国债制度的改革，本文主要内容关键词为：国债论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各国国债的历史，就是一部世界经济发展史。尤其是近几十年来，全球性的科技进步和经济发展，将国债事业推向了顶峰。国债作为政府筹集建设资金的手段，逐渐受到人们青睐，并通行于世界各国。
随着我国经济的不断发展，经济体制改革的不断深化，人民群众价值观念的不断更新，要求对国债制度进行改革的呼声越来越高。经过八年的努力，我国的国债制度在一些方面已经取得了改革的初步成果。
（一）发行方式的改革
1991年试行的国库券承购包销发行方式，就是在国库券发行方式改革中的一个大胆尝试。所谓承购包销，就是指金融机构组成承购包销团，按一定条件向国债发行主体（财政部）承担国债的发行任务，然后利用各自的分销网点向社会上的投资人发售，发售剩余部分由承购包销机构用自有资金买进。承购包销的目的就是推进和扩大柜台销售，使发行工作走向市场，逐步以协商议定、自愿投资等符合市场经济要求的做法取代行政摊派的方式，最终使国债的发行方式发生根本的改变。1991年的试点，采取了以“条条为主，条块结合”的组织形式。不管采取什么形式，财政部作为发债主体，代表政府对中央的承购包销团和地方的承购包销机构，规定承购包销的数量、发行条件、交款期限和手续费的交付等，并以签订协议的形式履行法律程序。承购包销的方式试行以后，各承购包销组织，利用自己的销售网点向社会公开发售国库券，在平等自愿的基础上，通过一买一卖的公平交易，使群众逐渐认识到购买国库券的优越性，从不愿买到自愿买，乃至出现争购的局面。迄今为止，我们搞承购包销的方式已有三年之久，从对它的利用程度，从承销团的组成等方面看，有一个不足之处就是不够稳定。要达到规范化的要求，就需要承购包销团的构成相对稳定，才能让承购包销方式连续地、经常地发挥作用。1993年一级自营商制度的改革，就是向稳定迈出的一大步。通过一级自营商制度，国库券的发行，就可以以一级自营商为主，组织银行、非银行的金融机构参加全国性国债承购包销团，使承购包销工作规范化。一级自营商成为国债推销的主要承担者之后，可以发挥金融机构在国债一级市场上的造市作用，促进证券市场载体与国债市场之间相互依存机制的形成，使国债的一、二级市场协调运作。在此制度基础上，组建全国性的国债承销团，逐步形成统一的国债市场，推进国债发行方式实现完全的市场化目标。
（二）国库券构成结构的改革
九十年代以来，国库券品种少、利率低的状况有所改变，为国家更多地筹集资金，为适应不同的买者的需要提供了条件。1992年国库券就从只有五年期一个品种改为两个品种：三年期和五年期的，并实行分期发行。1993年，适当提高了国库券的利息率，使其高于相同期限的银行存款利率，并强调其他债券和内部集资的利率不能高于国库券。1994年，改革的步子迈得更大一些，除了中长期之外，还在一、二月份发行了半年期、一年期的国库券。从4月1日开始向社会公开发行二年期、三年期的国库券，并实行“以旧换新”的方式，即以1994年到期的1991年国库券和1989年特种国债本息提前兑付旧券，换取新券，可以享受将原债券利率提高一个百分点的优惠，新的发行办法出台后，各地出现了国库券热销局面。4月2日，国库券公开发行的第二天下午，据财政部部分统计：北京银行网点当天销售国库券近2亿元，财政网点包括预约销售2.47亿元；上海仅两年期就销售近3亿元；大连销售5000万元等等。由此可见，国库券这种信誉极高的有价证券，是很受群众欢迎的，只要改善发行条件，从品种、利率、期限等方面动点脑筋，用经济的办法促进群众购买的积极性，还是大有潜力可挖的。
（三）国库券二级市场的改革
1988年开始，在部分城市试点，进行国库券的流通转让交易，逐步建立了二级市场，几年来运行良好，市场机制逐步理顺，方便了群众，提高了信誉。1990年12月以来，国库券分别在上海证券交易所，证券交易自动报价系统(STAQ)上市交易，进一步推动了国债地区间交易的发展，形成了以交易所交易，集中性场外交易为点，以分散的柜台交易为面的点面结合的交易市场格局。今年国库券二级市场的完善又更进一步，群众可以随时购买国库券，也可以随时兑取现金。如：二年期的国库券在发行结束两个月后就可以上市流通转让，在到期偿还之前可以通过国债流通市场变现手中持有的国库券。三年期的国库券虽然不能上市流通，但可以到原购买网点提前兑取现金。此外，一些新举措也对完善二级市场起到了积极作用，如上海证券所搞起来的国债期货和回购交易。二级市场的完善正在稳步进行。
（四）理顺国债制度中财政和银行的关系
深化国债制度的改革是建立健全宏观调控体系的需要，财政、银行是国家进行宏观调控的两大重要部门，更应该紧密配合，进一步发展国债一、二级市场，建立兼有国际惯例和中国特色的国债市场体系。
与前三点不同，笔者对这个问题的论述不是从既定问题出发，用现行政策和所取得的成绩来说明我国国债制度改革的必要性，因为关于财政、银行两家配合的问题，目前还只是一个酝酿、论证的过程，实际生活中还没能完全付诸实施，在这里笔者只是想从理论上做一些分析，藉以供大家参考。
