“农民工”问题与政府绩效考核，本文主要内容关键词为：农民工论文,绩效考核论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工，主要是指户籍仍在农村，进城务工和在当地或异地从事非农产业的劳动者。“农民工”现象是中国现阶段社会发展进程中的一种过渡现象，是传统户籍制度、城乡二元经济社会政治分割与市场经济发展与统一劳动力市场及中国现代化发展进程相冲突的产物，是随着我国改革开放而出现的一种新的社会现象。
据有关部门统计，我国2007年农村外出就业劳动力达1.26亿人，乡镇企业从业人员为1.5亿，扣除重复计算部分，2007年农民工达到2.26亿人。
一、农民工权益保障是最迫切需要解决的问题
农民工为城市做出了许多贡献：他们吃苦耐劳、踏实肯干，承担着最脏、最累、最苦、最险的工作，在不同的产业或行业中为社会创造了巨大的物质财富，为城市繁荣、农村发展和国家的现代化建设做出了重大贡献。他们是物质财富的创造者，也是精神财富的创造者。他们在接受现代工业文明和城市文明熏陶的同时，又为现代工业文明和城市文明注入新的因子与活力。但是，他们却没有享受到与贡献对等的权利：
(1)由于没有城市户口，仍然是农民身份，找工作难，工种和职业受到限制，工作环境差，工作时间长，劳动强度大，劳动报酬低廉甚至被克扣；劳动场所没有或者很少有安全设施，得了职业病或发生工伤事故，得不到保护；工作没有保障，随时有被辞退的可能，他们失去工作以后没有失业保险为他们提供生活来源。
(2)农民工带病上岗的问题严重。据2005年底，湖北省劳动和社会保障厅开展的一次免费体检爱心活动显示，有40％左右的农民工带病上岗。因为工作劳累和环境恶劣，许多人的健康受到损害，因为收入低，有病也不敢看医生，得不到及时治疗，生病以后，得不到任何组织的帮助，只能靠借款医治。往往使他们本不富裕的家庭因病致贫。
(3)缺乏社会保障。据统计，我国农民工群体中没有接受过技术培训的占76.4％，目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率，分别为33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.5％；而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别为2.9％、3.1％和5.6％。农民工一旦发生事故，很难得到应有的补偿，生活往往陷入困境。
(4)子女上学、生活居住、文化需求等方面存在诸多困难。长期以来，农民工子女入学的问题一直未得到很好的解决。留在农村的“留守儿童”无人看管，缺乏照料；城市中小学有的不接受农民工子女入学，而一些适合普通农民工子女上学、收费低廉的民办简易学校，在一些地方却得不到承认，有的被强行关闭。农民工由于收入微薄，所以居住条件比较差，通常是多人挤在一间小小的出租屋里，卫生、安全等方面均存在着隐患。由于长期远离家乡，业余生活贫乏，缺乏认同感和归属感，他们的精神文化需求还远远得不到满足。
(5)数以亿计的农民工事实上不可能回乡参加选举，而他们在流入地又无选举权，其民主诉求根本没有合适的途径得到抒发。
农民工问题处理不好，不仅是一个严重的社会问题，而且将扩展成日益严重的经济问题与政治问题。
二、农民工问题难以解决的原因
解决农民工问题，是建设中国特色社会主义的一项战略任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的必然趋势。农民工队伍的出现和壮大，是我国特色的转移农村富余劳动力的正确抉择和有效途径。大量农民工在城乡之间流动就业的现象，必将是长期的。我们必须顺应工业化、城镇化的客观规律，并从我国国情出发，正确引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。能否解决好农民工问题，直接关系到我国现代化进程和全面建设小康社会宏伟目标的实现。
解决农民工问题，是落实科学发展观的迫切需要。落实科学发展观，坚持以人为本，统筹城乡发展，必须实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立健全统筹城乡发展的体制和制度，促进工农、城乡协调发展，使城乡人民共享改革发展成果，逐步走上共同富裕的道路。而要从根本上改变城乡二元结构，就必须充分调动农民工群体的积极性，实行维护农民工权益的政策措施。做好农民工工作，有利于解决“三农”问题，协调工农关系，实现城乡共同繁荣发展。
