政策性银行商业化运作改革及其产权结构设计，本文主要内容关键词为：政策性论文,结构设计论文,产权论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年通过对原国有专业银行实施商业化改革，我国形成了4家国有独资商业银行、3家国家政策性银行、十多家股份制商业银行和其他地方性银行机构并存的银行体系结构。10年后，为应对加入WTO后来自外资金融机构的直接挑战，进一步提高国有独资商业银行的经营管理水平，政府又对4家国有独资商业银行实施股份制改造。目前四大国有独资商业银行中的中国银行、建设银行、工商银行已完成股份制改造和上市工作，农业银行也正在积极准备股份制改造的前期工作。2006年底，根据当时的经济社会发展状况和3家政策性银行的自身条件，政府又决定按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革，首先是国家开发银行，即按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行国家开发银行的商业化运作，使其成为自主经营、自担风险、自负盈亏、主要从事中长期信贷业务的金融机构。
虽然这次改革并未提出政策性银行实行股份化改革的要求，但若从政策性银行的治理结构设计看，其产权结构至少存在以下两种选择：一是仍保留国有独资或政府绝对控股的地位，二是像其他国有独资商业银行一样，实行全面的股份制改造，政府只保持相对控股地位。究竟是选择第一种还是第二种改革思路，并不仅仅是一个产权结构变动或改善治理结构的问题，而是涉及到要不要保留国有独资银行这一特殊主体，从而关系到我国银行体系构成的战略性问题。
一、政策性与商业性之争：对本次改革背景——1994年以来我国银行体系改革的分析评价
1994年，为建立与社会主义市场经济运行相适应的现代银行体系，我国对当时以四大国有专业银行为主体的银行体系进行了较为彻底的改革。改革的基本思路是，分离原四大国有专业银行的政策性业务，使其成为能自主经营、自负盈亏的“纯粹”的国有商业银行，同时成立三家专职从事政策性业务的政策性银行，以接收从四大专业银行分离出的政策性金融业务。
从当时改革的初衷看，建立商业性银行与政策性银行合理分工、有机配合的现代银行体系，以提高国有商业银行及整个金融体系的运行效率，是此次改革的基本目标，也是我国市场化改革进程中为有效满足政府及社会对政策性金融服务需要的内在要求。然而，由于什么是“政策性金融业务”远没有“商业性金融业务”容易界定，新成立的政策性银行为了自身的生存发展也不可能将具有一定争议的“政策性业务”全部接揽过来，或者说受主客观条件的制约，无力全面覆盖政府与社会对政策性金融服务的需求，自改革之初，国有独资商业银行与政策性银行之间便存在着如何合理界定双方业务范围的争议。从目前改革的实际效果看，不仅改革后的国有独资商业银行没有彻底摆脱政府对其经营活动的行政干预，经营管理效率低下、不良资产率过高等问题仍很突出，而且政策性银行为了生存和发展也在不断争取一些盈利较好的“商业性项目”，“侵入”被视为商业性的经营领域。这似乎表明，一方面当初以保留国有独资或政府绝对控股这一产权形式来实现国有专业银行的彻底商业化，本身就是一种带有较强历史局限性的选择，即为了保证银行业中国有经济的主体地位而选择了国有独资这一产权形式；另一方面受政策性银行自身功能的制约(主要是不能全面满足全社会政策性金融服务需要)，我国的现实国情仍需要国有独资商业银行承担一些特殊的社会职能及政策性业务。经济中所蕴藏着的金融需求可能并不希望国有银行体制像政府所企盼的那样改变过快，因为要想改革国有银行体制就得首先改变人们原有的金融需求，而金融需求的改变则不是一个简单的问题，它是收入、习惯以及风险偏好等因素的函数[1]。
