去科层化：互联网在中国政治传播中的功能再考察，本文主要内容关键词为：互联网论文,中国论文,政治论文,功能论文,去科层化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：互联网的民主化功能何在？
作为20世纪的重大发明，互联网的出现既带来了政治革命，也带来了政治学研究的革命。举凡政治选举、国家安全、公共服务、言论自由、隐私保护、公民参与、官僚机构、政治开放等民主政治的方方面面，都纳入了网络政治的研究范畴。国外学者从网络空间的社会方法论基础、后现代主义的哲学方法、虚拟现实的政治学影响以及网络社会的权力转移、数字民主、电子政府、政治控制等方面对网络政治进行了多维度的研究。①在中国，互联网与中国的民主政治也是个颇具热度的研究领域。很多论者就互联网与中国的政治民主之间的关系展开了探讨。乐观者们认为，互联网扩大了政治参与的空间，带来公共领域和公民社会的出现，促成了更多的集体行动，有力地推动了民主转型和制度变迁。悲观者则认为，在中国，互联网的政治影响能够被有效控制，而且得到了有效控制，中国社会的政治经济结构决定了互联网的角色和功能，随着互联网的发展，它所带来的是党的领导的巩固以及民族主义的扩张。互联网给中国带来了民主只是技术决定论者的一种幻觉，并非现实写照。②
尽管对互联网能否促进政治民主存在争议，但不论肯定论者还是否定论者，大都从“政治参与”或互联网的媒介特性与技术特性的角度来切入这一问题并展开研究。而从组织社会学的角度来考察互联网在当代中国政治沟通（或政治传播）中的功能与角色，却成为一个盲点。互联网与传统媒体一样，都是一种信息收集与信息传播的工具。在政治治理的过程中，也都是政治传播的重要工具。那么，互联网在中国政治信息的传播过程中到底发挥着什么样的作用？它是否有着传统媒体无可替代的优势和特点？从组织社会学的角度看，除了扩大公民的政治参与，互联网的民主化的功能是否还体现在政治科层组织内部的沟通上？要回答这些问题，我们就需要把互联网放在中国政治科层体系及其政治传播过程中来考察，唯有如此才能真正揭示其政治功能。
二、科层制与中国政治传播的封闭性
政治传播(Political Communication)即“关于政治的有目的的传播”③，在政治学中通常被译为“政治沟通”。谢岳在《当代中国政治沟通》一书中认为：“政治沟通即政治信息通过一定的通道进行交换与传递的过程”。④信息的交换与传递过程也即传播过程，可见，政治传播与政治沟通只是学科用语上的不同，广义而言，其含义均指政治信息的流通过程。从信息流通的方向上看，政治传播既包括科层组织内部的信息流通，也包括科层内与科层外，即政治组织、媒体与公众之间的信息传递过程。由于缺乏竞争性的政党制度和媒体制度，中国的政治传播主要局限在科层体制内部，表现出组织化、制度化、等级化的特征。
从政治传播的途径上看，当代中国政治信息的流通途径主要有以下几种，每一途径都带有鲜明的政治科层制的色彩：
（一）会议。这是中国政治体系中信息传递最为重要，也最为普遍的途径。中国的会议繁多，会议既形成决策，也传达决策，是中国最具组织化、制度化和等级化的政治沟通方式。通过各级各类会议，政治信息得以在各个层次的政府和单位之间流通，完成上情的下达和下情的上达。全国人民代表大会和党的代表大会是两个最高级别的会议，有相对固定的会期。其他固定或临时性的会议名目繁多，难以计数。但正如詹姆斯·R·汤森所说，中国的大多数会议无法公开，加之会议有级别和人数的限制，其信息的流通相对较为封闭。⑤
（二）文件。体制内的政治信息流通主要通过公文系统进行，文件成为最为正式的政治传播途径和载体。目前中国政治体制内部的信息传播主要依赖两个公文系统，这两个公文系统体现在《国家行政机关公文处理办法》（2001年1月1日）和《中国共产党机关公文处理条例》（1996年5月3日施行）这两个文件当中。两个文件对政府和党的公文的种类、格式、行文规则、收发文办理、归档、管理等都做出详尽的规定。公文系统最能体现科层体制下政治传播的特点，即等级化与制度化。如有的文件种类只能一定级别的机关才能使用，有的文件只下发到一定级别的单位。“不得越级行文”是一个重要的行文规则。《国家行政机关公文处理办法》第十四条规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。”这种行文规则保证了组织管理的效率，但也可能导致信息流通的不畅。
