审计信息披露差异的原因分析及对策探讨，本文主要内容关键词为：信息披露论文,对策论文,差异论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国经济和社会不断发展，国家审计在国家治理中发挥的作用越来越重要，国家审计业已成为保证国家经济安全与社会健康运行的“免疫系统”，成为打击经济犯罪与促进反腐倡廉的重要利器。审计信息作为国家审计成果的载体，是审计工作的重要产品，然而多渠道、多层面、多口径披露的审计信息容易造成审计信息的非对称性和非一致性，以此造成社会公众对审计结果的错读与误解，进而影响审计机关的公信力。造成审计信息差异的原因是技术性、时间性和口径性等，是可以通过一定方法和技术加以解决的。
一、对审计信息披露的基本认识
审计信息指审计人员在全面审查被审计单位的经济活动后，运用一定的技术、方法、手段，收集与加工处理得出来的各种情报、数据、资料，以及由此形成的委托人需要的反映财政财务收支和有关经济活动概貌的资讯。审计信息是审计工作情况、做法、经验和成果的具体反映，是审计委托人、社会利益相关者和公众了解审计的主要渠道，具有社会性、经济性、广泛性、时效性和可信性等特性。2003年掀起的“审计风暴”，拉开了我国政府审计信息公开的帷幕。自此，国家审计信息公开制度在我国广泛建立起来，审计信息越来越为社会所关注，也越来越发挥着国家审计揭示、抵御、预见等“免疫系统”的功能。
根据公共受托责任理论，社会公众和政府的关系本质上是一种委托代理关系，公民将公共事务管理的权力委托给政府，政府履行其对公民的公共受托责任。然而，信息的不确定和不对称性使得公民难以对政府履行公共受托责任的情况进行有效的监督。因此国家审计的出现实质上是公民作为委托人，要求对政府履行公共责任的情况进行检查监督。审计信息是审计主体解脱审计责任、向公众披露审计结果的有效途径，对审计主体、被审计人和委托人都具有重要意义。由此，审计信息必须具有易解读性、可靠性、权威性、公信性、一致性等基本质量要求。如果审计信息达不到这些要求，如审计机关通过不同渠道发布了同一类审计信息，但内容或形式存在差异，或者审计信息的口径存在非统一性（尽管信息提供者出于不同的信息需求）等，就可能降低审计信息的可读性，损害审计信息的权威性，大大降低了审计系统“免疫系统”的效力。因此，规范审计信息披露与公开对指导审计信息使用者作出正确决策，引导社会公众正确理解审计结果具有至关重要的作用。
二、我国审计信息披露的主要渠道
目前，我国审计机关披露或发布审计信息的渠道主要有以下几种：
（一）审计结果公告
审计结果公告是国家各级审计机关以法定的、专门的渠道，向社会公开有关审计报告、审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映内容的专业性公告。其披露的主要内容包括本级政府预算执行情况和其他财政收支的审计结果；政府部门或者国有企业事业组织财政收支、财务收支的单项审计结果；有关行业或者专项资金的综合审计结果；有关经济责任审计结果等。
（二）审计“两个报告”制度
“两个报告”分别指《审计结果报告》和《审计工作报告》。《审计结果报告》是审计机关依照法律规定，每年向政府行政首长和上一级审计机关提出的，关于上一年度审计本级预算执行情况和其他财政收支情况结果的报告，报告的主要内容包括：本级预算执行和其他财政收支的基本情况、审计机关对本级预算执行和其他财政收支情况作出的审计评价、本级预算执行和其他财政收支中存在的问题以及审计机关依法采取的措施、审计机关提出的改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议以及本级人民政府要求报告的其他情况等。《审计结果报告》一般不对外或不完全对外发布，因此它是政府而不是社会公众获取审计信息的渠道，但它是《审计工作报告》的基础。
《审计工作报告》是各级审计机关依照法律规定，受本级人民政府委托，向本级人大常委会提出的关于审计上一年度本级预算执行和其他财政收支审计工作情况的报告。其披露的主要内容包括：开展本年度预算执行审计工作的基本情况、对本级预算执行情况的总体评价、本级预算执行中存在的主要问题及纠正和处理情况、审计后政府及各部门（单位）的整改情况、加强预算管理的意见以及人大常委会要求报告的其他事项等。《审计工作报告》向本级人大常委会报告后即视为对外发布，在我国审计实践中，《审计工作报告》大多在当地媒介体宣传报道，它是政府政务公开的重要形式之一，是社会公众了解国家审计状况的主要渠道之一。
