有限度的行政与自治：当前城市基层社会管理体系建构的逻辑，本文主要内容关键词为：限度论文,基层论文,逻辑论文,管理体系论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63
［文件标识码］A
［文章编号］1006－7426［2010］03－0020－04
市场化改革在城市基层社会层面所产生的重要后果是单位制的解体，进而导致城市基层社会管理体制的瓦解。为了寻求新的能适应转型期基层社会特征的管理体制，自上世纪90年代中期以来，国家积极推动城市社区建设运动。在实践层面，各地对基层社会管理体制的创新层出叠见。这一重要的基层社会变迁已成为学术关注的热点，近年来出现了大量相关研究。这些研究从基层社会结构变迁、社区自治空间发育以及社区网络治理等角度对城市基层社会转型和社区建设展开了深入探讨，为我们认识这一现实过程提供了有力的解释。
从现有文献来看，研究者从类型学的角度把单位制解体后中国城市基层社会管理体系分为三种类型：行政主导型；自治型；混合型。学者对于哪种类型是应该提倡的有着不同的看法，大致上有三种观点：第一、坚持行政导向建设路径，认为行政导向具有合理性，可以充分利用强大的国家行政组织资源有力地推进社区组织体系重组。第二、提倡自治导向建设路径，通过反思行政导向的社区组织体系建设，认为行政导向建设路径的成本高、不经济，从而应该积极提倡自治导向的建设路径。第三、主张行政导向和自治导向路径平衡发展，建设政府主导型自治。适当的行政权可以成为保护自治权发展的使者，自治权建设又是行政权合理性的基础。
上述分类和争论看似为我们勾画了一幅后单位制时期中国城市基层社会管理体系建构的精彩纷呈的图景，事实上，并没有揭示形成这一现象的背后机制。相反，容易造成认识上的误导，即行政和自治是分离的，对立的。就分类而言，上述分类方法是不严谨的，类别之间不具有排斥性。事实上，所谓的三种分类都是一种类型：混合类型，行政主导型包含自治，自治型也有行政干预。就取向分歧而言，似乎他们在强调一个方面的同时却忽视了另一个方面。对于第一种观点，如果坚持贯彻行政导向，强化国家行政组织，势必会压缩社会组织的生存空间，而这是同现阶段国家进行城市基层社会管理体系重组的主导思想相违背的。对于第二种观点，既然行政导向建设路径成本高、不经济，为什么至今依然被坚持，而且还在继续被采纳？对于第三种观点，政府主导型自治中政府的角色到底是什么，主导还是辅助？
行政权与自治权这一对张力是理解后单位制时期中国城市基层社会管理体系建构的主线。二者之间的张力决定行政和自治都是有限度的，亦即不会走向完全自主的自治型管理体系，也不会是行政控制的管理体系。认识到有限度的自治和行政，才能更好地理解中国背景下的城市基层社会变迁。
一、单位制的瓦解：从全能行政到有限度的行政
单位制的瓦解对城市基层社会管理体系产生了结构性的改变。单位制时期，国家通过单位实行全能行政。国家通过单位在城市社会分配资源的渠道，也通过单位控制城市基层社会。在这种制度安排中，劳动者全面依附于工作场所，而工作场所又被纳入国家行政组织结构之中，这样个人实际上依赖于国家，而且也必须借助于单位这一形式进行政治参与，国家也由此可以实现对社会的有效控制。在单位这一特殊的空间中，经济控制权力与国家行政权力结合在一起，使单位组织在本质上成为一种统治形式和工具，或者说是一种社会整合与控制机制（如图1所示）。
图1 单位制时期中国城市基层社会管理模式
但是，上世纪80年代以来的单位制改革使得国家在城市基层社会的全能行政转变为有限度的行政。两个关键环节决定了这一转变：首先是国家对单位的控制无法达到过去那么高的水准。这在一定程度上与中央向地方、政府向企事业单位的放权有关。其次，单位体制在整个城市生活中的地位大为下降，至20世纪90年代中期以后更出现迅速萎缩的现象。单位过去所具有的“全能性”特征逐渐消失，其承担的具体职能（如政治控制、社会保障、劳动力就业、经济福利、住房分配等）都在削弱。