（三）选举。选举也是一种重要的信息收集和传递渠道。通过选举，候选人能够了解选民的意愿，选民也可以了解候选人的有关信息。而选举的结果，则显示了选民的意愿和候选人被选民的接纳程度。通过周期性的选举，选民和官员之间能够完成直接的信息交流和传递。中国的选举制度是一种间接选举，选举层次和参与的人数有着严格的限制，它与西方的议员或总统直选在信息收集上具有不同的功能。郑永年在《中国模式：经验与困局》中写道：“中国缺乏现代社会收集信息的制度，如自由的媒体和周期性的选举，中央政府只有两种选择：要不依赖所谓的群众路线，要求中央官员下去搞调查研究，要不依赖地方官员收集信息。”⑥这两种方式都难以保证收集到真实的社情民意，政治决策因此可能缺乏真实的信息基础，出现决策失误就不是偶然。
（四）信访。为了防止地方官员隐瞒信息，克服政治传播中的信息不对称，在中国也有让百姓直接越过上级政府向上上级政府传递信息的机构，这就是信访机制。与公文系统的层层汇报不同，信访这一传播途径的设置在于使最底层的意见和信息可以直达高层。信访可视为越级传达信息的一种机制，类似于古代的“鸣冤击鼓”或“拦轿喊冤”。但随着科层体系的日益严密，信访部门“传递底层民意”的信息功能衰微，加之信访成本太高，越级信访更是受到钳制，传统“递状子式”的信息传递模式在政治沟通中的功能十分有限。
（五）视察、调研或巡视。与信访相反，为了获得底层的真实信息，政府高层也需要通过定期或不定期的视察、调研或巡视来收集信息。政府机构中的“调研员”、“巡视员”、“巡视组”实际即承担了这种信息收集功能。这是一种高层从基层直接收集信息的方式。通过视察来了解政策的实施情况和实施效果，同时获得关于政策实施的反馈信息。但在严密的科层体系下，秘密的“微服私访”也好，公开的巡视也好，非常容易受到蒙蔽或流于形式主义，其信息收集功能相当有限。
（六）媒体。媒体是现代政治治理中重要的信息收集机构。在西方，官员通过媒体了解社情民意，百姓也通过媒体了解官方的政策。由于媒体不从属于政府科层内部，具有相当的独立性，因而媒体呈现的信息不致于过分失真。但在中国，媒体的信息收集功能也相当有限。由于媒体从属于各级政府机关，被整合进科层体制内，一级组织一级媒体。大众传媒因此成为一种组织化的政治传播工具，受到政治的严密控制和过度干预。媒体呈现信息的真实性不仅在百姓那里受到质疑，就是官员自己，也无法依赖媒体获得真实的社情民意。中央领导人只能依靠新华社和《人民日报》的“内参”了解到一些真实情况。大众媒体的信息收集功能相当有限。
从组织社会学角度看，中国的政治传播主要是一种组织传播，具有鲜明的组织性和等级性，它局限并依附于一个巨大的科层组织内，因而也具有一定的封闭性。这一点正如James R.Townsend & Brantly Wormack所认为的，“中国的政治传播，包含了大量而多样的信息，但它基本上是一个封闭的系统，其传播类型和传播媒体通常受到政府的控制。”⑦
中国政府是一个严密且复杂的科层制组织。“通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成了条条，从而形成了条块结合的体系。”⑧从纵向上看，它是由一个权力等级的金字塔构成，政府机构层级和数量都非常庞大。（参见表一：中国的行政单位数量）
从横向上看，中国政府科层则由一个个系统、区域或单位构成。每一级政府都有几套班子，形成一个纵横交错的科层网络。著名政治学者李侃如(Ken Lieberthal)认为，中国的政体是一种“分散的集权主义”政体，任何既定职位上的官员都有几个不同的上司，解决一个问题不仅需要一个部门的努力，还需要其他部门的行动。⑩“分散的集权主义”造成了部门协调困难和信息传递之难。在中国的政治组织格局下，政府单位众多，纵横交错，政治信息的传播为这样一个科层制所垄断和切割，科层内部及科层内外的沟通十分困难，不仅沟通效率低下，信息的失真与扭曲也成为一种常态。周天勇教授的研究认为：中国五级政府的设置（中央、省、地级市、县、乡）使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长，政权的运转成本和机会成本也大大上升。五级政权还使信息传达速度放慢，信息量的损失和信息失真的概率加大。