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一、信访的定位和本文要研究的问题
1.狭义的信访
我国《国务院信访条例》第二条规定，信访是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从这条规定可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度，本文称之为狭义的信访制度。
和一级政府庞杂的职能机构相比，信访机构本身简单的多，比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门，并不具备处理具体问题的能力，不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲，当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉，是对行政机关的监督，也是处理社会问题“余量”的制度安排。通常而言，它与正式的行政复议和司法救济不一样，信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。[8]
作为一种行政性的补充救济制度，信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。例如，澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。[9]香港的申诉专员制度目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。[10]美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。[11]巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。[12]
2.广义的信访
但是我国现实中，信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴，信访通常是指广义的信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。
3.上访与信访问题
本文所称的上访，即向上级机关“走访”，属于信访的一种，是信访中比较高级的也是更为激烈的形式。通过信访反映民意，提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是，当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决，尤其是当成千上万的人来到北京“上访”以至于成为社会稳定的威胁时，就形成了本文所称的“信访问题”。信访问题是中国特色的社会问题，是本文要研究的对象。
二、我国信访制度的尴尬历史
1.从鼓励到控制
作为一种行政性的补充救济手段，信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的，是应该欢迎人民积极参与的。[13]1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，要求“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。[14]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。[15]
但事实上，中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始，来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长。[16]这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了，很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，国家有关部门印发了一系列文件，以对确有困难的人提供食宿，发给路费，处理“无理取闹分子”，防止来访人骗卖车票等。[17]
1958年中国确立了户籍制度，从此开始了城乡分割的历史。1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。[18]通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。再加上大饥荒以及反右扩大化，导致部分地区农村人口锐减，各地扣押大量信件，拦截上访，打击报复信访人，这一时期信访量明显减少。
2.文革后的信访高潮