（三）全国或地方性审计工作会议
审计署每年在1月和6月召开全国性审计工作会议。在全国审计工作会议后地方也择机召开地方审计工作会议。全国审计工作会议由审计长主持召开，主要内容有：公布截至会议前国家审计结果；回顾总结上年度审计完成工作；研究分析新形势新任务；确定下阶段审计工作重心；部署下年度具体审计工作。地方审计工作会议亦相同或相似。审计工作会议上审计机关主要负责人要作工作报告，媒体要作新闻宣传，向社会提供一系列相关审计信息，被视为反映审计工作年度发展状况的“窗口”。
（四）项目审计和专项审计调查报告
项目审计是审计机关依据国家法律法规，针对某个被审计单位、项目、资金或事项的真实性、合法性所实施的审计，通常包括财政财务收支审计和绩效审计两大类。专项审计调查是审计机关依据国家法律法规，针对与财政收支有关的事项，对某一个或多个单位、资金或事项所实施的审计性调查活动，具有全局性、普遍性、倾向性的特点。项目审计和专项审计调查报告的内容主要有：被审计项目基本情况、财政资金使用情况、项目中存在的问题及原因分析、审计发现问题的整改情况等。无论是项目审计报告还是专项审计调查报告，都需要向委托人提交正式书面报告，尽管这些报告一般不对外发布，但它也是审计机关向被审计单位和相关单位输出的审计信息，在一定范围内发挥监督、促进、建设性作用。
（五）审计统计制度
根据国家统计调查要求，各级政府机关及其相关职能部门、事业单位必须填报专门的业务统计报表并上报统计部门。审计统计报表具体包括《审计情况统计报表》、《财务收支审计报表》、《基本建设审计报表》、《经济责任审计报表》、《审计机构人员报表》等，均为半年报。所统计上报的信息涵盖财务财政收支情况；财政资金使用效率、效果情况；领导人经济责任情况；违纪查处情况；问题整改情况等。部分审计机关发布的《审计年鉴》也可以纳入审计统计报表制度之中。这些信息大部是对外发布的，具有广泛的社会影响力。
（六）审计机关自办网站
随着信息技术的普及和发展，各级审计机关都创办了审计专门网站，定期或不定期地对外发布审计信息，披露审计工作进展情况和展示审计主体风采。上述审计信息披露渠道所披露的审计信息大都在审计机关官方网站上反映。目前审计网站越来越快，成为公众了解审计快捷、方便的渠道之一。
（七）其他
除上述外，一些审计机关还建立了审计发言人制度，根据经济社会发展需要，定期或不定期向社会发布审计信息，解释审计政策和审计发展情况，这也是正式的、重要的审计信息披露渠道。
国内外新闻媒介通过各种方式宣传报道审计、解读审计、建议审计、社会公众点评审计、希望审计等，也构成审计信息的组成部分，也是不容忽视的审计信息内容。
三、审计信息不一致成因分析
由于审计信息形成过程复杂，披露的途径亦呈多元性，加之信息使用主体对审计信息提出了各类不同的要求，使目前我国国家审计机关对同一审计内容、不同渠道披露的审计信息存在着若干差异性，主要表现在以下几个方面。
（一）统计截止时间差异
社会公众关注审计结果大都侧重于查处的违规金额和涉计署报送全国人大的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中对领导干部经济责任的审计发现违法违规问题案件104起，95人被移送司法、纪检监察机关，1103人受到党纪政纪处分。全国审计工作会议和审计工作报告中就领导干部经济责任审计披露信息的不一致源于数据统计截止日的差异。前者的统计范围是2010年1至11月，后者的统计范围是2010年度，这也是审计工作报告统计数据略大于刘家义审计长在全国审计工作会议中报告的数据的原因。从理论上说，前者是会议信息，后者是正式信息，但在社会公民心目中两者具有相当的统计地位，人们会直观地认为两者的差就是统计年份12月的统计数据，其实并非如此：细细分析起来可以看出两者指标不对应，可能其中还存在前些年份查出的违法乱纪的人和事而在统计年份结案处理等情况，这就容易形成对不上的情况。
（二）统计口径不一致
在实际工作中，存在因统计口径不一致，最后造成统计数据不准确的情况。例如：《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下简称《报告》）和《中国审计年鉴》2010（以下简称《年鉴》）就2009年度审计结果披露存在着出入。《报告》统计显示涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察部门和司法机关119起，《年鉴》统计为658起；《报告》统计已追缴或归还资金941.16亿元，《年鉴》统计为12255.51亿元；《报告》统计挽回或避免损失53.38亿元，《年鉴》统计为164.07亿元（表1）。