(11)可以想象，由于信息传递过程中有太多的中间环节，当信息（如民意或政治信号）到达传播终端时，已经发生了大变样。这样的情形在一些民谣中也得到了体现。“村骗乡，乡骗县，一层一层往上骗，一直骗到国务院”，反映的就是下情上达受到的扭曲。过长的科层代理链条使信息的传播往往失效。地方政府报喜不报忧，会依据自身的偏好或迎合上司的偏好过滤信息，甚至编造虚假信息，而上级政府也难以了解实情，无法掌握到第一手的真实信息。建立在这种虚假信息之上的政治决策难免出现失误。同样，科层制下的“上情下达”也容易失真或失效。如民谣中所说的“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”，反映的就是政治信息在下行传播过程中逐渐失真的情形。在科层等级中，由于信息不对称始终存在，委托—代理问题难以消除，往往会出现如民谣中所说的“上级压下级，一级压一级，级级加码，马到成功；下层蒙上层，一层蒙一层，层层掺水，水到渠成”这样的荒唐事。从组织社会学的角度看，正是信息传递受到科层制扭曲的缘故。
在马克斯·韦伯看来，科层制一方面保证了组织效率，但也具有垄断信息、扭曲信息的天性。他说：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性……‘公务秘密’概念是科层制的特有创造，没有比科层制更热衷于此的了”(12)。戴维·毕瑟姆也看到了这一点，他认为科层制的缺陷就在于，它以金字塔的形式建构起来，越是到高层越是狭窄，这对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。“科层制既承受信息短缺之苦，也遭受信息泛滥之害”。(13)这一点在中国的政治传播中体现得非常明显。在中国的科层体制下，中央政府的决策要通过许多中间层次才能到达群众。反之，群众的反馈也要通过地方政府的层层上报才能到达中央。由于中央政府与地方政府的角色、利益的差异，两者之间的矛盾不可避免。荷兰学者布雷塞斯分析道：“地方当局并不是中央政府的机械执行者，他们也有自己的目标、信息与权力。因此，各级政府间的关系可以包括合作、冲突、沟通和权力的运用。这种关系从而不完全是上下级关系，而是普雷斯曼所说的‘不对称的相互依存’关系……中央当局虽然处于较强的实力地位，不过，这并不意味着可以随心所欲地把自己的意志强加于地方当局。”(14)正是过多的科层等级与过长的委托—代理链条造成了政治传播中的“信息不对称”，地方政府因此可以“贪污”或“扭曲”来自上下的信息，不论上情下达，还是下情上达，都容易发生变形和扭曲。
由于中国没有完全独立的信息收集组织，也没有完全独立的选举和媒体，政治信息的失真成为一种常态。但互联网的出现使这种科层体制下的“传播失灵”现象得到了一定的改善。换句话说，互联网在一定程度上克服了科层制的这种传播困境。其最大的功能即体现为“去科层化”。
三、互联网的去科层化：联通底层与高层，绕过中间层
组织理论研究的泰斗约翰·W.迈耶和布利安·罗恩(John Meyer and Brian Rowan)认为，科层制结构被认为是控制从属单元，使从属单元标准化之最有效、最理性的方式。这对于扩张政治中心的影响特别有效，中央政治组织通过控制下级官僚机构，可以实现整个社会的统一性。(15)但是，随着科层的扩张，中央对地方的控制会越来越难。佩鲁(Perrow)的研究就发现：即使拥有优越的资源和制裁的权力，组织精英常常并不能最大化他们的偏好和利益，因为“现代组织的复杂性，使得控制变得十分困难”。(16)而这种难以控制的最大原因在于科层组织中的信息不对称。
正是由于信息的不对称，组织中的“逆向选择”问题，即“合约的双方中一方拥有私有信息来达到自己的私利，而对合约另一方在合约中的利益带来不利影响”无法避免。(17)由于科层组织中的信息不对称还导致了机会主义和道德风险问题的出现。科层组织链条可以看作是一系列的委托代理关系的总和。在中国金字塔式的政治科层结构中，中央政府是委托者，地方政府是代理者。地方政府中省级政府同时又是委托者，区县政府则是省级政府的代理者。在科层组织的委托—代理链条中，越是基层的代理方，越是掌握着更多的一手信息，如果没有一定的制度激励或惩罚机制，代理方很可能从自己的利益出发隐瞒信息，进而导致道德风险的出现。从组织社会学的角度看，委托—代理关系最大的问题是信息的不对称问题和由此引起的隐蔽行为的问题。