推行国库集中支付制的四条过渡路径，本文主要内容关键词为：国库论文,四条论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国财政体制改革已进入预算管理制度改革这一核心领域，并将工作重点转向如何提高财政支出管理效率方面。就预算管理制度自身而言，国库集中支付制度改革以部门预算为基础和依据，并成为部门预算实现的必要条件；政府采购的有效运行又必须依赖于国库集中支付制度的顺利推进。因此，国库集中支付制度改革成为目前公共财政领域改革的核心，并因此被确定为“十五”期间财政收支管理改革的重点。
从世界范围看，市场经济国家普遍实行国库集中支付制度。这一制度的推行必须以反应快速的现代计算机网络技术为基础，以功能强大的财政预算管理信息系统和银行结算系统为依托，以协调高效的预算执行机构和完善的监管机制为保障。然而，我国市场经济仍不完善，县级仍具农业经济特色，地方财政季节性与局部性支付困难，财政收支结构性矛盾突出，政府职能转换未到位，部门预算仍在试点，政府采购中介不健全，财税库行联网的信息管理系统建设滞后，既得利益部门改革积极性不高，国库资金市场化运作水平低，等等。这些因素的共同作用，决定了我国国库集中支付制度改革像其他多数领域的改革一样，只能选择渐进式改革模式。在过渡内容与形式上应关注以下四条过渡路径。
一、账户过渡路径
我国正在革除以多头设置账户为基础、分散式资金缴拨的传统国库管理制度，逐步建立现代国库管理制度，即国库单一账户制度——以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为资金缴拨的主要形式。为正确处理改革、发展与稳定的关系，我国渐进式改革总体格局要求国库单一账户体系的构建也应考虑过渡账户的设置和分步运作。
我国国库单一账户体系设置有五类账户：(1)财政部门在人民银行设立的国库单一账户，这一资金存款账户是国库单一账户体系的基础；(2)财政部门及其为预算单位在商业银行设立的零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算（代理银行具体办理清算业务）；(3)财政部门在商业银行设立的预算外资金专户；(4)预算单位经财政部门批准在商业银行设立的小额现金账户；(5)特设账户，用于核算粮食风险基金、社保基金及住房基金等政策性专项支出。
按照发达国健全的国库管理制度，从长远看，后三种账户均属过渡性账户。预算外资金专户主要是为了消除改革阻力，协调部门利益而设。随着技术进步、财税与机构改革、市场与廉政建设以及各种隐性收支显性化的不断推进，诸多游离于预算管理之外的资金逐步纳入预算内，该账户核算的范围便逐渐缩小，预算外资金专户最终将合并到国库单一账户。由于小额现金账户的开设意味着不少资金滞留于预算单位，而无法根除财政资金挤占、挪用或截留现象，甚至有的将预算资产大量转向自有资金账户。同样，特设账户一旦完成其历史使命，也应及时归于国库单一账户。因此，针对不同部门、地区或时期的具体情况，后三类账户宜少不宜多、宜减不宜增、宜控不宜放。
就支付方式而言，也存在一个“授权支付为主、直接支付为辅”向“直接支付为主、授权支付为辅”的过渡期。发达国实行的国库单一账户制度中，各预算单位都没有自己设立的预算账户，所有的财政收支都通过国库单一账户统一办理。而我国由于信息网络技术不够发达、市场经济体制不健全、机构改革未到位、预算级次和项目较多、相关人才欠缺、相关法规不完善，因而目前授权支付方式仍起很大作用（授权支付的金额约占总支出额的60%强）。例如：因代理银行管理信息系统不完善，预算单位只好在零余额账户外开设小额现金账户，以保证及时用款；因预算外资金内部化也有个过程，暂时允许预算外资金专户中的授权支付；对不同项目而言，工资支出、集中购买及转移支出等应实行财政直接支付，而各种分散购买与零星支出则实行授权支付，其中预算单位的人员经费与公用经费按时间均衡自动下达，而专项经费则按进度支付。