在过去高度集中的计划经济体制下，我国学术界曾有过“大财政、小银行”的说法，就是说在国家实施宏观调控政策中，财政占主导地位，银行居于辅助地位，银行曾一度充当财政“出纳员”的角色，银行的重要性并未得到充分认识。改革开放之后，财政体制的改革过于强调减税让利，收入分配过于向企业，尤其向居民个人倾斜，两个“比重”逐年下降，财政的主导地位受到动摇。与此同时，银行在国民经济中的地位显得日益重要。过去流行的说法被巧妙地改成“小财政、大银行”。财政银行，不管谁“大”，谁“小”，此类说法的流行，反映了财政体制和货币政策在配合中的某些不协调性。其一、两个“比重”的下降，财政的宏观调控功能受到弱化，其公共保障职能，对经济建设的支持度明显减弱，财政的“自动稳定器”和“相机抉择稳定器”功能的发挥亦受到很大制约。从而一方面在资金供应上使银行处于超负荷运行状态，同时也加重了银行宏观调控的负担。其二、1980年以来，连续不断、逐步增加的财政赤定，以及向银行的巨额透支，给中国人民银行对货币供应量的控制造成一定压力。其三、大量银行资金的财政性占用，也给银行对资金、信贷规模和货币发行量的有效调控，产生不利影响。因此，我们必须寻找新的着眼点，使财政、银行两家的关系能够协调起来，国债就是我们寻找的新思路。
如果仅仅把国债作为一种筹资手段，那我们的视野就太狭窄了。发行国债不仅是个弥补赤字，增加收入的手段，它还具有重大的形成新宏观经济政策，尤其是货币政策基础的作用，国债和国债市场是财政政策和货币政策的重要结合点，在推进财税金融体制改革中发挥积极作用。一方面，国家财政通过适度发行国债，以及建立财政投融资体系，将社会上的部分消费基金和闲散资金分流引导到国民经济重点建设上来，转化为生产建设资金，可以收到弥补财政收入不足，促进资源合理配置，促进产业结构调整和支持经济协调快速发展的效果。因为国债体现的是一种契约关系，国家向老百姓借钱，须还本付息，能对制约投资膨胀，注重投资效益，提供一个良好的外部条件。发行国债还能避免赤字性的货币发行和由此加剧的通货膨胀。合理利用国债手段，有利于国家预算管理制度的改革。适应国债制度的改革，1994年国家预算草案的编制，在国内外债务收支编列和财政赤字的计算口径上发生了一些变化。过去，把债务收入计算在总收入内，把归还债务本息支出计算在总支出内，收支相抵后的差额，作为财政硬赤字，并通过向人民银行借款弥补。从1994年起，对赤字编列口径作了调整，调整后的债务收入不包括在预算总收入之内，归还本息支出也不包括在预算支出之内，财政收支的差额全部通过债务弥补。同时，到期需归还的国内外债务本息，也通过借债来归还。经过这样的调整，可以如实反映我国财政赤字的实际情况（赤字的含义与国际公认的标准相同），财政困难的透明度更加明晰，藉以调动各部门、各地区、各单位理财的积极性，并有针对性地采取措施，平衡预算，通过这样的调整，强化了国家财政的预算约束，有助于国家财政发展经济和调控经济职能的实现。另一方面，国债是一种信誉高、流通性强的金融商品，是货币金融市场上重要的信用工具，其增减调整和流向变化，对资金市场供求产生重要影响。中央银行可以通过公开市场业务的开展，在市场上买卖有价证券（主要是国债券），调节货币的流通活动。在市场上货币流通偏多时，中央银行卖出有价证券，收回货币；市场上货币流通偏少时，中央银行收购有价证券，增加货币供应。以对国债的吞吐作为中央银行调节市场上货币供应量的重要手段，改变过去那种硬性规定信贷规模指标的行政方法。除此之外，中央银行还可以运用存款准备金率、贷款利率等手段，通过控制基础货币和影响货币乘数的因素来达到控制货币供应量，保持货币稳定的目的。正是基于国债的上述作用，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指定：“中央财政赤字不再向银行透支，而靠发行长短期国债来解决”，“中央银行开展国债买卖……商业银行要实行资产负债比例管理和风险管理。”明确了国债工作的地位和作用，对国债和国债市场赋予了新的历史使命。
由以上的分析可以看出，建立一个自成体系的具有良性循环机制的国债市场，不仅是国家财政筹集资金，保证国民经济重点建设的需要，而且是辅助中央银行加强货币吞吐管理的重要手段。
国债制度的改革势在必行，且不能孤立地进行，需要有各方面的政策出台进行密切配合。1994年国债制度的改革中，除了本身及财税体制改革之外，金融体制改革的配合也是十分重要的。如：商业银行实行资产负债比例管理，允许以国债取得抵押贷款和贴现；适当提高银行流动性准备金的比例，用于购买国债，一定比例的信用社存款和保险公司准备金，也要用于购买国债。对信托投资公司等非银行金融机构的存贷款也实行比例管理，使这些机构也购买一定量的国债。这样有利于促进国债投资者结构的改善，扩大国债市场容量，为中央银行进行公开市场业务操作奠定基础。在国债二级市场的建设中，通过国债期货交易及回购交易等新金融手段的试点，完善市场结构，提高市场风险防范能力，结合中央银行在二级市场的公开市场操作，促进国债市场的稳定和一、二级市场的协调运行。