费，职教和民族教育专项经费的使用情况，学校收费的项目，收取学杂费的使用）定期或不定期地向社会公布，而且学校也要通过教职工代表大会的形式对本校教育经费的使用情况予以公布。二是要通过各级新闻媒介经常宣传捐资助教的典型，对乱集资、乱收费和乱办班等现象向社会曝光，惩恶扬善，以形成资教重教的良好社会风气。
（三）坚决贯彻“有法可依、有依必依、执法必严、违法必究”的原则，加大执法力度。
《教育法》虽然已经从框架上明确了违反教育经费管理规定的法律责任，但是在具体操作过程中，还是显得针对性差，操作性不强。此外，加之执法监督不严，所以时至今日，社会上还有大量的违背《教育法》的现象存在。如，教育经费不能及时到位，拖欠中小学教师工资影响着教育教学活动的开展。为此，必须对法律责任具体化、规范化，增强可操作性。
第一，应该明确和落实教育法的各项法定职责。为了确保法规的实施，必须进行法定职责分解，将法律规定的职责落实到各级政府及其相关的职能部门，使各级政府及其相关职能部门，依法司职、各尽其责、保证教育投入。
第二，强化依法行政措施。依法行政、关键靠人。要对教育投资法规进行广泛深入的宣传，特别是那些教育投入法律规范所涉及到的政府职能部门及其工作人员，要熟悉和掌握教育投资的法律规范及自我职责，提高国家工作人员法制意识和依法行政的自觉性。要建立和完善行政执法责任人制度等行政执法的措施和办法，使执法部门和执法人员权责分明，责任具体，以此保证教育法律法规的贯彻落实。
第三，加大行政处罚力度。要在明晰教育法律责任的基础上，按照国家有关法律法规，细化教育行政处罚办法，增强其可操作性，加大处罚力度。要通过建立教育法庭等，保证司法尊严，维护教育权益。
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