在采取这些过渡性措施的同时，必须注意把握好其中的“分寸”和“进程”。诸如，预算粗细到什么程度为宜？执行控制到哪一级为好？集中支付控制在哪一个范围最适当？账户如何设置和调整？如何划分直接支付与授权支付的范围？如何解决授权支付的约束和适度的灵活自由问题？若没有一个统一的原则规定，不能明确各种范围、界限与标准，难以协调诸方关系，……这时，与其实施国库集中支付制，不如来一个一刀切，实行会计集中核算制。
二、财权过渡路径
中央决定试行国库集中支付制时，为减轻改革阻力，再三强调这不存在财政部门与其他部门的财权转移和重新分配，明确预算单位的资金使用权、财务管理权与会计核算权“三权不变”原则，并在保留“预算执行权”的同时，增加其“预算编制权”。无疑，集中支付制的推行目的在于将财政资金使用规范化、公开化，增强财政部门与预算单位的相互制约与监督力度，提高资金使用效率。同时，也无可否认，任何一项改革难免关系到部分权力与利益的调整。总的来说，一项成功的改革都在于削弱不合理、不合法的权利，逐步达到“三公一”（公平、公正与公开的有机统一）与“三合一”（合情、合理与合法的有机统一）的理想境界。
先从财权过渡的主体上看。国库集中支付制度改革要求财政部门、预算单位及金融系统的职能作相应调整。一是财政部门的原预算编制职能转移到预算单位，而主要扮演预算监管者的角色，提供预算编制原则与方法，制定开支范围与标准，负责预算平衡，审核预算的合理合法性，但绝不能再越位充当预算执行者。二是预算单位不仅强化预算执行职能，还增添预算编制职责，保留会计职能的同时将出纳职能转向金融系统，集中精力履行会计核算职责，积极当家理财，有效规避财务风险，主动接受财政审计监督。三是金融系统不仅要管理好财政资金，而且要适度承担政府资产保值、增值、盘活的责任，对财政预算进行广泛而严格的监控，积极参与政府融资政策、财税政策及货币政策等的制订与协调。这里关系到财政资金的市场管理机制问题。
可见，国库集中支付制的推行会同时增加财政部门、预算单位及金融系统的工作量，强化三方显性财权，形成多家理财格局——资金的计划权（财政）、支付权（金融）与使用权（单位）的有机统一。就预算单位而言，出纳职能的剥离只是将单位内部的相互制约变为单位之间的相互制约，这就要求加强会计职能。只有那些预算单位不多、预算级次少的地区或部门才可实行报账制（作为过渡，会计岗位也暂取消）。国库支付机构仅执行资金的支付，核实预算情况，至于单位资金用多少、何时用、怎么用及用在何处等问题，那是预算单位编制部门预算的事情。在财政国库部门程序性地审核单位用款申请后，预算单位有权在银行网络信息系统监控下灵活用款。这种制度设计必然要求作为预算编制与执行主体的预算单位不断强化财务管理，科学编制分月用款计划，规范资金管理程序，掌握各项支出内容与进度，按预算和用款计划支付，运用现代技术手段，凭财政管理信息系统使财务处理、数据录入与归档及凭证传送工作更准确、快捷，提高资金使用的计划性、科学性、规范性和有效性。
再从财政过渡的实现路径与形式上看。由于受各种主客观条件和内外部因素的影响，分散支付到集中支付有个过渡期。我国目前实行的国库集中支付制度中授权支付方式多一些，直接支付方式少一些，如2001年中央六个试点部门136个预算单位在支付制改革后，实行直接支付的资金仅64.8亿元，而授权支付资金达105.4亿元。发达国家财政资金大都直接支付到商品或劳务供应者，而我国现阶段原则上仅对工资、大宗物品与服务的采购、大型修缮、大中型基建项目投资等支出实行财政直接支付。预算单位经常性的小额支出通过零余额账户（转账）与小额现金账户（提现），采取财政授权方式支付。即根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。
