高考加分政策的基本问题与修订思路，本文主要内容关键词为：加分论文,思路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高考加分政策是我国高等院校招生制度中的一项重要配套政策，在弥补弱势群体接受高等教育机会、选拔国家所需要的特殊性人才、引导学生个性全面发展、改变“一考定终身”等方面发挥了重要作用。但是，随着高考加分政策的不断实施和社会环境的深刻变革，这项政策的实践效果逐渐与政策目标相背离，出现了诸多有违政策初衷的社会问题，如权力腐败、证书造假等。目前，社会各界对高考加分政策质疑的声音越来越强烈，不断呼吁要重塑高考制度的公平正义。因此，有效解决高考加分政策的困境，需要梳理出政策执行中存在的三类基本问题，把握好三条基本解决思路。
一、高考加分政策的三类基本问题
（一）高考加分政策的监督管理体制不完善
1.政策管理权力在中央与地方间的配置不科学
在制定高考加分项目的权力配置方面，教育部规定有关省（市、自治区）有增加政策性照顾项目的权力，须经省级普通高校招生委员会研究确定，并报教育部核准备案后方能向社会公布。因此，各级政府部门在制定高考加分政策的过程中可谓是各自为政，除了教育行政部门之外，科协、体委、外事、民委、计划生育、残联、公安、民政、工会等10多个部门和单位都有权力制定属于自己部门的加分政策。由于中央与地方之间存在过于分散的权力配置结构，导致在教育部制定的加分项目基础上还存在名目繁多的加分项目。这种分散的权力配置也导致监督管理难度的加大，其中，涉及到部门间的复杂利益关系等都会给有效监管带来强大的阻力。
2.政策制定与执行程序缺乏严格的制度规范
在高考加分政策的制定与执行过程中存在三个问题：一是公众参与政策的制定与执行时没有制度保障，即社会监督体制不完善。从目前高考加分政策的制定过程来看，政策的制定根本无需民众的参与，也没有制度保障参与的途径，民众了解加分政策只能止于对政府公示文件的查阅，完全处于被动的接受状态。二是政策相关信息不公开透明，虽然有公示制度，但是公示制度中并没有对公示什么、如何公示等问题做出详细规定，从而导致各省（市、自治区）间的公示方式存在很大差异。三是政府行政部门的自我约束机制不健全。首先，没有制度明确规定高考加分政策的制定规则，对于制定主体、制定程序、政策论证、政策试行、政策终止等方面缺乏制度保障；其次，高考加分政策在执行的过程中，有关执行主体、执行流程、公示要求、监督问责等也无明确规定。这些都导致了政策制定与执行过程中政府一言堂的局面，使权力的运行失去监控。
（二）我国现行高考制度的体制性弊病
1.高考承担过多的“社会福利”功能
目前，高考是我国选拔人才的最为公平公正的途径，它能够确保社会公众参与公平竞争、实现阶层流动的机会，但是，这项神圣的公共政策在执行中却被很多地方政府当作社会福利，作为引进人才、发展经济的手段。地方政府出台的加分项目种类繁多，究其原因并非都是为了弥补弱势群体考生利益、鼓励培养拔尖性人才，有一部分项目成为为地方政府服务的施政手段。比如，某市为发展地方经济、鼓励纳税而给纳税大户子女提供便利的高考加分政策。地方政府对考生的这种差别化对待政策并不符合罗尔斯《正义论》中所说的差别化补偿方式，这是典型的部门利益膨胀的表现。《中华人民共和国教育法》第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”可以看出，某市出台的这项加分政策违背了法律规范中的基本平等权利。
2.高考单一的评价方式及录取模式
高考加分政策是对高考制度缺陷的弥补，高考加分政策的发展取决于高考制度的改革与完善。从目前高考加分政策存在的问题来看，其根本原因在于高考这种单一的学生评价方式以及高校招生以分数为本位的录取方式。高考加分政策之所以存在着全民运动式的“加分教育”、权势群体的加分腐败等问题，其根源在于社会上以分数为本位的评价方式，在于“一考定终身”的应试教育问题。单一的学生评价方式创造了以分数论英雄的社会环境，必然会促使考生、家长、学校及全社会更加追求高考分数。与统一高考的竞争激烈相比，因某加分项目而获得的分数成为一条捷径。除此之外，我国的高校录取每年只举行一次，这一次考试将决定考生的终身命运，因此，这种“一考定终身”的录取方式进一步强化了高考分数的重要性。在这种高考制度环境下，高考加分政策执行中很容易出现变异。
（三）利益相关者非合作博弈关系引起利益配置失衡
1.高考加分政策利益相关者间利益诉求的差异
按马克思的阶级分析理论来看，任何政府都代表着一定阶级的利益，政府的政策都是为了维护统治阶级的利益与需要。中央政府是国家的权力机构，在高考加分政策的制定过程中，中央政府主要基于自身统治、社会稳定、社会发展等的利益诉求而积极参与。比如，为弥补社会弱势群体的受教育机会和选拔各类特殊性人才的国家战略需要。负责执行高考加分政策的地方政府主要是地方教育行政部门，也涉及到科协、体委、民委、计划生育等各职能部门。高校作为高考生的接受单位，也构成高考加分政策的利益相关者。因此，高考加分政策存在地方政府、高校、考生和中学各种利益相关者。
地方政府在高考加分政策中的利益出发点分为两个方向：一是地方政府在教育领域中对享有高等教育资源的争夺，二是地方各职能部门将高考加分政策作为管理社会和发展地方经济的手段。
