强化职业教育市（地）统筹管理的理论思考，本文主要内容关键词为：职业教育论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院召开的第四次全国职业教育工作会议提出：要“推进职业教育管理体制改革，逐步建立‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的新的职业教育管理体制。各级政府要从统筹规划、统一政策、规范办学、整合资源等方面加强对职业教育的管理。进一步强化市（地）级政府在统筹职业教育发展方面的责任。”（注：李岚清在全国职业教育工作会议上的讲话.中国教育报[N].2002-7-30.）
职教管理体制改革为什么要把市（地）一级作为改革的重点和切入点？这一选择的理论根据是什么？市（地）统筹的目标如何定位？市（地）统筹应选择怎样的行为取向？对于上述问题，笔者在“八五”期间承担了一项全国教育科学规划课题——市（地）职业技术教育管理体制改革的理论与实践（注：中国职教管理体制改革的目标模式——关于建立市（地）职教统筹协调管理体制的研究与实验[M].长春：吉林人民出版社，1994.），在研究中提出了“强化市（地）职教统筹管理”的主张和观点，下面就这一问题略作阐述。
一、建立市（地）统筹的职教管理体制的依据
1.依据职业教育地方性服务目标
职业教育一个明显特点就是具有鲜明的地方性、区域性。在我国现有的1.8万所职业技术学校中，除了极少量的中专、技校仍由中央和省有关部门直接办学外，绝大部分是由地方教育部门、劳动部门和行业主管部门以及社会力量所举办。职业技术教育之所以能够受到地方的关心和重视，其决定性因素是职教的培养目标。
培养目标，是依据一定时期的政治、经济、科技发展水平和受教育者身心发展的状况所确定的人才培养规格。职业教育所培养的是与社会主义现代化相适应，德智体美等全面发展，具有综合职业能力，在生产、服务、技术和管理第一线工作的高素质的劳动者和初中级专门人才。区域经济学告诉我们，职业教育所培养的这一层次的劳动者基本上是一种地区性的生产投入要素，他们在广阔的地域空间上虽也会在异地异国偶有流动，但是非常有限，绝大部分要在当地就业，“自产自销”。这是由劳动力的供给行为具有就近供给的特点所决定。作为生产要素的劳动力，一般不会像原材料、能源等物质资料那样比较容易地从较远距离的一地流转到另一地。这是因为原材料、能源等物质资料的转移仅需考虑运输成本，而劳动力的流动除考虑流动成本外，还需考虑各种社会的、文化的和生活习惯的诸多因素，其中劳动力市场的竞争程度和流动者本人的竞争力更是成为影响流动的重要因素。一般说来，劳动力的流动率与教育程度、职业地位、技能水平成正相关，受过高等教育的专业人员的流动率要高于受中等职业技术教育的人员和普通工人的流动率。正因如此，职业技术教育所培养出来的庞大的劳动大军，从某种意义上说是属于“地方部队”，是生于斯、长于斯、服务于斯的“永久牌”人才，是地方经济建设的主力军。其培养只能依靠当地自力更生，自我提供。那种企图依靠劳动力市场充分发育后从其他地方大量引进中初级技术人才的想法或做法是不现实的。只有建立一个发达的、完善的地方职业技术教育体系，才能完成上述人才的培养任务。我国经济发达地区经济与职教所形成的良性互动关系的事实也足以证明，发达的区域经济离不开发达的地方职教，职教是经济发展的重要动力。职教所培养的人才只有与地方经济建设的客观需要相适应，才会真正促进地方经济的发展。
中国的经济结构目前明显呈二元经济特征，产业结构的现代化尚需一个较长的过程。人口众多的压力造成每年要有大量农村剩余劳动力向城市，向工业部门、服务部门转移。剩余劳动力不管是就地转移还是向其他地区转移，实现转移的关键是劳动者要有专业技术和劳动技能，即具有相应的职业资格。因此，不论是提供劳动力转移的地区还是吸纳劳动力转移的地区，都必须依靠职业技术教育来培养、培训转移者缺乏的基本劳动技能。即使一个地区的职业教育有相当一部分力量是在为劳动力的异地输出服务，但从某种意义上来说，这个地区的职教仍在为当地经济的振兴和发展服务，只不过不那么直接罢了。因为外出劳务人员不仅可以为家乡增加经济收入，而且还可以学到外地的先进技术，将来一旦回乡，就可以为家乡的经济发展服务。