改革要求直接支付与授权支付的具体范围由财政部门与各部门协商确定。部门预算确定后，根据支付范围的划分，核定预算单位财政直接支付与授权支付的指标，合理编制、核批分月用款计划，保证单位及时用款。因财权调整的渐进性，各地区、各部门可根据实际情况设计变通方案。例如：财政部的改革方案要求由一级预算单位逐级汇总按季分月编制用款计划，而因部门预算编制仍不规范，且不定因素影响大，部分基层预算单位直接按月编制分月用款计划送主管部门；财政部的改革方案要求直接支付申请由一级预算单位逐级汇总后报财政部门，而一些地区或部门直接支付申请是由基层预算单位直接报送国库集中支付中心的。
考虑到直接支付方式对预算单位的财务管理、人才素质及信息系统（包括财政管理信息系统、银行清算系统及单位财务管理信息系统等）建设等配套措施要求较高，一些本应属直接支付的资金，暂也将其纳入授权支付范围。如，对预算单位级次多（3～5级）的部门，先将资金拨付到基层用款单位，再通过用款单位支付给商品和劳务供应者。在授权支付的实现路径设计上也考虑了过渡性。财政部改革方案中，对那些属授权支付的，通过审核、批复分月用款计划等方式，确定并下达预算单位每月可自行支付的资金额度，再由预算单位自行开具支付令直接送达代理银行办理资金支付业务（即自主进行拨付）。然而，为了避免财权过渡时期出现监管真空，一些地区或部门规定预算单位须将自行开具的支付令报国库支付中心审核后，才送达代理银行，代理银行再将该支付令与国库管理系统的有关信息核对无误后才支付资金。
无论实行何种财权过渡路径与方式，最终目的就是要将库款尽可能放在国库产生效益，现金余额不能保留在预算单位账户上，同时要保证单位按预算执行进度用款，预算调整要按规定程度进行，使每笔财政资金的使用都处于有效的监管之下，实现资金支付快捷通畅，资金使用科学规范。必须注意，财权配置是个动态过程。在国库集中支付制度改革过程中，应该依社会经济环境变迁和政府职能转变过程确定各项支出的轻重缓急，择优择重择急调整财权配置。以支出的预期绩效为准绳，以社会平均成本为基础，参考其历史支出绩效，核定财政支出预算指标。通过指标竞争模式确定权力（资金计划权、支付权及使用权等）行使主体，从而有效避免“争夺财权，推卸责任”、“预留缺口，频频调整、追加”、“挤占、挪用、截留、拖延”、“先使用后支付（债务关系），先支付后计划审批”等财政博弈现象。
三、技术过渡路径
政府财政管理信息系统（即金财工程）是国库集中支付制度推行的重要技术支撑。全面实行集中支付，要求财、税、库、行之间进行广泛联网，使支付信息即时传递、公开透明。但我国金财工程建设严重滞后，未实现财税库行互通的广域网络，就连不少地区或部门的票据开具、原始凭证审核、银行对账业务等工作都还停留在手工操作阶段。但国库集中支付制度改革又不能等待技术条件准备充分之后才推行，这不仅时间上不允许，而且技术的完备性本身也会常常被不断加速的技术进步所破坏。因此，在国库集中支付制的推进过程中必须设置技术手段过渡路径。
一是尽快加强技术人才培养。集中支付具有较强的技术性，财政部门、预算单位及金融系统等部门必须加强相关人员业务培训，使全员树立国库经营的诚信、市场、法治、效率及系统控制观念的同时，重点使专业人员掌握新的业务知识和操作规程，切实提高信息化管理水平。尤其是国库业务量成倍增加，要求建设一支优秀的国库人才队伍，尽快改革目前国库核算手工操作模式，通过电子技术按严格的规范运作程序高效工作。
二是尽量加大国库电脑软件技术开发力度。首先集中力量研发国库数据处理软件，对国库会计记录的原始数据进行整理、加工，编制新的指标体系，通过软件加以贮存与输出。在此基础上建立能及时、完整、准确反映每项支出活动的国库管理信息系统。再对财、税、库、行信息网进行逐级联网，解决国库支出信息反馈迟缓的瓶颈，为预算编制、执行分析和宏观调控及时提供全面准确的数据信息，不断加速财政资金周转速度。