其实，国有独资商业银行与政策性银行并存，同时存在一定的业务交叉(尤其是国有独资商业银行承担一定的政策性职能)，是这一时期我国特定的政治文化环境及经济发展需要在金融领域的具体体现：既然改革后的国有专业银行仍是国有独资性质的国有商业银行，由其继续承担一些存在争议、甚至是政策性银行无法承接的政策性业务，自然成为一种大家都能接受的选择；而政府为了履行其政治和社会职能，在某种程度上似乎也乐于接受这样的格局。因为政府拥有或控股商业银行无非是了实现政府的公共意图，承担必要的社会功能，绝不可能也没有必要为了纯粹的经济利益而控制商业银行。只是这样做的结果为国有独资商业银行的进一步改革埋下了伏笔——今天之所以又对国有独资商业银行进行股份制改造，无非是基于国有独资商业银行产权结构不合理、无法摆脱政府不合理行政干预、经营管理效率低下这一判断。政策性银行为了生存和发展而介入有争议的业务领域(即商业银行也愿积极承担的业务领域)，也成为当前推出政策性银行改革的一个重要原因。
虽然政策性银行与国有独资商业银行并存导致了政策性业务与商业性业务之争，但这样的银行体系总体上有效地满足了前一时期我国经济改革与社会发展的需要。近几年我国经济的持续、快速、稳定发展应该说很大程度上得益于这一银行体系，尤其是1997年后为应对“亚洲金融危机”、扩大国内需求，在国家宏观政策的引导下，政策性银行与国有独资商业银行更是发挥了特殊的推动作用。
二、是否需要国有独资银行：从经济社会发展的角度看我国银行体系的战略选择
从经济社会发展的角度看，一方面伴随着财政收入占GDP的比重不断加大，财政逐渐有能力替代政策性银行的部分工作，政策性银行作为财政延伸功能的使命已大大减少；另一方面随着经济发展和社会进步，原来作为政策性银行支持对象的许多行业领域，如能源、公路、水利等，也已成为各家商业银行积极支持的热门行业。政策性银行所处的外部经营环境已经发生了重大变化。在这样的情况下，对政策性银行的性质、职能等进行改革，自然就成为经济社会发展及银行体系改革的必然选择。
政策性银行的改革，从产权结构上看，至少存在两种选择：一是仍保留国有独资，二是实行股份化。从目前政府对国家开发银行改革的定位看，虽然总体上提出了按照建立现代金融企业制度的要求全面推行商业化运作的思路，但并未对开发银行的产权结构改革作出明确的规定。而银行的“商业化运作”毕竟不同于“彻底的商业化改革”，前者主要指经营方式、经营内容的改变，后者则涉及到银行的方方面面，包括银行的性质、目标、产权等。因而，是否需要保留国家开发银行等政策性银行的国有独资性质，应是本次银行体系改革中一个值得研究探讨的重大现实问题。
根据研究及国际经验，政府对银行的所有权是一种全球相当普遍的现象，尤其在我国，因为特殊的经济政治环境及特定的经济发展时期，很多学者都认为政府控股银行甚至独资拥有银行机构仍具特殊的价值及意义。一些学者从国有银行的“非同质性”出发甚至认为：考虑到现有国有独资商业银行(尤其是工商银行、农业银行)在作为中央政府货币政策实施工具、促进区域经济协调发展和金融社会稳定等方面仍发挥着现实而积极的作用，没有理由默认国有独资商业银行应该按照单一模式改革——全部实行股份化[2]。而且，若从公司的发展历程看，公司产权制度的选择与股权结构的安排并不存在唯一的合理模式，一国企业产权结构的形成往往是一种制度演进过程的结果，而无法从外部简单模仿与移植[1]。比如，在欧洲，公众持股的金融公司和大公司占主导，家族持股的非金融公司和小公司占主导，而在某些欧洲大陆国家中，政府控股的大公司也很多；同时，无论是发达国家还是发展中国家，在一些特殊领域也同样存在着国有独资企业[4][5]。