由此可见，职教与其他教育相比，特别是与高等教育相比，具有更加鲜明的地方性。职教的这种地方性特点便决定了“发展职业技术教育的主要责任在地方”（注：《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，1991.）。而在地方各级政府中，市（地）级政府又是关键。因此，“要强化市（地）级政府的责任”（注：朱镕基在全国职业教育工作会议上的讲话.中国教育报[N].2002-7-31.）。建立市（地）统筹的职教管理体制。
2.依据市（地）行政功能的特殊性定位
从中国市（地）行政区的地位与功能来看，市（地）级政府位居国家行政管理体系的中间层次，是联结宏观管理（中央和省）与微观管理（县和乡）的中间环节，是上情下达、下情上通的枢纽与桥梁。市（地）级政府相对于中央和省级政府而言，其行政管理的复杂程度及部门的钳制作用成倍减小；而比之幅员较小的县、乡来说，又有较大的管理空间，容易整合辖区内的职教资源。因而把中国职教管理体制改革的突破口选择在市（地）一级易于取得成功。一旦这一层次的改革取得成功，“中间开花，上下延伸”，就可以有效地带动和牵引上下各层次的改革，从而为整体改革的顺利展开找到有为和有利的支点。
市（地）政府与县级政府相比较，它具有更完备的管理手段，因而能发挥更强的管理功能。市（地）政府可以依据《职业教育法》，通过地方人民代表大会制定具有一定法律效力的地方性法规，从而使职教真正走上“以法治教”的轨道；可以通过税收建立起比较完整的财政体系，使地方拥有相当的财政实力，从而加大职教的财政投入；可以统一布局规划、统一调整使用区域内分属不同行业、不同部门的职教资源，形成集约化发展，减少重复与浪费等。由此可见，市（地）政府不仅在市场经济体制下能够充分运用法律的、经济的手段调控当地的经济，而且同样能够充分运用这两大手段来调控当地的职业技术教育，使区域性的职业教育走上更加健康、有序的发展道路。
现代区域科学理论认为，区域就是被认为对划分经济、行政或制定政策有用的一个地区统一体。一个典型的区域应同时具备“均质性”和“结节性”这双重属性。（注：胡佛.区域经济学导论[M].北京：商务印书馆，1990.172.）“均质性”强调区域内政治、经济、文化等结构的同一性；“结节性”强调以中心城市为依托，形成区域内部相互关系和共同利益的一体化。自1983年中国普遍实行“市管县”的行政管理体制改革开始，市级行政区便同时具备了上述两种属性。因而市（地）的区域性特征十分明显。很显然，随着市（地）职教管理体制的改革，职教为区域经济服务的目标将更加明确，更加突出。
总之，职教的地方性特点决定了大力发展中国职业技术教育的主要责任在地方，而市（地）行政地区的特殊地位和功能又决定了市（地）政府应负起管理职教的关键责任。所以，市（地）职业技术教育管理体制改革必然成为中国职教管理体制整体改革的突破口和重点。
二、市（地）职教管理体制改革的目标
1.形成优势区位
中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，区域发展不平衡是中国的基本国情，也是中国在社会主义初级阶段的基本特征。我们的终极目标是通过发展经济，增强国力，由不平衡走到相对平衡，从而使全国人民共同富裕。在走向共同富裕的道路上，区域的平衡发展与非平衡发展历来是一个困扰人们的两难选择。三十多年的历史经验证明：平衡发展的主张是失败的，导致了“穷过渡”和经济的落后；而只有让一部分地区首先富起来，然后带动其他地区追、赶、超，才是走向共同富裕的良策。于是非平衡发展战略便成为中国区域发展的基本战略选择。
