政府行政人员编制与费用改革的国际比较，本文主要内容关键词为：人员编制论文,费用论文,行政论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年9月12日党的十五大确定了推进机构改革的新任务。1998年3月召开的第九届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》对我国这次机构改革的目标任务、方针原则、机构设置、实施步骤等一系列重要问题都作出了明确的规定。政府机构改革是我国经济、政治和社会发展的需要，是经济体制与增长方式两个转变的需要，是国家领导管理制度改革的需要，也是加强政府与人民群众联系的现实要求。为了更好地理解和落实我国机构改革的艰巨任务，作者搜集了一些国内外有关政府行政人员编制和行政管理费用的数据与情况，提供读者借鉴参考。
一、政府行政人员编制方面
（一）我国国家机关、政党机关和社会团体从业人口1075万（简称从政人口，不含军队、警察、教师等，下同）占全国总人口、从业人口、职工人口中的比重，并国际比较分析如下。
1.从政人口占总人口的比重(%)：
这一比重一般以占总人口的1%左右为标准，最多以占总人口的3%为界线。在这个标准和界线以内的，通常认为是科学的与合理的，否则认为是不科学的与不合理的。所以这个比重有三个功能：一能说明一个国家的纳税人的负荷能力。二能显示一个国家政治体制与领导管理制度是大社会、小政府抑或是小政府、大社会。三能表明一个国家的政府是节约高效率的，还是人员膨胀、铺张浪费、低效率的。此项比重，我国1980年0.496，1985年0.68，1990年0.813，1995年0.848，1996年0.878。17年来这个比重上涨了近一倍。纵观世界，印度（1989年）0.46，日本（1991年）0.69，加拿大（1993年）0.76，土耳其（1993年）0.98，新西兰（1993年）1.01，美国（1993年）1.13，新加坡（1995年）2.67，泰国（1991年）3.51，西班牙（1992年）5.38，德国（1995年）8.08，法国（1994年）8.73。我国1996年从政人口占总人口的比重高于印度、日本、加拿大等国，低于土耳其、新西兰、美国、新加坡、泰国、西班牙、德国、法国等国。
2.从政人口占从业（就业，下同）人口的比重(%)：
这一比重，显示国家的政府工作（领导、管理与服务）人员（包括官员、公务员、职员、雇员）占整个从业（工业、劳动）人口中的比重，这项比重我国1980年1.15，1985年1.44，1990年1.45，1995年1.51，1996年1.56。也是逐步向上之势。纵观世界，这项比重，日本（1991年）1.44，加拿大（1993年）1.69，土耳其（1993年）2.25，新西兰（1993年）2.34，美国（1993年）2.45，新加坡（1995年）4.85，泰国（1991年）6.72，印度（1989年）为14.41，西班牙（1992年）16.98，法国（1994年）22.88，德国（1995年）23.33。国外从业人口中包括农业就业人口，我国1996年68850万从业人口中有54000万是乡村人口和非城镇职工，而城镇职工只有14850万，他们主要是依靠工资收入维持生活的人口（即工薪族），因而以我国从政人口占我国职工总人口的比重与其他国家比较是合理的。我国从政人口占城镇职工人口的比重(%)：1980年4.69，1985年5.81，1990年6.61，1995年6.88，1996年7.24，上述比较显示，我国1996年从政人口占职工总人口的比重高于日本、加拿大、土耳其、新西兰、美国、新加坡、泰国等，低于印度、西班牙、法国、德国等。
3.以1996年城镇职工人口14845万为100，其中企业人口占75.26%，事业人口占17.76%，从政人口占6.98%。而事业和从政人口合计占24.74%。
4.1996年从政人口1075.4万人当中国家机关从员为995.5万占92.52%，政党机关人员还有51.4万占4.78%，在其他单位有28.5万人占2.7%。
（二）第三产业中从政人口的比重(%)：
