农村义务教育经费“挤出效应”研究，本文主要内容关键词为：经费论文,农村义务教育论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税费改革的一项重要内容是取消了作为农村义务教育经费的重要来源之一的农村教育费附加。为此，国务院对农村税费改革提出了确保农村义务教育经费正常需要的要求，并采取把农村义务教育的直接责任人，由过去的“以乡镇为主”提升到“以县为主”，同时增加对县级政府财政转移支付的方式解决税费改革后农村义务教育经费不足的问题。实践中，上级财政转移支付确实得到了大幅提高，但是一些地方，农村义务教育经费并没有随上级财政转移支付的提高而相应提高，而是发生了“挤出效应”，即增加的上级财政转移支付挤出了县一级政府原本用于教育的经费，这种现象值得各级政府关注和重视。
一、农村义务教育经费状况与农村税费改革
20世纪80年代以后，中国基础教育经费主要由地方分担和筹集，中央只给少量专项补助。乡镇一级政府（包括村）承担了绝大部分的农村义务教育经费，包括解决校舍危房、拨付农村中小学公用经费、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师工资以及管理学校财产等。据国务院发展研究中心的一项调查，农村税费改革前，义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担很少，不足2%。
1994年实行分税制后，中央财政收入上升，地方财政薄弱起来。2000年全国财政收入中，中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。中央和省级政府掌握了主要财力，但基本不负担义务教育经费；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这是农村义务教育经费短缺的一个重要原因。同时，也使得城乡义务教育投入的差距拉大，1998年农村小学生均经费305.62元，比全国平均水平低65.17元，当年农村初中生均经费478.25元，比全国平均水平低132.4元。
2002年农村税费改革试点工作在全国范围内推开。改革内容之一是取消农村教育附加和集资这两块税费改革前农村义务教育的主要经费来源，所以税费改革必然对农村义务教育经费供给造成冲击。为此，国务院对本次税费改革提出了“确保农村义务教育经费正常需要”的要求，并在2002年5月发布了关于完善农村义务教育管理体制的通知：“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。”
从税费改革的实践来看，主要是通过把农村义务教育经费供给提高到县级财政，同时上级财政给予财力不足的县（市）一定转移支付来解决税费改革对农村义务教育经费的冲击问题。所以要确定是否实现“确保农村义务教育经费正常需要”的目标，需要从县级财政对教育投入的角度加以考察。如果这一新的农村义务教育经费供给机制能够解决税费改革后农村义务教育经费问题，那么：
(1)新的农村义务教育经费供给机制应该能够保证农村义务教育经费保持原有机制下的数量规模和增长水平；
(2)新机制下供给的农村义务教育经费增长水平应该与上级财政转移支付增长水平相一致。
二、税费改革后农村义务教育经费的实证分析
为了考察税费改革后农村义务教育经费供给机制的效果，笔者对某中部大省109个农业县（市）农村税费改革前后2001年和2002年的农村义务教育经费和县级财政统计数据进行了实证研究。
从表1看，109个县（市）教育经费的平均值有了较大幅度的增长，高于GDP的平均增长，但是如果我们对比上级转移支付的增长幅度，那么教育经费的增长幅度又大为逊色。
上级转移支付的增长是中央和省由于税费改革对县级财政造成一定困难而提供的补助，其目的为了实现“三个确保”。为了进一步研究县级财政对教育投入的情况，我们构建如下两个变量：
比较2001年和2002年109个县（市）这两个变量的统计性质如下：
表1 2001与2002H省109县（市）教育和财政统计指标（注：由于实际统计问题，没有各县（市）具体用于农村义务教育的经费数据。考虑109个县（市）农业人口均占绝对多数，教育经费中的绝大部分都用于农村义务教育，所以使用各县（市）教育经费进行分析是可行的。） 单位：万元
表2 2001与2002H省109县（市）比例指标统计性质
从表2可以发现，2002年比2001年EN的平均值大幅下降(-12.50%)，而DE的平均值提高了14.41%，显示税费改革后，上级财政转移支付的增加，使得县级政府对转移支付的依赖程度增加，但是并没有刺激县级政府对教育投入努力程度的增加，反而使得这种努力程度降低了，县本级财政原先应该投入教育的经费反而被挤出了，农村教育经费出现了“挤出效应”（注：所谓“挤出效应”(crowding-out effect)，原本是财政学的一个概念，作为财政开支的乘数效应的对立面被提出来。我们这里用“挤出效应”指由于上级财政转移支付的增加，挤出了县级财政用于教育的经费。）。