在非平衡发展思潮下，中国的有识之士构建了一个又一个关于区域发展的理论与方案。他们从“梯度推移论”到“点轴开发论”，从“点轴开发论”到“网络开发论”（注：魏也华.中国区域发展研究的主要议题和近期发展[J].经济地理，1993,(4).），可谓方略叠出，百家争鸣。然而，这些理论与方案所具有的一个共同特点，就是所构想的中国的区域发展格局，主要是依据海岸线、铁路干线和水运大动脉等地理因素为坐标的。
如果说过去在计划经济体制下，国家的区域发展和生产力布局主要依据自然地理方面的物质因素尚在情理之中的话，那么，当一个国家和地区走向市场，生产力布局开始引入市场机制后，影响生产力布局或者说影响资源合理配置的因素就不再单单是地理因素了，它的范围已大大增加，其中，地区的劳动力将成为不可忽略的区位因素。因为劳动力的素质与价格在吸引国内外资金时，往往会起到举足轻重的作用。所以当历史跨入20世纪90年代后，一种与市场经济相适应的“优势区位论”便受到了人们的关注。
“优势区位”理论认为，在市场经济条件下，企业一般要根据比较利益最大化（具体表现为利润最大化）原则，在综合比较各种区位因素，如自然资源、人力资源、交通运输成本、地区的规模经济效果，甚至当地的税率和人文环境等因素的相对优势程度后，选择一个优势区位去配置生产要素进行生产。其区位过程是市场化的、竞争性的，是受局部利益驱动的。代表整体利益的政府，在投资兴办一些基础性工业企业时，为了提高投资效益，在一定程度上必将遵循优势区位的原则，即政府通过改善区位因素的方式，如兴建铁路、通讯线路，开办各类职业技术学校和培训中心，制定优惠的税收政策等来体现其区域发展战略意图，引导企业在一定的产业政策下进行投资，体现企业的局部利益与国家或地区的整体利益的统一。
根据“优势区位论”的主张，如果一个地区拥有比较发达的职业技术教育体系，培养出大量高素质的劳动者，这本身就可以与便捷的交通、畅达的通讯、丰富的矿源相媲美，成为某个地区的一种优势的区位因素。反之，如果一个地区仅仅拥有优越的交通、能源、通信等“硬件”环境，而缺乏优良的劳动力等“软件”因素与之相匹配，那么这个地区在激烈的市场竞争中也是不可能最终获胜的。
换一个角度来看，当代经济增长理论走过了从“物质资本积累论”、“科技决定论”、“人力资本论”，一直到强调知识和专业人力资本积累的“收益递增论”等发展阶段。（注：薛进军.“新增长理论”述评[J].经济研究，1993,(2).）这就反映了一种客观趋势：科技与人才越来越成为促进现代经济增长的主要源泉和决定性因素。
强调要进行市（地）职教管理体制改革，其根本的着眼点就在于建立起一种利益驱动机制，调动本地区社会各方面的办学积极性，进而有力地促进区域职教的大力发展，使职教发展的规模和速度与振兴、发展区域经济的规划、目标相适应，为形成区位优势，推进区域经济的发展与腾飞，做出人才开发的特殊贡献。
2.提高地区人力资本积累
我们知道，科技有三种表现形态：一是知识形态，表现为科技理论、原理、工艺、方法等；二是物质形态，表现为机器、工具等；三是经验形态，表现为劳动者的经验、技能等。科技的这一特点说明，尽管科技是第一生产力，但只要在生产领域之外，科技还只是一种可能的生产力；只有在生产领域之内，当那些掌握科技知识和拥有劳动技能的劳动者，运用机器、工具对劳动对象施加作用，生产出为人们所需要的产品时，科技这一可能的生产力才能转化为现实的生产力，科技促进经济发展的整个过程才能最终得以实现。可见，科技要进步，科技要转化为生产力，关键要靠人才。而这里的人才不仅仅是指科学家、工程师，而且还指那些推广和运用科技成果为生产和经济建设服务的应用性人才；还指那些操作先进的技术装备从事直接生产的劳动者。应该说他们在物质生产中是主力军。职教的任务恰恰就是培养这一类人才。