经济学家斯蒂格利茨指出，在任何等级制中，由于机会主义的存在，都会存在信息不对称现象，代理人总会有意或无意地隐瞒某些信息，并且利用这种相对于委托人的信息优势来谋求自身的利益。(18)因此，在政治治理中，要使科层体制富有效率而避免其“负功能”，必须解决科层代理中的“信息不对称问题”。媒体对于政治治理的功能即在此体现出来。在政治治理中，媒体的政治作用正在于打破代理人对信息的垄断，通过媒体的报道，政治代理人的信息以舆论或新闻的形式呈现在委托人面前，正是媒体的报道使地方政府（代理人）的治理成绩能够显现和评估。中央政府的政治决策得以建立在真实的信息基础之上。
与传统媒体一样，互联网也是作为一种信息传播工具出现并发挥其在政治传播中的作用的。但比之传统媒体，其在政治传播当中的功能是无可替代的。互联网较之传统媒体具有成本低廉、辐射广泛的优势，它与传统媒体最大的不同在于其受到科层体制的规制最小，其独立性较之传统媒体更高。因而更能够突破科层制的封锁和垄断，呈现真实而多样的信息。互联网所长正是传统媒体所短。作为政治传播中的一种工具选项，传统媒体在一级政府一级媒体的设置下，从产权到组织到人事都被整合进传统科层体制，传统媒体因此是作为一种组织传播的工具出现的，其信息收集功能就十分有限。传统媒体与政治科层的关系如图1所示：
图1：科层制金字塔内的政府与媒体关系
在政治科层的控制下，传统媒体与政府“职责同构”，同声相应，同气相求，媒体的信息流为科层权力所控，其在政治体系内的沟通功能十分有限。媒体的权力监督功能和信息收集功能也几乎丧失殆尽。这一点在大跃进年代的报纸“浮夸风”中得到了突出体现。1959年末至1960年，人民公社一边饿死人，一边却放卫星，虚报产量成风。真实的信息无法通过媒体呈现。“地方官员为了避免暴露群众对他们工作的不满而经常谎报民情。民众越来越不愿意对官员说真话。诸如真正独立的报刊这样的信息来源的匮乏，意味着对全国各级机构提供歪曲信息的鼓励，它进一步使高层无法得到真实的信息。这种状况发展到极端，终于导致了悲剧，如1960年到1961年最高层领导高估了农业产量，征收了太高的农产品税，导致了3000万农民在领导层意识到错误之前被饿死。”(19)之所以出现这种情况是因为媒体为科层体制所控制，无法提供独立的信息。
互联网出现以后，这种科层制垄断信息的局面被打破。传统的政治科层很难像对待传统媒体一样将互联网禁锢起来，特别是地方政府，难以通过控制互联网来限制信息的传播和流动。网络空间相对较高的速度与流动性，改变了信息场域的博弈结构。较之传统媒体，互联网增加了民主或参与或者弱势群体的力量，这归根结底取决于其技术特征上的不可完全控制性。互联网传播的一些基础性架构和技术特性，如TCP／IP协议，使得互联网成了一个高度灵活的，去中心化的媒介。比之于传统媒介，互联网也更加难以监管。过去，国家对新媒介的诞生主要是通过制定政策和监管手段来管制的，在西方国家主要通过经济手段来决定媒介进入的门槛，如对电视的监管即是如此。但这样的监管对全球化时代出现的互联网难以奏效。每一个网站都可以成为一家媒体，其数量庞大，创办成本低廉，因而难以监管。中国现有的电视台，报纸加起来不过几千家，但互联网网站动辄以百万计，没有足够的人力物力无法完成监管工作。由于互联网的出现，政治信息传播系统中的各级把关人的作用“虚化”，老百姓甚至可以通过互联网直接将自己的问题呈现给总理，而不用经过中间的各级官员的过滤。上级政府也不用通过下级政府的汇报或代理就能够得到民间原生态的信息。考察在中国发生每一起有影响力的群体性事件，我们都可以发现互联网的巨大作用。从孙志刚事件到黑砖窑事件，从邓玉娇事件到周老虎事件以及周久耕的天价烟事件，无不遵循这样一个模式：网络把民意汇聚起来，并传达到政府高层，在高层政府关注和干预下，事件得到解决，地方政府责任人受到处理。在这些“网络群体性事件”中，笔者无意高估民意的作用，但互联网能够将民意传达到更高级别的政府，进而引发上级政府对下级政府的问责，却是谁也不容否认的现实。