这一比重表明从政人口是各国第三产业人口中的组成部分，它显示一个国家在第三产业中有多少比重是脱离生产第一线而专门从事政治领导、经济管理和科学技术服务等的人口。我国第三产业人口17年增长2.25倍。从政人口同期增长1.19倍。所以我国从政人口占第三产业人口的比重(%)呈逐渐下降的趋势，从1980年8.89，1985年8.59，1990年的7.85，1995年6.09，1996年6.01。国外的情况是：加拿大最低2.42，美国3.26，日本4.29，新加坡6.95，印度24.73，泰国26.48，西班牙29.95，德国30.70，法国33.32。需要指出的是比重较高的国家，第三产业人口占人口的比重也是非常高的，如德国59.58%，法国68.65%，西班牙59.21%，印度58.24%，而我国这项比重只有26%。由于经济高度发达，第三产业人口占人口比重虽然很高，如美国72.82%，新加坡72.58%，但由于一向采取小政府的政策，致使其从政人口占的比重处于较低水平，比重只有3-7%左右。
二、政府行政管理费用方面
（一）各国政府行政管理费用支出占财政总支出的比重(%)
这一指标表明政府的行政管理费用在国家财政总支出中的份额，可以评论其政府是节约的政府或者是浪费的政府。我国财政总支出从1980年到1996年增长了5.46倍，而政府行政管理费用则增长了15.58倍，因而，17年来我国政府的行政管理费用占财政总支出的比重(%)逐年上升，1980年只占5.43，1985年6.51，1990年9.83，1995年12.79，1996年高达13.11。在国际上也是最高层次的国家之一。依从低到高次序将各国的政府行政管理费用占该国财政总支出的比重(%)排列如下：日本（1993年）3.62，以色列（1994年）4.98，印度（1994年）6.58，法国（1992年）6.67，英国（1992年）7.59，德国（1991年）8.83，美国（1994年）9.42，加拿大（1992年）10.23，韩国（1994年）10.61，泰国（1992年）11.18，土耳其（1994年）35.35。
（二）各国政府行政管理费用支出占GDP的比重(%)
这个指标显示一个国家的非经济费用支出的负荷能力和负担水平。我国这个比重1980年1.48，1985年1.46，1990年1.63，1995、1996年均为1.52。17年来始终维持在1.4-1.6%左右，这主要是由于我国政府行政管理费用从1980年—1996年虽然猛增了14.58倍。但是，同期我国GDP也增长了14.18倍，两者基本同步提升。总的说，我国尚属于中等偏下的水平。环顾全球，这项比重，以色列（1994年）最低仅0.23，次之日本（1993年）0.88，印度（1994年）1.05，伊朗（1994年）1.3，泰国（1992年）1.68，韩国（1994年）1.86，美国（1994年）2.14，加拿大（1992年）2.58，德国（1991年）2.87，法国（1992年）3.00，英国（1992年）3.28，土耳其最高（1994年）8.22。
三、各国政府行政改革的经验与教训
（一）制定削减定员的统一规划，逐年实施，长期坚持不懈
比如：日本从1968年至今，已经实施了8次改革计划，每年大体按1%速度削减行政定员。各次改革，以3年或5年为期，持之以恒，取得明显成效。8次减编了267412人。同期新招增编公务员227291人。两项相抵，净减编制40121人。日本减编始终采用“少增多减”原则，这样做，既减了人员，又调整了人员结构，以适应政府职能调整的需要。日本常年坚持减编的经验与方式，在全球都是突出的，被称为行政编制“负增长机制”或“渐减计划”。日本1991年7月9日决定第8次减编计划为期5年，要求：1992-1996年期间的削减率为4.52%，减编制39048人。
（二）行政改革设计完美，由于阻力重重，未有减编反而增编
在行政管理改革中，不但我国走过人员编制膨胀——精简压缩——再度更大的膨胀——又一次精简压缩的怪圈，不少国家也有类似情况，如印度1947年独立之后，一直进行行政改革，先后提出过许多改革报告，比较著名的有1949年《关于政府机构改革的报告》：60年代提出的20份关于行政改革的报告，其中有534条建议；80年代提出的有关行政改革的《20条规划》。这些改革也取得了相当的成效，在建立本国行政体制方面也有长足的进步。但是，也要看到印度的行政改革远远未达到设计的目标。多年来机构和人员不断增加，如1947年中央政府只有18个部门，现在是43个；1984年，政府机关人员为361万余人，而1989年则达到了374万余人。
（三）把部分行政管理部门和公益事业转变为经济实体或者实行有偿服务，达到减编与分流人员的双项目标