拥有专门知识和技能的应用性人才构成了与有形的物质资本成鲜明对照的无形的人力资本。作为培养专业化应用型人才的现代职业教育，其实质就是一种专业化人力资本的积累。现代经济学研究表明，一方面，生产力要素若要发挥最佳效能和效益，其各个组成要素如资本、劳动力等必须达成最佳配比。也就是说，只有当物质资本与人力资本相匹配时才能推动经济的增长和发展。否则，诚如美国著名经济学家西奥多·舒尔茨所指出的那样：“虽然在现有可用劳工既缺乏知识又缺乏技能的条件下，通过增加更多的传统资本也能获得某些增长，但是其增长速度将受到限制。没有大规模的人力投资，要取得现代农业的成果和达到现代工业的富足是完全不可能的”。另一方面，人力资本以其特殊性使其积累的收益有时要比物质资本积累的收益更高。因此，经济学家们在解释为什么从20世纪80年代中期起国际资本发生从发展中国家流向发达国家的所谓“倒流”现象时，普遍认为原因就在于发达国家的教育特别是职业技术教育比较发达，人力资本积累率较高。所以，自20世纪60年代以来，一些注重物质资本积累，物质资本与人力资本投资比例为20:1的拉美地区的发展中国家，如巴西、墨西哥、哥伦比亚等，其经济发展效果明显地逊色于注重人力资本积累，物质资本与人力资本投资比例仅为7:1的亚洲“四小龙”（注：胡端文，等.关于我国教育发展与改革的若干问题[J].上海高教研究，1989年增刊（国际教育发展与政策比较研究专辑）.）。这一教训是很值得深思的。
综上所述，职业教育推动区域经济发展的重要目标，体现在为经济建设培养所必需的实用人才，提高一个地区人力资本积累上。
区域经济的发展过程同时又是产业结构、技术结构和产品结构等不断调整与变化的过程。职教要适应这种调整与变化，不仅要注重发展的数量与质量，而且还必须注重结构。而结构的调整除了市场自发性调节外，更重要的是要发挥政府的宏观调控职能。市（地）职教管理体制的改革，就是要通过建立起一种结构调节机制，不断调整职教的专业结构、程度结构，使其始终能符合不断变化的实际，以保证其在发展中不致于出现大的结构性失调，从而更好地为发展区域经济服务。
三、市（地）职教管理体制改革的行为取向
随着中国经济完全市场化，政府的职能将作出重大转换。然而，转移职能并不意味着要削弱政府的管理功能，恰恰相反，在转换后的职能方面，政府的宏观管理功能应该得到强化。即使在原来的职能领域，当管理方式由直接管理变为间接管理并重点转为服务后，政府的功能仍应是强有力的。因此，市（地）职教管理体制改革应以强化政府的宏观调控与统筹协调为行为取向。
1.强化政府宏观调控的行为取向
政府宏观调控的对象主要是学校。宏观调控的目的，是使职业技术学校“面向社会、面向市场”，办学行为在符合社会整体利益和发展要求的前提下有序化，形成自我发展、自我约束的运行机制，从而建立起“适应社会主义市场经济发展的要求，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系”。（注：朱镕基在全国职业教育工作会议上的讲话.中国教育报[N].2002-7-31.）
根据现代系统管理理论，学校要成为自我发展的开放系统，它在组织结构和权力结构上要独立地存在于战略、协调、作业三大层次中（注：卡斯特罗森茨弗克.组织与管理[M].北京：中国社会科学出版社，1985,136.）。在传统的职教管理体制下，学校仅处于内部的作业、协调层面上，而外部的战略层面却被政府不适当地占据了，因而学校与社会不能直接联系，学校成了封闭系统。管理体制改革后，要求政府向学校下放诸如招生、分配、专业设置、人事聘用、工资奖金等方面的自主权，使学校能够站在战略层次上独立自主地考虑学校的适应与发展。换言之，政府应从学校与市场之间退出来，让学校直接与市场接轨，与社会环境发生直接的联系，从而使学校变封闭系统为开放系统，在适应社会需求中自主决策。
学校成为开放系统后，它将面向整个社会环境，与社会环境广泛、充分地进行物质、信息等内容的交换，通过灵活地运用竞争、磋商、合作等影响环境的手段，不断扩大与外部环境的交换规模。在此过程中，学校将不断扩展自己的组织规模，改变组织结构，调整组织目标和达标手段，从而为进一步发展创造条件。如此不断地循环，便推动了学校的自我发展和自我不断完善。