文化大革命开始后，各级党政机关普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。文革结束，国家又呈现出一片欣欣向荣的景象，那些曾经被掩盖的冤屈者也看到了一线希望，很快，上访者像潮水一样涌向北京。1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。针对这种潜在社会秩序的威胁，1979年中央成立中央机关处理上访问题领导小组，全国范围内省级机构也成立了相应的领导小组。中央领导小组从中央机关抽调1000名干部组成检查团，做好接待来访者、宣传解释方针政策，将来京来访者劝回地方，调查个案的实际情况，解决信访问题。这一时期，国务院于1980年8月22日发布《关于维护信访工作秩序的几项规定》，其中第三条规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”[19]1982年，我国政府宣布拨乱反正任务基本完成，大量信访案件得到解决，但是即使在如此空前绝后解决力度之下，仍然有一些问题没有得到解决或彻底解决。
3.收容遣送制度废止之后
从1982年到2003年，收容遣送制度扮演了“治理信访”的重要角色。1982年国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，驱逐城市中流浪人员，但很快这项制度就被扩大化了，收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。[20]根据作者本人的调查，2002年到2003年初，北京收容遣送的第一类对象是上访者，几乎所有上访者都是被抓捕的对象；第二类才是流浪乞讨人员；第三类是出于挣钱的目的随机性地收容外来劳工。收容遣送制度极大地增加了进京上访的成本，遏制了上访群体在北京的聚集。在地方上，通过各种手段控制甚至剥夺老上访户自由，从而达到控制重复信访。[21]
2003年6月20日，国务院宣布废除收容遣送制度，除个别省份以外大部分省份暂时停止了对上访者的抓捕和遣送，加上当年四五月份非典疫情阻止了部分人口流动，从6月底开始，上访人群呈现出爆炸性增长的态势。其中6月25日至9月30日，国家信访局接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3%和58.4%。2003年12月12日和25日，天安门广场和钓鱼台国宾馆先后出现两次上访者聚集示威事件。[22]
上访群体给首都稳定带来了巨大压力，为了消除潜在的威胁，中央开始给地方政府施加压力，以进京上访量给各地排名，作为政绩考核的一个负面标准。各地政府为了自己的政绩就要想方设法减少上访登记量，到北京“接访”的制度应运而生。2004年中央制定的新的政策就是“人要回去，问题要解决”，开始在全国范围内推广信访联席会议制度并强化责任制要求各地把信访问题作为特别重要的问题来抓。
三、为什么出现信访问题
信访的产生可以归纳为一个简单的逻辑：负有责任的国家权力机关未能及时解决社会矛盾，受害者一方向更高的权力机关求助或者提出批评建议。无论是法院还是政府部门，如果基层公共权力能够及时解决问题维护公正的话，就不存在信访；如果基层公共权力机关能够基本维护公正，只有少量信访，信访也不会构成一个严重的社会问题。但事实上，中国的信访尤其是进京上访特别多，多到信访制度已经无法承受，多到成为社会稳定的威胁，成为一个严重的社会问题，这就是中国特色的信访问题。[23]
1.为什么信访
从国家信访局局长总结的八大类引发信访的主要社会矛盾来看，[24]信访问题的根源可以总结为以下几点：
第一，不合理的法律和政策带来利益冲突。以土地征用为例，纠纷产生的两个关键环节是土地补偿过低和接受补偿主体不清。其中，市场价格标准基本上未能反映在我国土地征用补偿制度中。过低的补偿意味着对土地产权拥有者的掠夺，当然会引起土地产权人的反对，从而引发矛盾冲突和信访。另一个环节是产权界定不到位引发的补偿被截留问题。我国宪法规定，农村土地所有权归集体所有，土地管理法规定，土地征用补偿归集体所有。土地征用发生的时候，征去的往往是部分农民承包的土地，而补偿如果不直接归属这些失地农民的话，就会出现不公正以及集体组织的代理接受补偿问题。当民主制度不够健全集体组织并不能完全代表农民利益，尤其是集体组织存在截流补偿金等现象的时候，冲突乃至信访就会出现。
第二，腐败和官僚主义带来的社会不公正。法律和政策执行过程中出现的具体的不公正也是一个想当普遍的问题，这背后主要原因是腐败和官僚主义。可以毫不夸张地说，中国是一个到处讲“关系”的社会。一个处处讲“关系”的社会意味着掌握权力的人、和权力有关系的人乃至能够用金钱买通关系的人享有特权，而没有权力没有“关系”也没有钱买通“关系”的人遭受不公正待遇，这表现为某种文化但其实是某种不公正的制度的结果。官僚主义是指各权力机关对于本职工作推诿、拖延、不负责任等不仅责任的行为。官僚主义虽然不是执法者有意制造不公正，但由于他们的不负责任，使得公正不能实现。腐败和官僚主义带来社会不公正，它们一方面制造不公正，同时也在消解公共权力机关的公信力，使得人们只得求助更高级别的权力。