三是广泛开展调研，建立动态数据库和财政支出预测模型。认真总结评估上年度财政支出情况、问题与经验，根据社会经济发展需要和政治活动变化情况，考虑各支出项目的轻重缓急及预定财政活动绩效目标，引入定量分析、动态预测、成本效益分析等现代经济分析与预测方法，科学规划预算支出的结构、限额与进度，及时合理调整有关项目开发范围与标准。
四是以政府采购信息工程建设为突破口，尽快研究开发全国性政府采购网络系统。在不断充实信息窗的同时，积极推进采购服务网和国际电子商务建设。规范政府采购数据统计与信息公告制度，收集并整理所购商品与劳务的供求、价格和竞争状况筹信息，合理评估集体偏好，做好采购操作规程的技术改造，通过采购联席会议制与技术专家制消除政府领域因激励不相容、信息不对称和契约不完善所产生的代理成本，实现采购决策民主化、体制化与公开化。
五是科学合理设置支出绩效评估体系。如教育部门财政支出效率依在校师生比例、毕业合格率及就业率等指标来判断，公共工程的考核指标则包括所用材料、施工设备与技术、完工时间及工程使用年限与效益。科学的支出考核指标确定后，预算单位在预算进度限额内有权以绩效最大化为目标，自主安排支出，从而形成积极主动的、双向的激励约束机制，降低监管成本，提高支出效率。
四、机构过渡路径
（一）管理机构
预算支出管理改革必须与政府机构改革和职能转变相结合才能达到预期效果。由于我国财政金融宏观构架仍未完全理顺，人民银行还不是完全意义上的中央银行，仍带有政府的行政机构性质；因此，国库管理机构隶属于财政部门还是人民银行的争论仍无实质意义。独立的中央银行制要求将一般性管理国库资金的代理国库制转变成有财政资金监管职能的独立的国家金库制，国库职能因此由“重核算”转向“重监管”。美国、英国及意大利等国设有独立的国库机构，而法国、日本等国则在财政部下设国库，由财政部门行使对国库的管理权。我国可借签法、日的经验在财政部下设国库，从而消除原有的人行代理国库制的种种弊端。
根据我国具体国情，大部分地区或部门采用了由“会计核算中心”向“国库支付中心”过渡的管理模式。
1.会计核算中心。其主要特点是改变了预算单位财务会计管理体制，对行政事业单位的经费按“集中管理、统一开户、分户核算”原则集中办理各单位的具体会计核算和监督业务，取消一级预算单位相应的银行账户和会计核算岗位（保留报账员），统一会计人员、账户、结算、会计核算及档案管理。在将单位的会计、出纳都设在核算中心的同时，将财务管理与会计核算分离，保持预算管理体制不变、单位理财机制不变及会计主体法律责任不变。中心只控制单位的资金总量，财政资金从国库流出后保存的核算中心，用款时将资金拨到单位账户后通知单位报账。
该制度设计实为融会计核算、监督和服务为一体的会计委派制，具委托代理记账性质。其资金结算执行《行政事业单位会计制度》，而非《财政总预算会计制度》。有的则设立会计管理中心实施对会计人员统管统派制（类似于法国），借此实现会计服务社会化，降低财会成本，规范会计基础工作，摸清单位家底，促进廉政建设。
2.国库支付中心。其主要特点是改革预算执行方式，是本级政府的资金管理、集中支付及财政信息中心的集成。它是以“指标”（而非“资金”）为介质从事行政事业单位财政资金支付、会计核算及监督检查等业务的。在这一指标管理模式中，从财政部门的预算编审到预算单位的请款、财务业务科的审批、国库科的支付令，都以指标来调节、控制，直到最后实际支付时才用资金（预算资金实际支付前保存在国库）。中心不仅要控制单位的可用总指标，而且要全过程严格控制预算单位人员经费、公用经费和专项经费的分类明细指标，操作上重在分月用款计划、请款制度的规范及授权支付的约束。
可见，这两种机构的操作主体均是财政部门，均以行政事业单位财政资金为对象，以提高财政资金使用效率为目标；因此，会计核算中心实为国库支付中心的初级模型。
（二）执行机构