分析对比两种渠道统计数据，较大差异的原因在于两者统计口径不统一。《报告》由国务院上报全国人大，所反映的仅仅是与财政收支相关的、重大违法违规问题和经济犯罪案件，已追回或归还资金和换回或避免损失也仅仅针对重大犯法违规案件，另外统计单位为市和市以上行政单位，并未包括所有县及向县以下延伸性（如乡级）的审计结果。而《年鉴》统计的审计信息包括全国各级审计机关的审计数据，既包括与案人数，却往往忽视统计的截止时间；另一方面，人们习惯于用年度作为统计的单位，不习惯用其他非整体性时间单位进行统计，但在审计信息发布中时有非整体性时间单位。例如：刘家义审计长在2011年1月全国审计工作报告中指出：2010年1至11月，审计共查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额249亿元，82名被审计的领导干部和465名相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理。而2011年6月审财政收支相关的，也包括其他方面的违法乱纪案例，其统计口径显然大于《报告》的统计口径。
（三）审计信息使用主体的差异
《审计工作报告》是由国家各级审计机关接受本级人民政府委托，向本级人大常委会提交的审计报告，其目的在于强化各级人大常委会对本级预算执行和其他财政收支的监督，侧重反映审计查出问题的处理情况，以及经审计后政府各部门单位采取的纠正和整改措施，充分体现在政府首脑领导下预算执行审计工作的成效，以及政府接受人大对预算执行和其他财政收支进行监督的态度。《审计结果报告》是由国家各级审计机关，向本级政府首长和上一级审计机关提交的审计报告，其目的在于促进各级政府加强对本级财政收支的管理，侧重于向政府揭露和反映各部门单位在组织预算执行或预算中存在的问题和情况，以及加强和完善预算收支管理的建议。“两个报告”的审计信息使用主体不同，其使用目的和侧重点也不尽相同，由此产生了审计信息披露内容、形式上的差异。同时，各级审计机关可以根据党委和政府需要，整理和提供有关财政财务收支及其所反映经济活动方面的审计或审计调查信息，这些信息因为有特殊的需求，审计机关对有关审计信息进行了特殊的加工处理，它与公开发布的审计信息存在技术上、时间上、管理上的差异亦在所难免。
（四）保密性范畴的模糊规定
国家秘密是指关系国家安全和利益，依照法定程序，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。审计信息公开一个重要的审计风险就是涉及保密性原则，而相当一部分审计信息涉及国家财政财务收支的内容，目前尚没有一个准确的标准衡量是否涉及国家秘密。虽然审计署提到了审计信息保密的问题，却未从根本上对保密的属性进行界定，究竟什么样的信息属于保密范畴，什么样的信息不属于保密范畴，并没有明确的操作标准或细则来划分。于是，审计机关采用谨慎性原则，对分开的审计信息进行处理，隐去部分可能泄密的信息，这就造成审计信息不全面不系统，而各级审计机关对把握的尺度不一，容易造成差异性和非平稳性。对于同样的审计信息，不同的审计信息披露渠道对保密性的界定结果可能是明显不同的，如为了保密隐去部分审计数据和情节，就会造成审计信息的详简性、重点性差异，也会导致信息使用者从不同角度的理解。目前我国审计结果公告中对经济责任审计项目大多未包涵其列，主要就是保密原则使然，而此类审计信息正是社会公众最愿意了解的。
四、规范审计信息披露的对策与建议
（一）完善审计信息披露的法律法规、制度建设
只有通过科学完备的法律法规建设，建立健全统一、系统的审计信息公开法律法规体系，才能从根本上解决我国国家审计信息多渠道公布不一致的现象，进而完善审计信息披露，确保审计信息质量。“依法审计”的概念既包括审计主体依法执行审计公务，也应包括审计主体公开审计信息的行为。目前我国国家审计法律法规对审计结果公告制度作了相应的法律规定，明确了审计公告行为的法律依据，但对于如何公告、什么时间公告、公告内容的界定、公告形式的选择、公告手续、公告责任与追究、公告风险与防范等许多技术、操作与管理层面的诸多问题并未全部解决，而有些审计机关也没有根据国家法律法规的规定，制定出本机关适用的审计信息披露的内部控制与内部管理规范与机制，以真正做到有法可依、有据可依，有法必依、有规必遵。对于审计信息公开过程中遇到的各种问题，例如对公开审计信息质量的质疑、对审计信息的不同解读、公开方式的调整、公开风险的控制等，审计主体只能根据先前审计实践的积累、审计人员的自身经验或参照其他政府机关相似情况处理的做法等进行临机解决，因而不具连续性、规范性和统一性。所以，不论审计信息公开的法律法规，还是审计机关相关技术规范、制度的建立健全都势在必行。