第三，道德信仰的缺失导致社会矛盾容易激化。就信访问题而言，道德信仰缺失表现在：社会生活中人与人之间缺少关爱和宽容，产生一些不必要的纠纷和冲突；公务人员处理纠纷的时候过多的麻木和官僚主义导致矛盾激化；公共权力机关缺少公信力，官员与民众之间缺少信任，出现不应有的“刁民”，等等。
但实际上，很多道德问题从更深次看是一个制度问题。设想，如果公共权力真正代表了公正，代表每一个人的利益，每个人都有安全感，那么，就不会有太多的人“蛮不讲理”，自私地向“自己”的政府提出过高的要求。即使真的有这样的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，个别这样的人也不会形成严重的社会问题。相反，如果权力来源于上级，最终来源于陌生的国家暴力，民众就可能产生对权力机关的不信任，他们可能冷漠地避开权力，可能会在一切机会中尽力获得自己的利益，因为他不知道公共利益属于谁，没有必要“顾大局”。
2.当下主要社会矛盾与信访问题展望
国家信访局把引发上访的主要矛盾归结为八大类，[25]透过这八大类引发上访的社会矛盾我们可以看出这样几个问题：
第一，中国正在形成一个利益多元化的社会。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿、民主权利和反腐败，军转干部要待遇，等等。这个社会充满了各种各样的利益团体，有着各种各样的利益诉求。
第二，中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。从2003年以来，公民的权利意识成长在加速，经济基础的变化、人权问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化，这是社会进步的必然结果。权利意识的觉醒表现在公民以前没有意识到的权利现在意识到了，以前不敢争取的权利现在敢于争取了，以前没有办法争取的权利现在有了新的途径去争取（比如司法）。这种趋势不会因为争取到了某种已经意识到的权利而停止，相反，因为争取到了某种权利会让公民意识到更多的权利同时也会激发公民争取更多的权利，这是一个不可遏止的趋势。
第三，这些具体的社会矛盾具有鲜明的时代特征。2003年前后由于国有企业大规模的私有化，下岗工人上访成为一个突出的矛盾，但是随着改革的趋于完成，随着经济快速发展创造更多的新的就业机会，相信这个社会阵痛不久的将来会过去。2003年之前还有一个重要的矛盾是农民的负担问题，但随着2005年绝大部分省份宣布停止征收农业税费，这个矛盾也将明显缓和。如果我们再回首1970年代末和80年代初，当时上访最严重的问题是文革制造的“冤假错案”。我们发现，不同时代有不同的社会矛盾，但有一点是不变的，那就是改革开放虽然20多年了，社会矛盾看起来并没有减少，反而有增多的趋势，说有人“端起碗来吃肉放下筷子骂娘”不讲良心也好，说他们贪得无厌也好，这就是人类社会的现实。正因如此，寻找一个建立在基本共识之上的解决问题的机制比手忙脚乱地解决一个个具体问题更重要。
四、信访问题的解决方案评析
1.地方政府改革探索
责任追究制。很多地方政府采用责任追究制来治理信访问题。以信访问题作为官员升迁与否的考核标准对于官员来说是很有效的督促，这种制度确实解决了一些信访难题。但从根本上说，这种自上而下的监督，正如纪委对腐败的惩治一样，前景令人担忧。而且，责任追究制在一些地方已经产生了负面效果。
官员下访。2004年9月，河南省动员4万多省市干部“下访”，努力把问题解决在基层。[26]应当说，官员下访并不是新鲜事，1960年代的“四清”运动也带有下访的性质。河南省的办法的确在短时间内化解了不少积累的矛盾。但是，下访可能成为常态吗？如果县里的矛盾都有省里官员在眼前盯着才能解决，这恐怕不是长久之计。
人大监督。2004年8月，全国人大信访会议推出“贵阳模式”。[27]与贵阳的人大参与制度类似的还有福建石狮市的“市人大与一府两院的信访联席会议制度”[28]加强人大监督在权力分立制衡方面迈出了一步。根据我国宪法，我国立法（全国人大）、司法（最高法院）和行政权（包括国务院、中央军委和国家主席）是分立的，各司其职，相互制约。实践中这种分权模式在中央比较明显，但到了一些地方却是权力高度集中，作为立法机关的人大非常微弱。“贵阳模式”加强立法机关的职责，是在实践宪法和法律赋予人大的职权。当然，如何确保人大的监督职能而不是走过场，最根本的是要提高人大代表的参政能力和参政愿望，这是一个选举制度问题。