国外（如日本）经办国库业务的机构主要有两类：(1)命令机构。预算单位负责人就批准的支付计划向支出官（多为单位会议负责人）作出指示，支出官在计划额度内支付，收款人将收取的支票向代理银行出示办理实际支付。(2)出纳机构。中央银行经办出纳事务，以中央银行为支付人开具支票，代理银行办理国库资金支付。国库资金全部存入中央银行，中央银行总行集中结算国库单一账户余额。
我国各地因具体情况不同，分别设置有国库支付局（或国库处）、会计核算中心、国库支付中心、政府采购中心、工程预结算中心等机构。国库单一账户由财政部门负责管理，人行代理国库依财政部门的支付令具体办理国库资金的拨付业务，零余额账户接受财政部门和人行代理国库的双重监管。因取消各预算单位在商业银行的存款账户和各类收入过渡性账户，将这些资金转入不计利息、不受准备金制约束的国库财政存款，这不仅影响人行调控社会货币供应量的基础货币，而且导致地方政府原有的财政存款利息损失。因此不少地方政府便设立“会计核算中心”等组织将财政资金转移到商业银行以获得利息收入。这就提出了如何建立财政资金的市场管理机制问题——国库存款余额计付利息，人行代理国库收取手续费。这种机制的建立也存在一个过渡路径选择问题。在我国现行的五级（中央、省、市、县、乡）政府五级财政框架下（世界公共财政国家多实行三级政府三级财政制），特别是受一些预算单位级数多、预算项目多的影响，很难将预算支出性质相同、内容相近的若干部门归口同级财政部门的一个业务机构管理，更难以处理好同一部门不同级财政的预算对接问题。因而有的地区正在剥夺乡级财政的预算权，将乡政府视同县政府的派出机构。下一步又将面临着市政府作为省政府的派出机构改造，特别是庞杂的行政机构改革。这些都密切关系到国库集中支付执行的渐进模式的设计与运作。
在这一渐进过程中，还应注意国库专业人员配备的逐级加强。国外财政资金的直接支付一般由设立专门的支付机构具体负责，从事资金支付、簿记、监督检查等业务，因此配备有大量的国库业务人员。而我国目前确定的财政国库支付执行机构的人员编制是按试点初期工作量配置的，随着国库支付制的全面实施，授权支付资金逐渐纳入直接支付范畴，必然造成优秀人员日趋紧缺。因此要在充分考虑现代信息技术手段运用的基础上，按照从严从紧控制人员编制的原则，相应增加国库支付执行机构人员编制。
（三）监督机构
仍以法国的成功经验作参照。法国实行议会宏观监督、财政部门日常业务监督和独立于议会与政府的审计法院事后监督相结合，分工明确、协调互补的国库监督体系。财政部设有财政监察总署、公共会计司及财政监察专员。国库资金管理具体由财政部公共会计司在政府各部门和全国各地派驻的公共会计师（约3000名）负责操作。审计法院依法对公共会计师和公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要将账目送交审计法院接受详细审计，审计法院视问题轻重作出赔偿损失、撤销资格、开除公职、取消退休金保障等处罚，对违反财政法规的支出决策人（不实际控制资金）可通过检察长向预算法院或刑事法院提起诉讼。
我国的国库监督体制主要由人大、财政及审计部门的监督构成，责权利不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。如财政监察与审计机关隶属于各级政府，这种自我监督往往失效。更何况审计监督带有事后性，人大监督又过于宏观，无法实施全过程实时监督。为此，我国企图通过财务管理与会计核算（会计主体与会计人员、资金使用权与会计核算权相分离）、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的决定，形成资金运行的“全员、全面、全程”的监督制约内控机制。但是，内控机制不可能替代外控机制，这种监督体制的过渡模式最终要向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。
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