这事实上产生了两种独立性：一方面，单位相对于国家开始具有独立性，社会转型过程中单位体制出现了非常巨大的变化，单位过去所具有“全能性”特征逐渐消失，这无疑在很大程度上侵蚀了传统单位社会赖以存在的基础。另一方面，个人相对于单位具有独立性。卢汉龙指出，市场化经济改革后出现了一批无行政级别、无挂靠单位、无党组织领导的“三无”单位，这使得有相当大一部分人口脱离于单位制度的控制之外[26]。项飚与宋秀卿对这种脱离于传统框架的新社会空间的形成作了形象地描述：有关的人或事“溢”出了现有城市社会的基本结构框架。他们指出，正是这种溢出成为社区建设背后的潜在动力。新型经济组织与社会组织的大量涌现，西方式劳动契约关系的发展，职业流动性的增强，城市外来人口的增多等因素交织在一起，促成了越来越多的从业者脱离于原来的单位体制控制范围之外。
上述两种独立性，尤其是后一种，在城市基层引发了结构性的转变。20世纪80年代以来的城市社区建设在某种意义上就是对这一结构性变动的反应。国家试图在社区建设运动中把脱离于国家控制之外的新社会空间重新组织起来并纳入有效的控制框架之中。事实上，单位制之后的城市基层已经不存在以居住空间为单位管理社会的现实基础。因为，这一时期政府在城市基层所面临的是利益分化、目标多元、资源分散的局面。在社区这一有限空间存在着不同的行动主体，不同的主体（如各级政府、居委会干部、居民，甚至是研究者本身）在各种事件及行动中有不同的追求，他们从各自的利益和价值观出发参与到基层社会变迁的实践中去，并在一定程度上影响着整个进程。这样，社区建设运动就构成了一个“角力场”，各种力量在其中斗争，展开博弈。
行政权在目前的基层社区空间变得有限的现实基础是目前的社区与单位时期本质上不同的微观社会结构：第一，社区不是单纯的组织，不像单位那样人员的同质性很高，对人员具有较强的控制能力。而单位，即使在后单位制时期的今天，依然可以通过人事制度来控制自己的员工。第二，社区内并不存在一个刚性的制度化的管理体系，不像单位是一个层级化的组织，从上到下具有制度性的管理渠道。第三，当前社区缺乏相应的动员机制和对资源的控制。在对其成员的控制能力方面，社区远低于单位。在大多数情况下（特别是在20世纪80年代末以后），社区空间缺乏对居民的有效约束手段。这与单位组织的情况大不相同（见表1）。单位对其成员的控制，是在一个明确的组织框架下，系统而制度化地进行的。
从上表可以看出，当前的社区缺乏对成员行为的约束能力与操纵能力，这主要源于两个因素：第一，社区资源是可选择性的，不是必需的。居民在居住区之外有太多的可供选择的资源，并不像以前的单位，如果一个人离开了单位就无法很好地生活下来，目前任何一个居住区都不具有这种对居民的强制力。第二，社区缺乏相应的控制手段，社区体现出“权力外形化”特征，即，社区没有直接的惩罚性手段，如果需要以惩罚手段进行控制时，这一手段需要社区外的某个政府机关来补给。比如，如果居民在社区损坏设施或者随意安装设备，作为社区代表的居委会可以对其进行劝告，但如果居民不理睬居委会的劝告，居委会也毫无办法。若实在违反了政府有关规定，居委会还要通知相关部门，由相关部门出面制止。因此，在当前的基层社区，行政权的行使是有限度的。
二、双重因素作用下的社区建设：自治生长及有限度的自治
随着社区建设运动的进行，城市基层出现了“新的社会空间”。市民团体的涌现和居民对社区事务的关注，被一些研究者认为有可能为中国基层社会积累可用的社会资本，并在城市基层导致“草根民主”的逐步形成。
政府自上而下的社区建设活动也大力支持各类社区组织的发展，尤其是文化娱乐方面的组织。社区内部结构在单位制改革前后发生了很大的变化。社区空间内的组织多样化，而且存在一些具有利益冲突和资源竞争的组织，比如居委会，业主委员会和物业管理公司之间。这些情况都使社区环境比单位制时期复杂的多，也难以控制的多。另一方面，社区自治与社区民主日益成为新时期和谐社区建设的基调，自治已经成为普遍接受的理念。