2.中央治理信访的探索
2004年8月，根据胡锦涛总书记的批示，中央建立了“信访联席会议”制度，即“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”。该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位。根据目前群众来访反映突出的问题，联席会议成立了5个专项工作小组（农民土地征用问题是其中之一），每个小组设有具体负责人，并每月定期举行会议。[29]随后全国各地都建立了信访联席会议制度，开始了一场新的“治访”运动。
客观地说，信访联席会议在短时间内起到了一定作用，解决了一些长期积累的矛盾。但问题在于，如同领导现场办公一样，联席会议具有一种“特事特办”的性质，它并非一种日常性的工作机制。面对众多的信访事件，地方官员不可能为每件事都去开一次联席会议。在实际操作中，各地联席会议通常以突击解决上级督办的上访案件为主——这充分体现了现行体制下官员只注重对上负责而不注重对下负责的心态。
由于联席会议往往只以上级督办的上访案件为议题，所以上访者若想使某一事件成为联席会议的议题，就不能只在当地上访，而必须去省进京上访。因此，即使建立了联席会议制度，上访者依然需要通过上级施压来解决问题。结果，一些地方虽然设立了信访联席会议，但去省进京上访的势头并没有减弱。
另外，信访联席会议面临一系列值得反思的问题：信访联席会议办公室算个什么机构？临时的吗？比信访局还全；如果是长期机构，它和信访局是重叠的，那信访局还有必要存在吗？这种不计成本的运动短期内当然有效，但是如果全体官员都忙着救火而不是从根本上建立防火机制，火能扑得完吗？[30]信访联席会议的调查取证、公民与政府的协议、保证书等有何法律根据和法律效力？谁来约束信访联席会议？如果信访联席会议不尽职尽责，谁来监督它？仅靠上面的行政约束能解决问题吗？2005年新颁布的《国务院信访条例》第15条明确规定“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出”，确立了分权和法制化的原则，那么，如何解决信访联席会议这种大一统的行政主导处理模式和信访法治化之间的冲突？
五、宪政视角下的信访治理
作为一种行政性补充救济，信访即使在法治相当完备的国家里也有其存在的价值。在国家权力三个基本分支中，立法机关一般不直接处理具体问题，并且选民可以通过直接选举约束代表，司法机关高度专业化，并且司法系统内部有上诉申诉等明确的约束机制，因此这两个权力分支不需要另设监督机制，有社会监督再加上权力之间的制衡就够了。而行政权相对庞大和复杂，涉及公民生活的方方面面，公民通过定期选举直接约束的只是各级政府首脑等政务官员，而对众多的事务官员的约束是间接的。公民如果遇到了来自政府部门的损害当然还可以通过行政复议和司法手段寻求救济或者寻求立法机关进行监督，但这些都需要复杂的程序和较高的时间金钱等成本，事实上，公民利益受到政府部门损害的时候更容易想到的救济方式是给相关政府部门及其上司打电话、发邮件、走访等形式寻求直接的行政救济，无论是表现为正式的系统化的申诉专员制度还是非系统化的分散在政府各部门的信访接待，这种相对简便的高效率的行政性补充救济制度是有必要的。
现代民主法治国家信访通常不会积累成一个严重的社会问题，这些国家信访制度之所以能够有效，关键在于信访问题通常比较简单，积累下来的信访量比较小，[31]信访部门能够直接解决或者授权解决。而信访问题简单和积累的量少的原因在于一些复杂的问题由司法机关或者通过立法解决，各级行政机关能够在选民的间接约束和政府首脑的直接约束下能够及时处理意见或投诉，也就是说，立法、司法和行政以及社会监督都是通畅有效的。
从国务院信访条例来看，国家信访局的定位就是提供行政性补充救济，也就是狭义的类似欧洲申诉专员制度信访制度。但是现实中，我国信访制度从一开始面临尴尬处境。一方面，在单一权力系统的支配下，我国的信访制度建立不久就发展成为一个庞杂的信访系统，它的内涵远远不只是补充性的行政救济制度，而是包括了司法救济在内的所有向上一级权力系统的求助、批评、建议的行为。迄今为止，信访带来的问题——即太多人来到北京上访是一个综合性问题，现实中信访的治理模式也主要是所谓“综合治理”。另一方面，这么庞杂的信访系统面临无法承受之重——太多太复杂的问题都集中到这里，无论信访机构多么庞大和强有力，也不可能解决这么多问题。这显然不是信访制度本身的问题，这就好比一个人的免疫系统出了问题，再好的药物用的剂量再大，也只能是暂时解决某些疾病或者缓和病情，而不可能从根本上给一个人带来健康。