然而，开放系统的发展并不等于不受外界约束，只不过封闭系统所受到的约束多一些，开放系统所受到的约束少一些而已。职业技术学校成为开放系统后，如果我们的视角着眼于整个的职教系统，那么根本的约束便来自于区域经济的发展状况；如果是着眼于一所学校，其约束很大程度上来自于政府，这是由职教的特点和政府的职能所决定的。职业技术学校必须在政府所制定的政策、法规指导下运行，其办学质量要受到政府的检查和监督。按照系统论观点，政府对于学校的政策约束构成了学校系统与社会环境系统的某种“界线”，学校系统的一切输入和输出都必须经过这一“界线”的“过滤”作用。事实上，正是这种“界线”维护着学校系统的独立性和自主性，因而维护着学校的生存和发展。如果学校的学生不管质量如何均可毕业，并且畅通无阻地输向社会环境系统，那么最终必然导致学校的信誉受到影响，受损失的仍是学校。在市场经济体制下，由于政府不再主要使用行政命令与权力去直接、强制地约束学校，在通常情况下，它将更多地运用法律、经济手段间接地调控学校。这样，学校既拥有自主发展的广阔空间，又无形中接受着某种约束，最终必然在发展过程中变外在约束为自我约束，即自觉地根据内外部不断变化着的情况和利益原则决定自己的行为。
2.强化政府统筹协调的行为取向
市（地）职教管理体制改革除了应强化政府的宏观调控，使学校形成自我发展、自我约束的机制外，还应强化政府的统筹协调功能，使整个职教事业快速、健康地得到发展。这里的统筹与协调是两个不同的管理学概念。统筹是指政府从全局利益出发，在宏观层次上对某项事业所作的战略决策和统盘规划。统筹也泛指政府为了保证事业的有序发展而创制规则，提供有利条件等。可见，统筹为前述的宏观调控提供了依据和前提。如果没有规划、规则等作为依据，宏观调控只能是盲目的。协调是政府为使某项工作能顺利开展或获得满意的结果，对参与该工作的各部门之间的关系所进行的调节，使之既各司其职，又通力合作。
市（地）政府在职教管理方面的统筹是多方面的，其中包括统筹投资、统筹补偿（对某些个别效益低于社会效益的学校或专业进行的追加拨款或财政补贴）、统筹学校布局、统筹专业设置、统筹招生分配、统筹监督评估等。由于统筹内部涉及面较广，人们容易产生这样一种认识：一讲统筹似乎又恢复到过去的计划体制上去了，统筹似乎就是收权。其实这是一种误解，因为统筹只是政府实施宏观管理的一种方式，政府的统筹行为所操作的仅是政策、法规、规划、信息和契约等。统筹所要达到的目标最终要通过政府的宏观调控行为（主要运用法律、经济、信息等间接管理手段）才能实现。因此，我们强调统筹，是强调政府的间接管理行为。这种统筹不可能导致学校自主权的重新收拢，更不可能使职教回到一切依靠行政性命令和计划才能运作的老路上去。
市（地）政府在职教管理方面的协调，主要是协调好教育、劳动、计划、财政和各行业主管部门之间的关系。从系统论角度来看，协调意味着建立起系统功能放大机制，通过这种机制，使系统的整体功能大于各要素的局部功能之和。如果缺乏协调，有时会因某一工作部门在某个工作环节上出现“阻塞”或“延宕”，产生所谓的“瓶颈效应”，影响整个工作的顺利开展或完成，导致整体功能小于局部功能之和。因此，协调是任何一种管理组织系统为促进组织活动一体化，实现系统整体功能所必须实行的管理行为。一般而言，组织系统结构越复杂，工作职能越分化，而协调行为也就越重要。市（地）政府作为一个职能高度分化又高度综合的复杂的组织系统，在管理职业教育这样涉及面十分宽广的事项时，其协调就显得尤为重要。
在进行市（地）统筹管理体制改革的实践中，市（地）政府应该因地制宜，以能调动各方面办学的积极性，取得最佳教育效益为前提，创造性地运用各种管理手段，并注意总结经验和教训，借鉴国内外先进做法，形成适合本地区实际的管理模式，为21世纪我国职业教育的发展作出新的贡献。