撇开新社区空间会带来怎样的基层政治发展前景不谈，从中我们至少可以看出自治的生长以及国家影响城市基层和个人生活的模式发生了怎样的变化。新社会空间的形成，使得国家不得不直接面对个人，不得不直接面对社会基层。许多证据表明，当前的社区无法像单位一样与居住于其中的个人建立某种明显的具有权力约束性的关系，更无法作为个人与国家的唯一中介而存在。随着单位体制的瓦解，独立于国家控制之外的社会空间逐渐扩张，越来越多的人口与资源进入社会空间。单位时期，单位是国家和个人交流的必经环节。而目前社区并不是国家与个人交流的必要中介，现在个人可以直接接触到不同层次的国家机关，接触的方式也多种多样，网络和上访是常用的渠道。也可以通过群体或者某种组织触及国家层面，比如近些年发成在城市基层的群体抗争事件，或以聚众游行，或以找媒体，或以寻求专业人士或组织的帮助等方式进行，就是很好的例证。可以说国家和个人之间由强中介转变成了弱中介或虚中介的状态（如图2所示）。
图2 当前城市基层国家与个人互动的可能模式
但是，我们必须认识到，当前社区内产生的自治是有限度的。这一限度来自于两个方面的事实。一方面，行政化是维系基层运作的动力机制与行为模式，它描绘了十几年来城市基层社会变迁的轨迹，基层社区建设正是在行政化的背景下平稳而有弹性的展开的。行政化主要来自于城市管理的需求，国有企业的衰落带来了大量的失业人员，随着城市建设的发展和户籍制度的松弛，城市移民日益增多，党—国家认为有必要巩固基层组织，希望发生在基层的问题能在基层解决。有学者指出，20世纪80年代以后的一些结构性变化使街道开始变得日益重要：过去单位所承担的功能开始由单位向街道转移；单位之外的社会空间急剧膨胀，新的职业类型的出现（如个体工商户、私营企业主）以及流动人口的增加（如外来民工）等都带来了一些新的问题；居民对社区生活质量的要求不断提高，对邻里提出了更高要求；城市建设中的动迁、动员工作也需要街道这样的载体来承担。在这一过程中，居委会承担了大量的行政任务。尽管居委会实行直选，不再扮演行政化角色。但是政府在基层的行政能力并没有因直选而减弱，而是交由其他组织承接，比如社区工作站。另外，有研究者强调，政府推动基层自治的发展其背后也有行政目的，实际上是希望这种努力成为自己的一个合法性标签。
另一方面，城市基层社会的自治动力明显不足。与农村社区相比，城市社区的自治是“外置”，不像农村社区是基于问题和利益内生的自治需求。由外界置入社区的自治力量（这一力量就其本质而言，产生于行政的推动）无法形成划定自治生长空间的长期机制。由于自治不是其现实需求，同样存在动力不足。只有当其被民众认为是解决问题的有效方法时，民众才会重视。
尽管近些年来，房屋私有财产权可能成为一股推动基层社会自治的重要力量，但是笔者所看到的前景也是有限的。第一，业主维护房屋财产权利可以有多种手段，不一定要在社区空间内进行，它可以借助社区外部的而且更多时候是借助于社区外部的力量斗争时才会产生有利结果。第二，由于行政干预始终是一个摆脱不掉的因素，自治的生长必须要在政府能接受的范围。纵观大多数业主维权精英的结局，要么被行政体系以不同的方式吸纳，要么用政治化的手段使其“出局”，就充分说明了自治的限度。行政和自治双重因素作用下的社区建设，政府常常处于主导地位。中国社会自治组织机制的形成、良性国家—社会互动结构的出现，都有赖于今后一段时期内政府所采取的相关政策及民间社会独立拥有资源的多少。
综上所述，有限度的自治有三个方面的含义：第一，自治的活动和空间依赖于政府的政策框架。第二，自治权的空间不是静态发展的，而是一个动态的不断变化的过程。第三，自治生长的方式是不断试探政府可以接受的程度底线，从而改变限度的边界。