既然由于历史原因我国形成了国有独资商业银行与政策性银行并存的格局，而国有独资商业银行目前已按照彻底商业化的思路实施了股份化转制，那么将改革后的政策性银行保留国有独资形式可能应是一种比较现实而合理的选择。
首先，从我国经济社会发展的角度看，人口众多，就业压力巨大，经济、自然及社会状况复杂，区域发展差异较大等仍将是我国最突出的基本国情。在今后相当一段时期内，我国不仅面临着体制转轨所带来的种种不确定性，而且需要“在经济发展中统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”，经济与社会发展对“政策性金融服务”的需求仍会不同程度存在。在现行的银行体系内，在进一步完善国有独资银行治理机制的前提下，仍保留几家承担一定政策性职能的国有独资银行，可能会更有利于政府对整个经济运行的宏观调控及经济社会的均衡发展。因为在我国，银行体系仍是货币政策传导的主渠道，谁掌控了银行体系，就等于掌控了金融资源配置的主动权。如果能保留并充分利用国有银行的特殊功能及地位，继续为特定产业、落后地区及实施走出去战略等提供必要的金融服务，协助政府承担必要的宏观调控职能，不仅有助于兼顾效率与公平目标的实现，也有助于经济增长、货币稳定、充分就业等宏观目标的实现，从而有利于增进和改善整个社会的福利状况。比如，原来迅速推进银行改革和金融自由化的东南亚国家(主要是泰国、韩国和印尼等)在亚洲金融危机爆发后，又重新提高国有银行的比重，其目的多是为了更好地配合政府的宏观调控实施[6]；2008年爆发全球性金融危机后西方诸多国家政府纷纷向私营金融机构注资，应该说出于同样目的。所有这些，从另一方面也印证了在我国保留适当国有独资金融机构，使其成为政府调控工具的现实意义。
其次，虽然政策性业务可以实行招投标的方式由所有的银行机构承担，但此种方式往往仅限于政策性投融资项目，即政府可以通过贴息、担保等方式使所有的银行机构都乐于接受政策性投融资业务，但无法使非国有的商业性银行机构实时配合政府的宏观调控，即根据政府的宏观调控政策意图实时地收缩或扩张其信贷规模。这也是经济萧条时期货币政策往往失效、只能依靠财政政策的重要原因。
再次，将国有独资银行产权多元化虽然更有利于改善银行的治理结构及管理，但在赋予银行一定政策性职能的前提下，引入非政府股东往往会使国有控股银行陷入两难的境地：如果以追求大股东——政府的利益最大化(如服从政府的宏观调控目标，满足政府及社会的政策性融资需要)为目标，则会损害中小股东的合法权益；如果仅追求银行经济收益的最大化，以满足非政府中小股东的愿望，将无法兼顾政府及社会的政策性需求——除非政府放弃拥有商业银行的初衷，将自己也视为以追求经济收益最大化为目标的普通股东。这是与政府控制商业银行的目的相悖的。
因此，根据国外金融体系的产权结构现状，考虑到我国的具体国情及银行体系所具有的特殊功能，将国有银行全部进行股份制改造、取消国有独资银行未必是一种最佳选择。有学者甚至认为，把国有银行改革作为整个国有企业改革的一部分应是一种方向性的错误[2]。就我国近一发展时期而言，在原国有独资商业银行全部实施股份化的格局下，似乎仍有必要保留几家国有独资性质的银行机构，使其在从事商业化运作的同时，还能有效地配合政府宏观调控政策的实施。这样的银行体系结构可能会更有效地满足我国经济社会发展、产业经济结构调整及金融稳定安全的客观需要。比如，即使已实现了高度工业化和市场化的日本，为保证本国经济社会的协调、稳定发展，仍保留着比较齐全的政府金融体系，如政府住房贷款公库、日本小企业融资公库、日本开发银行、日本农林渔业融资公库、日本市政企业融资公库等8家政府金融机构；以崇尚自由竞争著称的美国，历史上也曾设立过诸多全部由政府出资的金融机构，包括延续至今仍由政府持股或管理的进出口银行、房地美、房利美等机构。
