文化产业立法问题初探，本文主要内容关键词为：文化产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济属于法治经济，社会主义文化产业只有在法治轨道上运行，才能保证其持续 、高效、稳定的发展。健全的文化产业法律体系是规范市场，使企业有序运行的根本保 证。然而，我国目前在文化产业领域的法律法规体系尚不健全，严重制约了文化产业的 发展。因此，如何强化文化产业立法，努力创造文化产业发展的法律环境已是当务之急 。
一、关于文化产业基本法的制定问题
早在2003年的“两会”期间，与会代表和政协委员就发出呼吁，要求尽快出台一部基 本法性质的文化法典。时至今日，这种呼声不绝于耳，全国人大也开始了文化产业立法 的调研，文化产业基本法典的诞生已是大势所趋。制定文化产业基本法应当注意以下问 题：首先要明确，文化产业基本法的制定与一般的文化立法两者之间的主要区别在于： 从立法的目的看，文化立法可以分为3类：第一类为公共文化事务法，其目的是确定国 家在发展公共文化事业方面的责任，并为社会提供参与公共文化事务所需要的条件和环 境，包括各种优惠政策和法律保障等；第二类为文化管理法，其目的是确定政府行使文 化管理职能的权力和责任，规范文化行政行为，如登记、审查、处罚等行为；第三类为 行为法，其目的是确定文化生产和消费的基本经济关系，为社会提供公平竞争环境。在 现有文化立法中，文化管理方面的立法数量居多，而公共文化事务和规范文化行为方面 的立法还很欠缺，宪法中确定的公民的文化权利、义务缺少具体化的法律规范加以保障 。而文化产业基本法的立法目的是将文化产业政策法制化。其含义：一是文化产业政策 的制定、实施、监督主体法律化，即依法确定哪些机关、组织、团体有权参加文化产业 政策的制定，哪些机构有权监督文化产业政策的实施。二是主体行为确定化，通过依法 对文化产业政策的行为主体的权力、义务进行规定来明确行为主体行为范围和行为方式 ，使权力的行使有法律保障，权力的运用受到法律的制约。三是实施手段的法律化，文 化产业政策的实施手段包括法律手段、经济手段和行政手段。法律手段往往是将行政手 段和经济手段披上法律的外衣，也就是说，法律手段的调整内容是行政手段和经济手段 。但应当注意的是，法律手段不能使经济手段原有的灵活性僵化，这就要求有一定的立 法技术，法律可以规定应采用的经济手段的种类，该经济手段行使的上下界限，但应给 予行为主体一定的自由度，使其能按照市场规律科学运作。从内容上来看，一般的文化 立法中就具体的权利、义务的规定比较多，如规定行政机关在实行文化管理时具有哪些 权力和义务。而在基本法典的立法中，由于文化产业政策的规定大多是指导性和提倡性 的，由于这一特点，使得以它为调整对象的法律规范多为任意性、授权性的规范，而禁 止性、义务性规范较少。授权性和任意性的法律规范是不能施以法律制裁的，但它又明 确表明了国家希望行为主体从事该行为的意图。因此，需要在法律中规定奖励性法律责 任条款，以激励诱导行为主体从事上述行为。这是文化产业政策法律责任的一个特点。 从以上的分析可以看出，基本法的制定与一般的文化立法不可同日而语，基本法中多体 现为抽象的利导性规范，而文化法则散见于各种具体的法律规范当中。
二、立法所要急需解决的若干问题
影响文化产业发展进程的因素很多，但在文化产业的兴起阶段，有关投资、税收的法 律政策的引导显得格外重要。因此，当前对这一领域的立法要急需加强。目前，我国的 文化产业立法还处在初级阶段，立法上存在法律不健全，盲点较多。一是没有发展文化 产业的基本大法，二是文化产业领域内的一些基本法律也尚未诞生。由于缺乏全国性的 文化产业领域的基本大法，如《文艺演出法》《电影法》《新闻法》《出版法》《广播 电视法》《网络法》等，地方在文化立法上也受到了限制，地方文化立法的边际难以清 晰，增加了地方立法的难度。
(一)文化产业投资法律
目前，文化产业在投资方面存在着投资渠道不畅通、投资方式不合理等现象，究其原 因在于我国目前的文化产业投资法律保障机制不完善。诸如民间资本和外来资本所关注 的法律地位、权益保护、退出机制等核心问题都还没有得到很好的解决，此外，国家对 文化产业的管理主要依靠政策号召和行政措施，而缺乏用法制手段引导、保障文化建设 和文化活动的顺利进行。法制环境的不完善，政策的不确定性导致了投资的风险成本急 剧攀高，令投资者望而生畏。由此造成文化产业的投资不足问题，进而影响了文化产业 的发展进程。
(二)文化产业税收法律
我国整体上对文化产业实行了优惠税率，但是文化产业中某些行业的税负依然比较重 。如音像产业，在我国，由于正版音像制品是著作权人、发行人的创造性劳动成果，其 价值很高，成本也很高。在此基础上，音像发行商还要交纳17%的增值税，5%的营业税 ，33%的所得税，以及7%的城建税，3%的教育附加税和10%的版权贸易进口音像制品海关 关税。按照这些纳税规定，音像制品出版批发单位如果要给客户发货就要上增值税，而 业内惯例是退货率较高，拖欠货款及三角债严重，出版发行单位发货要上税，退货却不 能给予相应的退税，这就造成了音像税率过高的问题，其他行业也有类似的情况。种种 迹象表明，为促进我国文化产业的发展，在税收法律制度上，应该有一个合理的配置与 一定的倾斜。为此，应对现行税收制度中不利于文化产业各行业发展的部分做出修改。