因此，要想真正彻底治理信访问题，重点主要不在于改革信访制度本身。首先，没有必要加强信访部门权力，在现存体制下，即使给了信访部门很大的权力，它也不可能代替政府各部门处理具体问题，也将显得无能为力解决信访问题，正如检察机关和纪委不能很好解决腐败一样。其次，弱化或取消信访部门不现实。信访部门本身已经比较弱，没有必要进一步弱化，弱化信访部门不会必然导致司法权威增长。取消信访部门更是不现实，没有这样一个接待和传达渠道，社会矛盾更是无处发泄。即使在将来也没有必要取消信防，信访在完善的法治社会里也有其价值。
治理信访问题的重点应放在推进政治体制改革。当然，中国现实国情是一个传统治理模式向法治转变的国家，中国现代化进程一定要稳妥进行，要把改革的力度、发展的速度和社会承受能力结合起来。鉴于此，我们认为，政治体制应当首先在基层推行。具体改革方案如下：
第一，实区县级人大的法定职权。落实人大法定职权关键在于落实真实的选举，人大代表如果是真实选举出来的，他们自动会努力实践自己的权力。考虑到尊重现实法律，推动人大选举可分两步进行：首先，在本届人大届满之前的区县，各级党委政府切实尊重法律赋予人大的选举权、任免权、决定权和监督权。具体方法包括：(1)在一年之内在全国各区县代表中选举大约五分之一比例的专职常委，设立人大常委个人的办公室。要遵守候选人竞争产生、候选人充分宣传和秘密投票等选举基本法则，确保选举公开公正进行。要确保常委们的工资福利和办公条件，确保他们的工作独立性和公开性。(2)通过政策提倡人大常委们接受和独立调查针对政府行为的信访的权力，引导新任常委从信访问题开始监督政府行为。(3)有关部门发出通知要求各级党委政府主动尊重人大常委的选举权、任免权、决定权和监督权。
其次，各区县人大本届届满之时，在全国范围内落实区县人大直接选举。各级党委政府要充分尊重宪法和法律规定的选举程序，各级人大要承担起组织选举的责任。选举委员会从专职常委中产生或者选民推举产生，独立组织选举。候选人全部由十人以上联名推举产生，并通过预选产生正式候选人。候选人有权力通过媒体、传单、演讲等方式充分介绍自己。遵守秘密投票等一系列选举规则。新的人大代表名额要适当减少，人数介于代表名额和常委会名额之间，选举之后取消人大常委会，人大代表全部为专职。
第二，落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力。具体做法包括：首先，提高法院的地位。任何组织和个人不得干涉司法审判；法院的财政和人事由同级人大决定，或者在一定时期内直接归上级法院管理。其次，逐步提高法官素质。在法官素质提高以前首先提高主审法官的素质，主审法官从法院现有优秀法官中经考核产生。从2006年起法院新进审判人员从已经通过统一司法考试的人员中择优录取。第三，扩大法院受案范围。一切社会矛盾纠纷起诉到法院，法院应当受理，不受理的要出具正式法律文书。第四，坚决治理司法腐败。提高法官待遇，同时向全社会设立法官廉洁举报制度，一旦有确切证据证明法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德的行为，人大启动弹劾程序并依法处理。
第三，改革基层行政：改乡镇一级政府为区县政府派出机构，推行区县级政府首脑直接选举。乡镇一级政府相对于其承担的职能而言显得过于庞大，而由于权力自身的扩张性以及缺少相应制约，历次以“精兵简政”为主要内容的乡镇体制改革都未能达到预期效果，一些地方乡镇机关人员甚至呈现出继续增长的趋势。随着农村税费取消，乡镇一级政府承担的公共职能已经很少，没有必要保留这一级政府。取消这一级政府，重点在于取消其财政权，作为区县政府的派出机构，一切税费、罚款、开支等财政收支必须经过区县政府财政部门。关于区县级政府首脑直选，可以先行试点，有了成熟经验以后在全国推行。区县级政府首脑直选可以考虑先行落实人大选举权，由人大在两个以上候选人中选出，然后逐步过渡到全民直接选举。
第四，加强社会监督。人大、司法以及行政部门的改革和有效运行都离不开社会监督，尤其是媒体监督和各种利益团体的监督。要落实宪法规定的公民言论自由的权利，逐步放开言论自由的空间，保障新闻监督的权利。改革《社团登记管理条例》，从支持和鼓励公民成立行业协会、利益共同体开始，逐步落实宪法规定的结社自由，保障公民成立维护自身权益的团体，缓和社会矛盾。
结束语
民主化、司法独立、改革基层行政和加强社会监督的方案表面上看起来会削弱中央对地方的控制权力，但我们应该更加冷静地分析，基层高度集权使得中央更得民心了呢，还是失去了民心？从中华民族的历史使命的高度出发，中央有责任缓和当前社会矛盾，但缓和社会矛盾的办法不是头痛医头脚痛医脚，而是从根本上逐步建立权力来自人民对人民负责的政治制度，从根本上确立能够保持社会长期稳定发展的文明政治制度，这才真正是让中华民族傲然于世界的千秋伟业。从县级以下开始推动政治体制改革，这是时代给予我们的机遇和希望，历史留给我们的时间已经不多了。
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