三、国有独资与经营效率关系辨析：对国有银行经营效率低下的分析评价
虽然在现行的银行体系中保留几家国有独资银行可能更有利于满足整个经济社会发展及政府实施宏观调控的需要，但在很多人看来，国有独资往往意味着效率低下，不打破国有独资则无法建立起科学的、符合现代企业制度要求的银行治理机制。
这样的认识固然有其一定的合理性，即国有独资往往不利于建立严格的产权制度约束，并影响到企业的经营与管理。但实际上，就国有独资商业银行而言，产权结构未必是造成前一时期国有独资银行效率低下的全部原因。我国国有独资商业银行效率低下，应该说既有自身的原因，即尚未建立起真正符合现代公司制度的银行治理结构与机制，同时也与外部评价选取的角度与标准不尽科学有关，即仅仅从股东投资回报及经济的角度来评价国有独资商业银行的经营行为及业绩。
从国有独资商业银行自身看，由于历史原因，国有独资商业银行普遍存在人员机构庞大、不良资产比例较高、历史负担沉重等问题，再加上银行系统在整个经济运行中的特殊性，在以往的国有企业改革中，政府始终未对国有商业银行的治理机制进行较为彻底的改变。虽然近几年各行在加强内部管理、外部监管等方面也取得了较大进步，但在治理结构与机制的建设上并没有太大的突破。比如银行的决策管理机制建设(主要是董事会、监事会制度建设与经营者的权利制衡方面)、银行高级经营管理层的选任与激励约束、银行经营与财务信息的透明与披露等，基本上仍停留在传统的体制框架内。由于治理机制的不规范，政府部门对国有独资商业银行的经营管理仍存在种种非规范的行政干预，尤其是人事、信息披露等方面的行政干预更为严重。这就使国有独资商业银行的经营行为与内部管理往往存在较大不确定性和不规范性，如缺乏决策上的有效权利制衡，存在经营管理上的行为短期化、行政化与僵化，存在绩效考核与奖罚制度上的不科学、不公正等，并由此导致国有商业银行的人才流失和经营效率下降。这些现象，其实无论是国内股份制银行，还是国外公众持股银行也都在不同程度上存在着。
从外部评价选取的标准看，所谓国有独资商业银行效率低下，一般指经济效益较低，如资产、资本收益率较低，人均创利水平较低等。由于国有独资商业银行作为政府拥有的国有商业银行，除从事正常的商业业务经营外还承担了部分社会职能，如配合政府宏观调控政策实施，维持社会就业与稳定，在欠发达地区提供基本的金融服务，甚至还承担了部分扶贫、助学贷款等政策性职能等，国有独资商业银行的经营产出并不仅仅体现为收入、利润等经济收益，同时还表现为较强的社会效益。如果将国有独资商业银行的直接经济收益和间接社会收益相加，其经营效率未必低下。
因此，不能简单地将国有独资银行的经营效率低下归根于国有独资，关键还要看是否建立了科学的治理机制。
其实，产权改革只是国有企业改革的一种重要形式，建立符合现代企业制度的公司治理机制才是改革的核心内容及目标，是提高企业经营效率的根本途径。为实现国家开发银行的商业化运作，完全可以在国有独资的前提下进行治理结构、经营管理模式等方面的设计及改革。
四、国有独资下的治理结构设计：关于完善政策性银行治理结构的基本思路
从当代公司治理结构与产权的关系看，大型公司的治理结构大体上可划分为“国有独资”、“大股东控股”和“公众持股”三种治理结构模式。其中，大股东控股公司一般属于“管理型治理机制”，即公司股权集中于少数大股东手中，股东大会是实实在在的最高权力机构并发挥着最终的裁决功能，公司董事会成员尤其是董事长一般由大股东直接推荐或担任，公司所有者可以通过股东大会投票、委派董事等方式直接体现自己的权利意志，并通过董事会间接控制公司经营者。国有独资公司，形式上国家独有，但公司股权属于全体国民，并主要由股东代表——政府机构及其公务人员代行股东权力；如果建立有董事会，公司董事会成员一般也由国有股代表——政府部门直接推荐和最终任命，公司董事会成员完全由那些与公司没有任何财产关系的人士(既可以是政府公务人员，也可以是社会知名人士)担任。