三、立法要着眼于文化产业的特殊性
由于文化产品是一种精神产品，属于上层建筑，文化产业活动中贯穿着特定的意识形 态和思想价值取向。文化产品生产的最终目的是为了满足人民精神文化生活的需要，完 全量化是难以实现的。因此，文化产品的某些因素并不能完全依靠市场的调节，文化产 品的完全商业化和市场化是不可能的也是不恰当的，现实中的任何一个国家都不可能对 文化事业产品的生产和提供放任自流，必须由政府介入文化产品市场，对文化产品的生 产与流通进行必须的引导和管理。市场引导与政府调控的管理体制既要求有活跃的市场 ，也要求政府“适度”的干预。这是立法上要考虑的因素。另外，文化产业是覆盖全社 会，并且是跨部门、跨行业的社会整体工程。文化具有的这种受众广泛的特性，正是文 化本身具有复杂层次的表现，也是文化多元的基本特征。因此，采取“一刀切”的法治 管理模式，显然对文化这一特殊行业是不恰当的。应该按照受众层面的不同，采取多层 次的法治管理，才能更为科学地协调文化产业的发展市场。反映在立法上，在基本法中 也只能对文化产业的发展建设做出总纲性、指导性的法律要求，更多的具体要求要放在 各个文化产业的基本法律、行政法规、地方性法规的规定当中去，并保持立法的一致性 和灵活性。
四、立法与现有法律法规政策的衔接和配合
应当梳理现有的法律法规及相关政策，贯彻执行好适用于文化产业发展的政策法规。 文化产业的涉及面广、产业链长，决定了其政策法规体系是一个以宪法为核心，以文化 法为主要内容，横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多 层次的规范体系。因此，立法在遵循我国宪法、立法法的精神和文化发展的特点的前提 下，应当注意与现有法律法规政策的衔接、配合。如在文化企业设立程序方面，应遵照 《公司法》《企业法》的有关规定执行，并尽可能地简化手续。有必要废止目前存在的 对文化企业设立的事先许可。2004年生效的《行政许可法》并没有将文化事项纳入行政 许可的范围，文化产业法的立法应当与《行政许可法》相衔接，以便维护法制的统一性 。在过去，我们总强调文化事业的特殊性，设置过多的程序对文化企业实施控制。现在 看来，只需要保留对文化企业工商登记即可，其他的名目繁多的各种行政许可应当考虑 全部废止。此外，还有《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》等文件规定的税收 优惠政策，鼓励社会捐赠的措施及相关的文化经济政策等，必须切实在文化产业的发展 中体现出来。
五、立法要符合世贸组织规则为我所用
加入WTO以后，我国文化法制建设面临着挑战与机遇并存的局面。表现在：现有的文化 产业政策文本系统，基本上都是在两种体制转型过程中制定和形成的，并不是为加入
WTO或根据WTO原则而制定的游戏规则，因此，很大程度上带有计划体制的痕迹，这就出 现了现存政策的目的性与WTO对中国文化产业政策的要求之间的矛盾。因此，必须对现 行行政法律法规进行必要的调整，以适应客观形势的需要。首先，制定和修改文化市场 法律和法规，注意与相关国际规则的衔接，即由立法原则中的法律国家意识向法律世界 意识的转变。其次，制定和修改文化市场法律法规，注意与法律关系主体的平等，内外 要一致。凡是现有规定与WTO规则相抵触的，都必须立即修改。同时，应抓住机遇，使
WTO规则为我所用，即“规则的制定者，注定是规则的受益者”。加入WTO后，我们就能 参与国际文化贸易规则的制定，就可以参加新一轮的多边贸易谈判，特别是参与全面开 放服务业市场问题的谈判，全面参与制定21世纪国际文化市场的竞争规则，扭转被动接 受其他成员谈判结果的不利局面。我们还可以充分利用WTO协议中的例外和保障条款来 保护自身利益。“原则之中有例外，例外之中有原则”，这是WTO运行机制的生动描绘 。WTO为了促进发展中国家贸易和经济的发展，在很多多边贸易规则上都明确了给予发 展中国家以优惠待遇。我们应当充分利用这些优惠待遇，积极、合理地利用WTO的文化 例外条款，建立积极的文化产品贸易的预警法律体系，加强文化安全立法建设。实施我 国文化产业对外开放的全方位政策，并不是说我们可以不设防。对于本国根本文化利益 ，尤其是涉及到国家安全和民族文化传统的内容要实施必要的保护，同样也符合WTO的 原则。因此，我们必须充分、合理地利用WTO的文化例外条款，制定适合中国特点的文 化安全政策，建立科学的国家文化安全预警体系，并且把它作为我国国家安全的一项重 要内容纳入法制化轨道。可以对文化产品和服务贸易的内容、品质做出相应的规定，列 举违反规定的情形，明确相应的处罚。
六、结语
未来的文化产业基本法应当首先从法律上界定明确文化产业的定义，提出振兴文化产 业的基本方针政策。在文化产业的界定上应当区分文化产业与文化事业，认真分析当前 世界文化产业发展的总体趋势，考虑如何从立法上包容以后可能出现的新的文化产业。 WW