从组织社会学的角度看，互联网的作用不仅在于扩大了舆论的范围和影响力，扩大了公众的参与，其更为重要的功能在于通过这种影响改变了政治组织体系内部的沟通格局，减少了信息机会主义。由于有了互联网，政府与政府，层级与层级间的关系格局发生了重大改变。互联网的出现成为政府与政府关系，政府与政府沟通的一面镜子，上面的政策有没有落实，地方政府的政绩如何可以通过网络民意呈现出来。换言之，由于有了网络媒体，各级政府之间的“可互相观察性”得到了改善和提高，中央政府的政策效果的“能见度”也得以增强，政府间的沟通更具有透明性。这也使得低层级政府（与百姓打交道的政府和执行政策的政府）和高层级政府（管理政府的政府和决策的政府），即决策监督型政府和反馈执行型政府之间的可观察性大大提高。它们之间不再是一种金字塔形的等级关系，而是一种可以互相“看得见”的平行关系。这是互联网给中国政治传播带来的最大变化。这种变化可以如图2所示：
政府1
政府2 互联网 政府3
政府4
图2：互联网对政府科层制组织的改变
各级政府之间“能见度”的增加为中央政府的科学决策提供了信息基础。由于互联网的出现，地方政府被置于中央政府的更为严格的监督之下，其执行政策的效果如何更容易被观察到。地方政府也很难通过控制互联网来控制全国范围内的信息流动与传播，这对于中国政治治理的改善具有十分重要的意义。在传统条块分割的科层体制下，信息为各级政府单位所垄断，在中国的政治传播过程中形成了一个个的信息堡垒。政府与政府之间只能通过制度化组织渠道进行沟通，信息蒙蔽和扭曲成为一种常态。互联网在一定程度上则改变了科层组织内部的沟通状况。政府与政府之间，政府与民意之间的可视化程度增强。“联通底层与高层，绕过中间层”成为互联网“去科层化”功能的最为突出的体现。
此外，由于有了互联网，不同级别的政府部门（条与条之间，块与块之间）也更多使用互联网进行办公或进行内部沟通，这也大大改善了政府科层内部的信息沟通，同样也使不同级别的政府之间的可观察性大大提高。这即是基于互联网技术的现代电子政务带来的政治沟通革命。安妮·多娜伦(Aanne Donnellon)等研究者都认为，政府的电子政务能够使等级森严的科层结构“扁平化”。(20)的确，互联网的出现不仅拆除了政治科层与民意之间的沟通障碍，也拆除了政治科层之间的沟通障碍，对于特定科层组织的内部沟通也带来了重大改善。
四、去科层化即民主化：互联网对威权体制的改善
美国著名学者凯斯·桑斯坦(Cass Sunstein)在《网络共和国：网络社会中的民主问题》一书中认为：民主社会必须有表达观点、思想或意见的公共论坛。论坛可以是实体的，也可以是虚拟的。“原则上，公共论坛不只在街道、公园里，现在已有其他地方取代了传统公共论坛的角色。大众传播（社会公共媒体）包括网络，已经比街道、公园成为更重要的表达活动的竞技场。”(21)由于互联网的出现，中国的政治参与范围也大大扩大，互联网公共论坛作为一种特殊的政治参与方式，承载着公民的民主理想，这种立基于新传播技术之上的参与方式打破了空间、时间的限制，增加了公民之间以及公民与政府之间直接的、全面的参与和沟通的可能性，近似地实践着协商民主的理想。(22)互联网提供一个让公众表达意见的虚拟空间，并在特定条件下转化为现实的政治过程，这都是中国民主化进程中可喜的进步。但我们也应当看到，在中国的自上而下的“压力型科层体制下”，民意本身只是政治决策中的一个参考变量。民众的参与，民意的表达只能在特定条件下影响公共决策，真正能够影响决策的，是科层体制中的官员和官僚制度。所谓民意影响决策很大程度上是通过引起更高层次的政府的注意或重视，通过“批示”的方式改变事件的进程和结果。因此，考察互联网对中国民主化的影响，必须重新回到政治科层体制内进行理解。笔者认为，互联网对中国民主化的推动是通过“去科层化”的机制发生的，正是互联网推平了科层体制的阻隔并重构了科层间的权力关系，使“民主化”得以涌现出来。
作为一个单一制国家，中国的政府结构是一个纵横交错的网状科层结构，它实行的是双轨双重的纵向管理体系，政府之间权力来源是从上而下的，形成多层次委托—代理关系。这种委托—代理具有很高的信息成本。互联网的出现使政治科层内外的沟通成本大幅度降低。从科层外部而言，民意以更为方便和真实的管道得以进入各级官员的视野，成为政治绩效考量和评估的参考，政治决策也得以建立在更为丰富的信息基础之上。在推平了科层制的基础上，政治治理更加频繁的呼应民意的诉求，民意与政治决策之间的互动在增加。这都是互联网促进政治民主化的表征。而从政治科层内部而言，信息的联通使条块之间的协调更为顺利。互联网重构了政府间关系，使各级政府之间的能见度提高，一定程度上抑制了欺上瞒下的政治机会主义的发生频率。2008年6月20日上午，国家主席胡锦涛通过人民网强国论坛同网友们在线交流。他在与网友聊天时说：“平时我上网，一是想看一看国内外新闻，二是想从网上了解网民朋友们关心些什么问题、有些什么看法，三是希望从网上了解网民朋友们对党和国家工作有些什么意见和建议。”胡锦涛坦言：“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”(23)可见，互联网能够将民意直达高层，这种联通最底层与最高层的“无障碍传播”正是互联网所长。