解决农民工问题，是构建社会主义和谐社会的必然要求。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，全体社会成员都享有平等权利，共享改革发展成果。这必然要求解决好农民工在劳动工资、就业环境、公共服务等方面存在的问题，切实保障农民工的经济、政治、文化和社会权益，为农民工创造一个公平、良好的工作和生活环境。做好农民工工作，有利于促进社会公平正义，形成充满活力、和谐安定的社会局面。
胡锦涛、温家宝等党和国家领导人十分关心农民工问题，党中央、国务院高度重视保护农民工权益的问题，近年来制定了一系列政策措施。国务院专门出台了《关于解决农民工问题的若干意见》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等。充分肯定了农民工在我国经济社会发展中的地位和作用，深刻阐述了解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性。明确提出了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。要求在全社会形成尊重农民工、理解农民工、保护农民工、关爱农民工的良好氛围；从我国国情出发，引导农村劳动力合理有序地流动，坚持以人为本、公平对待，尊重和维护农民工的合法权益。让亿万农民工共享阳光，与亿万农民工分担风雨。
在党中央和国务院的关怀下，拖欠农民工工资的现象得到抑制，广大农民工的生存环境有了很大的改善，但是，侵犯农民工的合法权益的事件时有发生，让农民工和城市人一样平等享有合法权益还任重道远。因此，在当前我国社会正处于矛盾多发期之时，关心和保护农民工，进一步解决好农民工问题，化解可能引发的社会矛盾和纠纷，对于促进改革发展稳定具有十分重要的意义。
农民工问题的解决难在哪里？
(1)传统的思想观念和城乡分治的制度安排，使人们对农民工群体产生了漠视和鄙视，甚至把他们视为“盲流”，造成城市民众与农民工的对立情绪。
(2)农民工问题欠账多，解决起来难度大，许多官员出于趋利避害的思想，不愿意惹“麻烦”。
(3)缺乏完备的法律条款规范政府的执法行为。由于绩效考核的缺失，很多地方政府都没有把为农民工办事当作自己的职责，一些政府部门也存在执法不严甚至于不作为的问题。偶然为农民工办一两件事，就像富人捐款一样，好像是在为别人做善事。
(4)农民工多数没有组织，没有话语权，法制和维权意识淡漠。在本届全国人民代表大会上，第一次有了农民工的代表，但只有3位。工会第十五次全国代表大会也第一次有了农民工的代表，但只有47位，仅占代表总数的2.6％；而农民工会员为6671万，达总会员数的32％。
三、从政府绩效考核入手，有计划、有步骤地解决农民工问题
党和政府一向高度重视农民工问题，近年来制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门也做了大量的工作，取得了一定的成效。但从现实情况看，农民工面临的问题仍然十分突出。建议在落实现有政策的基础上做好如下工作：
(1)要大力普及《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《工资支付暂行规定》、《最低工资规定》、《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》等法律知识，督促用人单位按时足额支付劳动者工资。地方政府要加大执法力度，严格执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，绝对不允许不作为。要加强对农民工的教育，提高广大农民工运用法律武器维护自身合法权益的能力。
(2)尽快制定《农民工法》，确定农民工的法律地位。清理和废止旧有的歧视农民工的条款。彻底清理和取消对农民工的一切就业管理限制、收费和歧视性政策，使他们和城市职工享有同等的权利和义务。
2006年10月13日提出的《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006-2010年)》指出：