公众持股公司一般被称为“市场型治理机制”公司，即由于股东数量众多，股权高度分散，公众持股公司的股东一般没有能力也没有动力直接参与公司的管理，公司治理更多的是依赖外部力量，主要是借助于独立董事制度，借助于发达的资本市场，通过公开监督、兼并、收购等方式来改进公司的经营与管理。基于非财产和非经济利益约束的独立董事制度、基于发达资本市场中的外部公司控制权争夺约束共同构成了公众持股公司治理机制的典型特征。
在上述三种公司治理结构中，“国有独资”和“公众持股”虽然是两种截然不同的产权结构形式，但若从公司治理的结构(公司产权、股东会、董事会的设置)和公司治理机制的运作过程——董事会发挥作用的机理看，两者却是一种非常相近的公司治理模式：首先两者的产权基础都属于高度社会化的财产所有形式，是生产和产权高度社会化的产物；其次公司股东(无论是国有独资公司的全体国民，还是公众持股公司的小股东)一般都无法通过股东大会直接表达自己的意愿，需要通过代理人——国有独资公司是政府委派的公务人员，公众持股公司是选出的独立董事等——间接地行使相应的权利与职能，以此形成对公司经营管理层的权利约束与行为控制；再次两者的董事会成员都由公司的非财产所有者——非股东担任，只是国有独资公司的董事会成员可能由政府委派并由政府公务人员担任，公众持股公司的董事会成员一般通过特殊的选择机制由商界经营管理人才或社会贤达担任；最后公众公司独立董事与国有企业管理者的行为方式非常相近。独立董事主要是那些与公司没有任何财产及商业利益关系的、主要依据法律参与公司内部管理的社会专业人士，其行为方式主要受制于个人名誉地位、职业道德和法律责任的约束，与国有独资公司中由政府委派的经营管理人员没有什么本质上的区别。
如果说公众持股公司经过多年的实践和改进已经建立起比较有效的公司治理机制，是当代大型企业普遍采用的一种治理结构模式，那么通过借鉴公众持股公司的治理模式与经验，国有独资公司原则上同样可以建立起相对完善的公司治理结构与机制。比如，为实现政府控制企业的合理意图，同时又避免政府对企业经营的直接干预，可参照公众持股公司的治理模式，建立起由股东——政府选派董事，再由董事会选聘职业经理人，以及董事会与经理人既合理分工又相互制约的权利制衡机制。
具体到政策性银行，为建立符合现代金融企业制度、实施全面商业化运作要求的银行经营管理系统，根据政策性银行的组织结构及管理现状，大体上可按照如下的思路建立和完善其内部治理结构与机制：
一是为体现国家的战略意图和公众意愿，建立由国有出资人代表、政府有关主管部门委派官员和独立董事等组成的银行董事会，并明确董事会是最高的决策与监督机构：既是银行股东——政府意图的贯彻者，又是银行经营管理班子的直接选举者和监督者，政府对政策性银行的所有要求，均应通过董事会这一法定权力机构实现。同时董事会应保持较大规模，使其具有相当的代表性，并实行目标任期责任制。
二是在董事会内，可设立由相关董事组成的若干专业管理委员会，如提名委员会、审计委员会、绩效考核与薪酬委员会等，由这些专业委员会专职负责对银行经营管理层的直接监督与管理。
三是实行经营管理者目标任期责任制，并建立银行经营活动及业绩、公司管理层(包括董事会成员、经营班子)薪酬等方面信息的公开披露制度，以形成广泛的社会监督。
四是实行由基本工资、年度奖金与期权性收益组成的薪酬制度，建立起长短期激励有机结合的利益约束机制。
五是完善与商业化运作、开展中长期业务相适应的内部信贷决策系统、风险控制系统及组织架构等。
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