三、粘合与自主：有限度的行政与自治的互动关系
在当前城市基层社会场域，行政和自治构成并存互动关系既有政治原因，也有经济和管理的原因。政治方面，政府一方面要重构单位制解体后在基层的行政执行能力和体系，另一方面又希望搭建社区自治的组织载体，聚合社会资源来帮助提供公共服务。经济方面，经济的发展与房产私有化汇聚于社区所表现出的是居民在社区内的利益相关度提高，突出表现为与房产有关的利益。任何可能影响到居民利益的事情都会遭到反抗或抵制。出于对切身利益的维护，这类社区的居民具有较强的自治意识和自治需求，这是多数城市中商品房小区表现出的共同特点。管理方面，单位体制的消亡意味着旧有城市基层管理手段的失效和新的基层管理手段的产生。随着社区建设运动的纵深推进，水平化的组织群体在基层社区迅速增长，社区内部结构发生了很大变化，社区出现了多元的利益相关者。政府需要用治理手段管理基层社会。治理所强调的是对各利益主体自主性的尊重。
行政和自治的关系是动态的而非静态的。基层社会管理体系的达成，是两股权力相互作用的结果。行政和自治两股权力之间既有合作，又有竞争，合作中包含着竞争。这种合作中的竞争关系，使得行政权和自治权不会走向两个极端，过分强调合作而导致社会组织丧失自主性和独立性，或者过分强调竞争而导致一系列社会秩序问题，甚至威胁政府的合法地位和统治（这是政府所不允许的）。必须强调的是，一个城市的基层社会管理体系的最终形成，有很多因素的影响，许多情况下往往和政府对于社会各个事务的态度、控制意愿等因素有着密不可分的关系。
粘合是指行政与自治的合作状态，自主是指行政与自治合作中竞争的状态。必须承认，行政权和自治权所追求的目标不尽一致，有时还可能是向左的。因此，竞争的关系是存在的。但，正如前文中笔者所言，在传统的社会主义统治体系中，行政权或者说国家始终是划定边框的决定者，如果要寻求合法性自治，就要得到国家的认可或者默许。这是形成合作关系的基础。根据合作与竞争的不同程度，又可以分为四种类型。
1.整合粘合型，是指自治意识较弱、不具备足够的自治动力，行政权对其进行力量的扶持和组织的卵化。可以说这是目前我国大多数城市的普遍状况。在这里，社区行政推动能力强，基于利益冲突而产生的社区内部矛盾不突出，居民普遍社区参与和自治动力不充分。这也是整合粘合型行政权与自治权关系存在的现实基础。经过组织扶持，社区自治力量在一定程度上得到提升，从而奠定行政权的合法性基础。
2.条件自主型，是指已经有一定程度的自治基础和自治需求，自治权依赖于行政权，但又不受行政权的控制，而是在博弈过程中在工具理性层面积极利用行政权来维护或提升自治权。这一类型的重要含义是，政府为自治权明确了使用的范围和条件。
3.整合自主型，是指行政权与自治权在运行机制层面的相互嵌入。
4.条件粘合型，是指基层社区的行政权与自治权都缺少足够的动力构建常规性的管理体系，基层社区空间内权力结构表现不明显，比较松散。可能仅仅存在一些运动式的社区活动，比如应付上级检查等。在这一类型中，行政权在基层社区弱化的原因可能是尚没有形成社区政治机会结构，政府在基层社区的工作好坏与否对其影响不大。
四、有限度的行政与自治同构中国城市基层社会管理体系的未来
中国的社会政治现实和目前所处的发展阶段决定了行政权和自治权必然共存于同一场域——社区。二者之间相互制衡，却又相互吸引并在相应阶段适度收缩构成一个整体的状态，支撑起社区建设这片天空。社区行政权与自治权的制衡与相吸体现了社区建设的本质，同时二者相互吸引与收放的不同程度又展现出不同的社区治理模式。行政和自治这对张力勾画了当前城市基层社会管理体系建构的逻辑；在相互作用的过程中，形成了有限度的行政与自治的格局，二者同构中国城市基层社会管理体系的未来。
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