高校对待高考加分政策的态度是又爱又恨，其利益诉求差异较大。目前，高校接受高考加分考生有四种情况：一是投档及专业录取都认可，二是投档认可但是专业录取不认可，三是投档及专业录取都不认可，四是态度不明确。
高考加分的直接受益者就是考生及其就读学校。对于考生来说，获得高考加分就可以有接受高等教育或者享受优质高等教育的机会，而对于中学来说，高考加分是提高学校升学率的良好途径。
2.非合作博弈关系下的利益配置失衡
上面分析到的各利益相关者存在着利益诉求差异，在政策的制定与执行过程中，不同利益主体间将会展开各种利益博弈，缺乏对这种非合作博弈关系的利益协调机制必将会使高考加分政策在制定与实施过程中产生各种冲突和矛盾。高考加分政策中出现的项目繁多、证书造假、高校不认可等问题的根本原因在于各利益群体间非合作博弈中的不平等话语权，是不同利益相关者依据自身的权力、地位、金钱及所掌握的信息进行博弈的结果。《中国青年报》高考加分政策调查中显示的“三集中”现象，即向区域内的相对发达地区或中心城市集中，向少数中学集中，向个别项目集中，明显反映出强势利益群体与弱势群体在利益博弈中的不平等。高考加分政策是统一高考政策之外的政府意志的体现，具有更大的人为性，其中，会涉及到明显的利益博弈关系，因此，公共政策的决策部门需要正确处理不同群体间的非合作博弈关系，尤其是要保护弱势群体的基本利益。
二、修订高考加分政策的三条基本思路
（一）构建完善的高考加分政策监督体系
1.政策制定与执行中的民主参与机制建设
公共政策合法化主要是程序合法化，具体是政策的制定及执行过程要符合法律规定的原则和程序方面的要求。公共利益的分配必须由社会公众来决定，即要建立高考加分政策制定与执行中的民主参与渠道，让利益相关者的心声表达出来，避免矛盾激化。在高考加分项目的设定过程中，每一项加分项目的出台都要经过民主听证程序，让群众来决定是否有必要设立这种加分项目。同时，要建立民意调查制定、公民批评建议制度，让群众的声音反映到政府的政策制定过程中。政府部门更要注重决策程序的民主化、科学化和法制化建设。此外，在对高考加分考生的审核评定过程中，每个项目的审核都要鼓励群众参与监督，如对各级运动员测试、游泳射击等项目进行审核时，要让群众参与监督，使政策执行过程更加公开透明。
2.建立高考加分政务信息公开及问责制度
目前，各省（市、自治区）对于高考加分考生的公示方式及公示内容差异较大，有的省（市、自治区）公布十几项，而有的省（市、自治区）只有四五项，并且公示的时间也不一致。笔者建议，教育部应统一规范各省（市、自治区）招生办对于高考加分考生的公示方式、公示内容及公示时间，对不按要求公示的省（市、自治区）要严格问责。高考加分腐败的问题屡禁不止的另一个原因是惩处机制的不健全、问责制度不严格。因此，教育行政部门在制定高考加分项目及监督公示办法时，要明确规定责任主体及问责方式，做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严，将严格的惩处问责机制与完善的监督体制结合起来，对高考加分的违规行为进行严格限制，从而有效地缓解高考加分政策执行的阻力，创造良好的政策制度环境。
（二）理顺高考加分政策的管理体制
要想从根本上解决问题，就必须从制度的源头抓起，从管理体制的变革入手。由于高考加分政策管理体制中对加分政策制定权力的分配过于分散，缺乏基本的权力约束机制，导致多部门争夺高考加分项目的混乱局面。理顺高考加分政策的管理体制是高考制度的基础性工作，是政策继续有效落实的制度保障。在解决高考加分政策制定的权力分配方面，要取消地方教育行政部门及各职能部门制定高考加分项目的权力，由教育部统一确定全国性的高考加分项目。取消地方政府制定高考加分项目权力能有效地避免政策执行中出现的大部分问题，因为许多高考加分腐败案例都是与地方政府的高考加分项目有关，而且这种改革具有可行性，现实中已经有了相关的做法。如山东省宣布从2010年起取消省内制定的高考加分等照顾性政策。另外，高考加分政策始终是由地方政府及各级部门执行的，在中央政府与地方政府机构间要建立优化协调机制，政策的制定部门要密切与执行部门进行沟通与合作，明确规定各自的管理权限，责任范围及利益协调机制。
（三）利益相关者间的利益协调均衡机制建设
要解决高考加分政策各利益相关者间非合作博弈引起的矛盾冲突问题，关键在于建立有效的利益协调机制。这种协调机制必须把政策的利益相关者全部纳入制度的范畴，使核心利益相关者的利益诉求得到重视，增强弱势利益群体在利益诉求中的表达，促使各方能合理定位自己的利益诉求，自觉调整各自的利益目标，从而达到一种各利益相关者间的利益均衡状态。利益协调机制的建立首先要求注重制度程序的合法性，应符合罗尔斯的程序正义规制。按照罗尔斯正义论中程序正义的要求，高考加分政策的利益协调机制不仅是要保证所有利益相关者具有参与政策制定的权力，同时，还要考虑到不同利益群体间的权力、地位不平等的特性，保护弱势群体公平参与的权力和所应享有的同等话语权。其次，还要注意在赋予各群体公平参与权力的同时，建立一种话语权约束机制，严格遏制部分地方政府及职能部门、权势群体的利益膨胀问题。利益协调机制的前提是各利益相关者充分的利益表达，最终能把各阶层公众的利益诉求反映到政策主体的公共政策过程中，使公共政策制定中尽可能实现不同群体间的利益均衡。建立利益协调机制还要求转变政府职能，注重培养多元化的社会组织，建立民主协商、利益补偿等相应的配套制度。