当然，我们也应当看到，互联网“民主化”功能的发挥取决于现实的政治经济环境。正如英国学者安德鲁·查德威克(Andrew Chandwick)所言：互联网具有技术的天生政治性，但是它的政治性是政治环境所决定的。(24)现实的政治环境是否足够宽松是互联网是否能够发挥其民主功能的先决条件。在破除天真的技术决定论的基础上，我们应当承认，“政治机会结构”是互联网能否发挥其功能的决定条件。所谓政治机会结构指一群以国家组织为中心的变项组合。麦克·亚当(Mc Adam)列举了政治机会结构的构成要素：1.政治体制的开放性与封闭性；2.精英体制的稳定性；3.精英联盟者的存在与否；4.国家镇压的能力与倾向。(25)从当下中国的政治机会结构来看，威权主义仍然是主导，但互联网的存在及其功能的发挥仍有一定的空间，互联网的存在不仅具有必要性，也具有一定的合法性。尽管我们可以观察到，中国的互联网正在受到各级政府的规制。这种规制正使互联网的审查与管理向传统媒体靠拢，可以设想，如果完全移植传统媒体的管理办法，互联网的去科层化的民主功能将被削弱。所幸中国互联网的出现正好赶上了第三波全球化的浪潮，其出现之初就没有完全移植传统媒体的诸如挂靠单位与行政级别等制度。再者网站数量众多，完全套用传统媒体的管理制度将互联网整合进科层体制十分困难，也不现实。控制网络面临技术与成本的限制，不管如何调控，在互联网平台上，民意还是容易找到一个汇聚和表达的地方，这是互联网比之传统媒体的核心优势。在互联网时代，民意可以以最便捷的方式突破官僚控制，直达中央决策高层，这种变化是非常巨大和前所未有的。
即便同样是对互联网的管理，我们也看到，中央政府与地方政府会有不同的考量。地方政府在严密的科层制和压力型体制下，要么唯上是从，对上级的偏好做出机械反应；要么“上有政策，下有对策”，奉行机会主义策略。在网络管理上，地方政府管制互联网的逻辑一是仕途和政绩考虑，二是寻租和利益考虑。(26)中央政府出于全局考虑，则会更多在意“社会稳定”和“政治合法性”，对国际舆论和民意会做出一定反应，对地方政府的机会主义行为会有所扼制。因而中央政府对网络的管制有一定的限度，因为超过一定限度就会损害中央政府本身的利益。在没有互联网的情况下，科层委托—代理链条中的信息不对称现象将加剧。而在科层体制无法根本改革的现状下，利用互联网来克服信息失灵就成为中央政府的理性选择。以中央组织部为例，借助互联网来收集信息，强化干部监督就是一项新的举措。2009年2月，中央组织部开通了“12380”举报网站（网址为：http://www.12380.gov.cn）主要受理反映县处级以上领导班子和领导干部违反《党政领导干部选拔任用工作条例》选人用人问题的举报。其目的在于进一步拓宽群众反映问题的渠道。网络举报对于打破下级组织对信息的垄断起到了很大的作用。实际上，运用互联网来收集基层信息也已为更多的中央部门所采用，这种途径大大改善了决策层政府在占有信息上的劣势地位。显然，完全扼制互联网不符合中央政府的利益。
为了克服当代中国条块分割的多层级科层体制所带来的沟通困难和信息失灵，必须加强而不是弱化信息收集机构的独立性。从理想的层面来看，“定期的选举+独立的媒体+真正联通的互联网”能够最大程度地克服科层体制下的信息失灵。但这种改革显然是目前的政治机会结构所不允许的。那么，次优的选择是维持威权体制下的信息自由流通，这对于改善威权体制的质量不无裨益。中国当下的互联网正发挥着这种功能，也最有可能成为一种相对独立的信息搜集工具。可以说，即便中国的互联网变成一个国家内的局域网，它仍然具有一定的民主化功能。因为这一网络的功能同样能够将科层制设置的信息阻隔推平，它至少能解决一种类型的信息不对称：基层官员或政府想再通过信息不对称来蒙蔽高层难以实现。这对于威权体制的运行质量的改善将发挥重要作用。正是在这个意义上，笔者认为互联网络的去科层化功能就是其在中国语境下的民主化功能。