（二）加强审计信息管理，提高规范化水平
审计信息的差异大多源于管理，加强对审计信息披露的管理十分必要和重要。目前审计机关建立健全了审计项目（包括专项审计调查，下同）结果的“三审、三核”（或相类似的质量控制）制度，对审计项目信息质量进行了严格把关，应当将此好的做法延伸到审计信息对外提供或发布程序之中：对于正规、正式的审计信息（如对于审计结果公告、提交审计结果报告和审计工作报告等）发布，由专门的部门或人员进行办理，其信息应事前进行从严审验，确保万无一失，将审计风险降低到最小程度，这方面的做法目前是比较成功的；重点是对于非正式、非正规的审计信息披露也要从严把控，如对于媒体宣传报道有关审计事项或人物、宣传审计活动与成果、引用审计机关或人员的审计表述等，要严格审查，特别是对关键数据、重要情节、重点人物等要严格审验，不能允许其自由发挥；许多审计信息的提供与使用要落实责任，以书面形式提交，以便有据可查；对于临时性采访、新闻稿件等要落实专人扎口负责，避免出现不负责的小报记者根据自身需要对审计信息自由剪裁，造成审计不良影响的事件发生；对审计信息风险事件要有预案，及时采取对应，有效处置。总之，对审计信息的管理应做到有制度、有部门、有人员、有检查、有反馈，细致认真，常抓不懈。
（三）合理调整审计信息口径，规范审计信息披露内容和形式
统计口径不一致导致的审计信息差异属于技术性差异，但是在信息披露过程难以进行解释，容易被误读误解，解决这一问题并不困难，关键是要建立健全有关审计信息披露的规范标准，按照具体操作技术规范执行（经过制定规范标准，即可认为各口径的审计信息是必要的——当然在制定标准时要注意尽量减少审计信息不同口径统计的指标数，尽量采用信息使用者和公众常用的口径和方式披露审计信息）；在执行中要特别注意各口径指标的对应性、可折算性和勾稽关系（可验算性）。具体的思路是，多口径并不可怕，只要保持各指标间的相关性、协调性、层次性，各口径之间存在良好的平衡关系和可相互验算关系，无明显矛盾或指向不一，这样就不至于引起社会公众的误解，也容易进行技术方面的解释和验证。随着社会政治经济的发展，社会对国家审计不断提出新的、更高的要求，对审计信息也提出了错综复杂的需求，内容决定形式，多口径、复杂内涵的审计信息在一定程度上不可避免，关键是如何将其控制在合理的技术和管理范围内。
另外，审计机关规范审计信息披露内容及披露形式也很重要，特别是要充分运用现代科技手段，增加审计信息的容量，提升审计信息的技术含量，进而提高审计信息服务经济社会的效能。如传统的审计信息主要是文字和数据，随着计算机科学的普及，审计信息中图片、影像、音响、实物、多媒体展示等形式的审计信息会逐步增多，比例越来越大，以增加审计信息系统性、全面性、可读性、深刻性和实用性，减少信息使用者自我加工成本和使用成本。
（四）明确保密信息范围，依法披露审计信息
保密是审计人员必须恪守的职业道德，也是依法审计的内容之一。执行保密原则应当有明确的法律法规依据，审计人员要不折不扣地遵守保密规定，保守在审计活动中知悉的商业机密、组织机密、人事机密。审计信息披露不能牺牲保密原则，必须内外有别，这点目前审计各级审计机关执行得较为成功。但是也不能因为防范审计信息风险而无据扩大保密范围，提升保密级别，将一些本应公开披露的审计信息也列入保密范围而不公开或推迟公开，这样做也同样存在审计主体不作为或滥作为的嫌疑。所以在审计信息管理中，一是必须遵守保密规定，明确保密工作范围；二是必须实行双轨制，保密与非保密信息分渠道管理，在信息生成后的交互、处理和提供过程中互不交叉、互不干涉、互不重叠。在日常审计工作中也要强调信息流通的规范性、经手人的授权性、处理结果的合规性、信息审查的责任性，保证审计信息生成、加工、提供、使用全程的安全、科学、高效。
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