“建立健全社会保障制度和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化。进一步扩大社会保障覆盖范围，基本实现城镇各类就业人员平等享有社会保障。健全农村社会保障制度。到“十一五”期末，城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达到2.23亿人、3亿人、1.2亿人、1.4亿人和8000万人以上，参加农村社会养老保险和企业年金的人数逐步增长。”
“农村社会保险。按照城乡统筹发展的要求，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。采取适合不同群体特点和需求的方式，着力推进被征地农民社会保险工作，优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。基本建立新型农村合作医疗制度。”
可以看出，“规划纲要”对有关城市的部分有具体的指标和目标，而农村部分则显得过于简略，需要政府拿出具体的安排。
(3)在给定政策的基础上，可以先给“名分”或叫“身份”：取消现有的城乡区分的二元户口制度，代以居住证制度，再提出规划，逐步落实具体的安排，比方说按工作时限(工龄)、参保年限分期分批落实其他福利待遇，使农民工先在思想上消除抵触情绪，然后逐步改善生存环境和生活条件。
(4)工会、共青团和妇联应加大对农民工的帮扶力度，让农民工在组织内感受温暖，接受教育。
(5)我们党有发动群众、组织群众的优良传统，如果在劳动力的输出地，当地政府劳动保障部门提供就业信息，组织或委托组织中介机构，为进城务工人员牵线搭桥，实现农村劳动力合理有序地转移，避免农民工受到包工头或黑中介侵害。
另外，政府也要扶助好的中介机构或劳务公司，像张全收的“全顺公司”那样对待农民工，保障他们的合法权益。
(6)要抓紧解决当前农民工最关心、最直接、最现实的问题。对农民工实施廉租房政策，解决他们的子女上学问题，切实解决农民工工资偏低和拖欠问题，抓紧建立工资支付监控制度和工资保证金制度，严格执行最低工资制度。严格执行劳动合同制度，建立权责明确的劳动关系。加大监管力度，依法规范农民工劳动安全卫生管理。
(7)健全维护农民工权益的保障机制，积极稳妥地解决农民工社会保障问题，着力解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。许多学者提出了低缴费、全覆盖的医疗、养老保险模式，以责任田换保险的方式，都有可行之处。
(8)管好用好国家为广大农民工免费提供的就业技能培训资金，严厉查处贪污和套取培训资金的案件。健全职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。提高农民工职业技能。
职业技能培训，需要政府采取措施。当然，培训不能单靠政府，政府与企业要结合起来，或委托专门机构进行培训。另外，农民工本身要有学习的愿望和需求。工会也要发挥作用，引导、动员农民工去学习，以提升劳动技能。
四、政府农民工工作绩效考核指标建议
为彻底改变以国内生产总值(GDP)为核心的政绩绩效理念，变农民工的管理者为农民工的服务者，笔者尝试着提出以下六个方面的指标，据此来衡量政府解决农民工问题的工作进展情况：
(1)工资收入
这方面的指标主要是考察农民工工资额与工资发放情况。具体指标有：该地区农民工平均月收入、工资发放的时滞、帮助农民工追讨欠薪的数额和农民工工资总额占该地区居民工资总额的比例等。
(2)培训就业
这方面的指标主要是考察农民工在城市里的就业渠道是否顺畅。具体指标有：该地区免费提供职业介绍惠及的农民工人数、平均免费提供短期职业培训的次数、平均免费提供中期(1～3个月)职业培训的次数、本年度新吸纳农民工就业人数和就业率、就业人数和就业率相比上一年的变化情况和农民工劳动合同签订率等。
(3)劳动安全
这方面的指标主要是考察农民工劳动条件的改善情况。具体指标有：该地区农民工工伤事故人数和事故率；农民工工伤致残人数；农民工工伤事故死亡人数和死亡率等。
(4)居住条件
这方面的指标主要是考察农民工在城市里享有的住房福利。具体指标有：该地区住在单位安排的宿舍中的农民工平均住房面积和这部分农民工占该地区农民工总人数的比例；自己租房的农民工平均住房面积和比例；享受廉租房的农民工平均住房面积和比例；自购经济房的农民工平均住房面积和比例等。
(5)社会保障