注释：
①刘文富：《国外学者对网络政治的研究》，《政治学研究》2001年第2期。
②尹冬华：《幻觉与现实：互联网在中国的民主功能——基于西方文献的述评》，《经济社会体制比较》2009年第1期。
③麦克奈尔：《政治传播学引论》，殷祺译，新华出版社2005年版，第56页。
④谢岳：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社2008年版，第7页。
⑤⑦詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社2005年版，第150～152，219页。
⑥郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第130页。
⑧谢庆奎：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第91页。
⑨Kam Wing Chan,J.Vernon Henderson and Kai Yuen Tsui：《中国经济发展的空间因素》，参见劳伦·勃兰特主编：《伟大的中国经济转型》，方颖译，上海人民出版社2009年版，第667页。
⑩李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010版，第190页。
(11)周天勇：《中国行政体制改革三十年》，上海人民出版社2008年版，第245页。
(12)Max Webe.The Theory of Social and Economic Organization.New York:Oxford University Press.1947.
(13)戴维·毕瑟姆：《官僚制》，吉林人民出版社2005年版，第10页。
(14)布雷塞斯等：《政策效果解释的比较方法》，《国际社会学杂志》（中文版）1987年第4卷第2期。
(15)约翰·迈耶、布利安·罗恩：《制度化的组织：作为神话与仪式的正式结构》，见沃尔特·鲍威尔、迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第47页。
(16)Perrow.Control in Organizations.Paper presented an American Sociological Association annual meetings,New York,N.Y..1976 P21.
(17)周雪光：《组织社会学十讲》，清华大学出版社2003年版，第49页。
(18)斯蒂格利茨：《委托人和代理人》，参见彼得·纽曼编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，科学出版社2005年版，第1035-1040页。
(19)Becker,Jasper,Hungry Ghosts.The Free Press,1996; Bernstein,Thomas P.Stalinism,Famine,and Chinese Peasants-Grain Procurement during the Great Leap Forward.Theory and Society 13 ,No.3(1984) ,PP.339-377.
(20)(24)安德鲁·查德威克：《互联网政治学：国家、公民与新传播技术》，任孟山译，华夏出版社2010版，第258、26页。
(21)凯斯·桑斯坦著：《网络共和国：网络社会中的民主问题》，黄维明译，上海人民出版社2003年版，第18页。
(22)陈剩勇、杜洁：《互联网公共论坛与协商民主：现状、问题和对策》，《浙江大学学报》2005年第3期。
(23)人民网：《胡锦涛总书记通过人民网强国论坛同网友在线交流》，http://politics.people.com.cn/GB/7406621.html，2008年6月20日12∶11访问。
(25)蔡前：《以互联网为媒介的集体行动研究》，江西人民出版社2010年版，第56～57页。
(26)李永刚：《我们时代的防火墙：网络时代的表达和监管》，广西师范大学出版社2009版，第163～165页。