在划分政府与企业职能以及中央与地方事权和财权经验方面，加拿大的经验可供借鉴：其一、加拿大联邦税收占全部税收的60%，其中20%以通过项目拨款等形式返还给省。事权与财权配套划分使其权责利相统一，保证了各自的职权范围和管理职能，互不扯皮。其二、加拿大一方面把管理机构和人员的规格升高，另一方面把机构编制和经费预算统一控制。从而使编制管理机构具有独立性与权威性，有效控制了整个政府机构和公务员数量。近10多年来，加拿大的公务员一直保持在22万人左右。其三、将可以从事有偿服务的政府部门和事业单位，尽量转变为经济实体或采取有偿服务。如加拿大1981年将邮电部改为邮政总公司，原来每年亏损6亿加元，1989年开始每年盈利1亿加元。而且，邮件按时投到率由80%提高到97%，公司中有32%的人是原来的公务员，7个月后全部转变为雇员，公司雇员的工资及以后的养老保障全部纳入政府的退休计划。同时，将公益事业性的公共企业实行社会化、企业化管理，如护照办理等由免费变为收费，这类“经营性机构”英国称为“执行机构”，已有50%的政府人员被划入这类机构中，还减轻了财政的负担。其四、政府机关后勤保障社会化，加拿大政府部门几乎不管车辆、食堂、宿舍等后勤事务。公务用车大多是与出租汽车公司签订合同，政府办公楼的底层就是商场和餐馆，吃用方便。其五、妥善安置富余人员，为其提供社会保障，减少震动。加拿大对富余人员的安置有一套周密的办法，精简的目标是减少经费开支，但不是一步到位，而是以提供各种经济保障为代价，先把人员减下来，逐步达到压缩开支的目标。
（四）采取自然减员、提前退休、培训转移精简人员是比较有效的办法
美国总统克林顿一上台，便于1993年3月成立了“政府运行评议委员会”。副总统戈尔任主席并于9月提出《重新创造政府》的报告，作为行政改革的纲领性文件。对于改革中最难的问题—精简人员问题，他们是这样解决的。当时，联邦总部现有人员已达实需的2倍以上，在联邦系统的各管理人员，如会计师、统计师、审计师、经理人员等约70万之众，占文职人员的1/3。他们每年的工资及福利需花350亿美元，所以需要裁掉25.4万个职位，为此采取了一是自然减员，对出现的空缺职位，即自动取消，不再补员；二是提前退休，公职人员达到一定工龄后，均可申请退休，给一次性鼓励2.5万美元退休金；三是培训转移，人员经过专业培训后，安排到政府以外的部门工作。克林顿政府通过这次行政改革，压缩开支1080亿美元，削减雇员25.4万。他们还进行了减少官僚主义；行政预算一年一定改为二年一定；简化政府采购程序；简化机关内部的规章制度；减少提交工作报告的数量；更新信息设备；政府的印刷与私营企业竞争；后勤部门实行有偿服务；精简工作人员等措施。克林顿政府改革内部工作方式节约了364亿美元；改进政府采购制度与程序节约了225亿美元；革新政府信息系统节约了54亿美元；在政府间实行有偿服务节约了33亿美元；精简政府雇员节约了404亿美元。
（五）对有条件的公共企业实行股份制经营和对政府雇员编制与经费预算相互结合的方法，加强控制和紧缩
近年来，德国为了适应社会市场经济发展的需要，缓解财政压力，提高政府效率，德国通过立法有计划、有步骤地进行了行政体制改革。改革的主要措施，一是对有条件的公共企业推行股份制。德国的公共企业是政府所有的国有企业，雇用了大批国家公务员，工资由财政支付；企业资本大多来源于国家税收。已实行股份制的有联邦航空和铁路系统，现在有邮电系统和机关印刷厂，还有联邦气象学院以及州政府管理的建筑行业等。实行股份制后，联邦政府对公司的控制办法有二，一是运用公司法进行规范；二是通过控股施加约束。在控制和紧缩雇员方面，德国以经费预算为基础的办法，收到了突出的效果。德国对公务员及职员和工人的编制控制十分严格和具体。各部门及其各类人员的编制数量，均按职位确定，而职位的多少是根据本部门的法定职能和任务细化而来的，具有相当的稳定性。因而只有依法扩大职能、增加任务和相应增加职位的情况下，才有可能增加编制。增加编制的程序相当复杂。先是由本部门报告交财政部审核；财政部如同意，列入其编制和预算表，由财政部汇总形成总报告，提交议会通过，经费实际上下年度才能得到；内务部通过考试在社会上公开招聘；各类人员在上岗前都必须先经过培训；对于提前退休或中止雇佣合同的人员为了引导和鼓励雇员而采取称之为“友好分手”的优惠政策和办法，在经济上并给予一定的补偿。