这方面的指标主要是考察政府在解决农民工社会保障问题上取得的进展。具体指标有：该地区农民工参加工伤保险的人数和占该地区农民工总人数的比例；参加工伤保险的农民工发生工伤后认定、鉴定和支付工作的相关制度的建立(或完善)情况；未参加工伤保险的农民工发生工伤后的标准支付额；农民工参加城镇职工基本医疗保险的人数和比例；农民工参加失业保险的人数和比例；农民工参加城镇职工基本养老保险的人数和比例；安全生产和职业病防治工作的开展情况等。
(6)子女上学
这方面的指标主要是考察农民工子女接受教育的情况。具体指标有：该地区农民工家庭子女留守农村的人数及百分比、农民工家庭子女流入城市的人数和农民工家庭子女在城市中就读的人数等。
以上只是围绕农民工在工资收入、培训就业、劳动安全、居住条件、社会保障和子女上学等方面存在的诸多困难，从六个方面提出有关考核指标，希望通过对政府开展相关工作的考核来导向和激励政府把做好农民工工作摆在经济社会发展全局的突出位置。显然，这是一项全方位的、复杂的多指标考核，需要建立一个指标体系来做全面、客观地考核。这一考核指标体系由考核维度、考核指标和指标要素这三个部分组成。
考核维度是对考核范围的类型的划分，通过维度区分，可以使考核内容更加条理化，考核视角更加集中，考核指标更具有可比性。根据农民工问题的特点，对政府解决农民工问题的考核体系可分为投入、管理过程、产出及结果这三个维度。
考核指标的确定。指标是一种反映事物性质的量化确定手段。指标可以看成是维度的直接载体和外在表现。通常，同一个考核维度之下有若干个考核指标，这些指标的形成是依据相关度、隶属度的程度而编排划定的。指标可以分成两个种类：第一，侧重定性描述为主的指标结构；第二，已有量化特征的指标结构。对政府解决农民工问题的考核指标是质与量的统一，但依据具体内容不同，各有侧重。前文指标建议部分主要涉及“产出及结果”维度的指标，亦有少量指标涉及“管理过程”维度。
指标要素是考核指标的进一步具体化。每一个考核指标都有若干个指标要素。考核要素主要有三个方面：一是数量指标，包括投入与产出比率、效益比率和能力比率；二是行为指标，即依据一定的法规、制度、程序和指标等实现的程度，判定行政效能的高低；三是功能指标，每一行政部门的功能发挥得越好，就意味着其效能越高。
五、未来构建政府解决农民工问题的考核指标体系的基本思路
在前面提出的有关指标的基础上，为确保构建的政府解决农民工问题的考核指标体系的准确性和有效性，笔者拟用德尔菲询问法来确定指标，初步筛选政府解决农民工问题考核的指标体系。之后再利用层次分析法(AHP)来确定各指标的权重。这是美国匹兹堡大学教授萨迪(T.L.Saaty)提出的一种在处理复杂的决策问题中进行方案比较排序的方法。其核心思想是把复杂的考核问题层次化，把考核问题按考核目标、考核领域、考核指标的顺序分解为不同层次的结构。上一层元素对相邻的下一层次的全部或部分元素起支配作用，然后通过求判断矩阵特征向量的办法，求得每一层的各元素对上一层次某元素的权重；再利用加权和的方法递阶归并，求出最底层(考核指标要素)相对于最高层(考核指标)的相对重要性，从而对最底层各元素进行优劣等级排序。应用层次分析法解决问题的基本步骤是：首先，把要解决的问题分层系列化，即根据问题的性质和希望达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按照因素之间的相互影响和隶属关系将其分层聚类组合，形成一个递阶的、有序的层次结构模型；然后，对模型中每一层次因素的相对重要性，依据人们对客观现实的判断给予定量表示，再利用数学方法确定每一层次全部因素相对重要性次序的权值；最后，通过综合计算各层因素相对重要性的权值，得到最底层(考核指标要素)相对于最高层(考核指标)的相对重要性次序的组合权值，以此作为评价和选择方案的依据。
考虑到笔者的出发点只是建议采用有关指标来衡量政府解决农民工问题的工作情况，而并非打算构建一个完整的地方政府绩效评估指标体系，所以在具体操作上，政府解决农民工问题的考核指标体系中涉及的有关指标既可在完整的政府绩效考核指标体系中划定一定的权数来考核，也可根据与农民工工作的相关程度单独进行考核。
农民工问题是“三农”问题中的一个重大问题，是建设社会主义和谐社会的一部分，只要全社会有这样一个意愿，采取有序转移，保障权益，促进和谐，逐步改善的方针。随着中国特色社会主义事业的发展，农民工最终会融入城市，“农民工”这个历史的名词也将随着中国特色社会主义建设的发展，从历史上消失。