进一步分析县级政府对教育投入努力程度大幅下降的原因，必要研究EN受到哪些因素的影响。
从理论上可以分析出有如下影响因素：
1.当地财政状况(DE、PFin)。由于县级财政支出中有相当大比例来自上级财政的转移支付，所以可以推论上级转移支付越多，DE越大，EN应该越高。同样本地财政收入状况也应该对EN有影响，我们使用人均财政收入(PFin)来衡量本地财政收入状况，人均财政状况好的地区，县级政府应该有更多能力投入教育，EN应该提高。
2.当地经济状况(PGDP、RGDP、Pin)。当地经济因素也是影响EN的重要因素。描述当地经济状况的变量包括人均CDP(PGDP)，表明当地经济实力。经济实力高的地区有更多资源可以投入教育，应该有较高的EN。经济增长速度用GDP增长率(RGDP)衡量，表明当地经济活力。经济活力高的地区似乎会提高对教育的需求，从而提高EN，但是经济活力高的地区投入经济建设的效益也高，也可能使得县级政府把更多资源用于经济发展，而降低EN。农民纯收入(Pin)，表明农村个体经济状况，农民收入较高时，对教育的需求会增强，会使EN提高。
3.当地文化传统(EDU)。当地文化传统会影响EN，拥有较高的文化传统的地区，会更重视教育，对教育的需求会提高，相应对EN要求也更高。我们使用2000年人口普查的平均受教育年限(EDU)来衡量当地文化传统。
4.人口密度(Pr)。人口密度(Pr)越大，义务教育的边际收益率越高，越利于推进义务教育；反之，会提高义务教育的预期成本，较高的预期成本会降低EN。
5.市场化程度(TRE)。市场化程度说明一个地区的现代意识，现代意识高的地区应该更重视教育，对EN的要求也会提高。我们用县第三产业产值占GDP的比重(TRE)来衡量市场化程度。
6.城市化程度(CUN)。城市化程度会影响到对教育投入的努力程度，由于城市和农村经济结构的差异，城市地区实现义务教育公共服务的供给要比农村地区轻松。我们采用农业人口比重(CUN)来衡量城市化程度，农业人口比重越大，当地农村义务教育比例越大，财政承担义务教育经费供给就会更吃力，对EN的要求也就越高。农业人口比重＝统计年鉴上的乡村人口数／总人口数。
7.基础设施完善度(TEL)基础设施的完善会带来义务教育成本的下降，从而有利于提高EN；此处选择人均家用电话门数(TEL)来表示。理论上，基础设施越完善，当地越需要受过更多教育的劳动力，当地对教育的需要越强烈，县级政府应该加大EN。
8.农村税费改革影响(POL)。我们引入虚变量来考虑农村税费改革的影响，没有进行税费改革的2001年赋值为0，进行了税费改革的2002年赋值为1。
因为本研究是基于同一省区之内不同县（市）的比较，对于其他较为潜在的文化影响和政治影响因素可以视为相同，所以在此不纳入考察指标。
根据选定因素，构造如下计量模型：
表1 回归结果
回归结果即（注：变量下数字为标准化系数，***表示显著水平α=0.01，**表示显著水平α=0.05，*表示显著水平α=0.1。）：
EN=-0.00039PFin-0.147RGDP+0.000058Pin-0.067EDU+0.176CUN-0.066POL+0.785
(-0.373)
(-0.100) (0.275)
(-0.316) (0.132) (-0.349)
*** *
*******
***
其中
分别表示影响EN的各种因素。模型回归结果如表1。
从回归结果可以看出，POL对EN有显著的负向影响，并且影响数很大，说明随着税费改革改变了农村义务教育经费来源结构，教育经费支出在县级政府财政支出中的比例也受到了直接影响。令人遗憾的是，这种影响并不是正向的，县级政府将可用于教育经费的财政资源使用在其他方面。PFin对EN有显著负向影响表明，相比教育而言，增加财政收入是县级政府的另一个目标，当增加财政收入与提高教育水平两个目标争夺财政资源时，县级政府会降低对教育投入的努力程度。RGDP对EN有显著负向影响，同样表明GDP增长是县级政府一个重要的执政目标，并且GDP增长和提高教育水平两个目标存在争夺财政资源的问题，二者会相互影响。Pin对EN有显著正向影响，表明农民收入较高时农民对政府提供公共教育服务的要求会提高，相应会使得县级政府提高对教育投入的努力程度。EDU对EN有显著负向影响的原因来自于教育成本。随着教育年限的提高，教育的边际成本会提高，县级政府对教育投入的边际收益会下降，对教育投入的努力程度也就会降低。CUN对EN有显著正向影响，符合理论预期，农村人口较多地区要实现义务教育供给更为吃力一些，县级政府需要提高对教育投入的努力程度。
DE对EN无显著影响表明，单凭增加转移支付并不能促使县级政府把更多资源投入到教育方面，反而会对教育投入产生“挤出效应”。PGDP对EN无显著影响表明，县级政府对教育投入的目标达到一个及格水平并不会由于本地经济实力的提高而提高对教育投入的努力程度。Pr、TRE、TEL对EN无显著影响表明县级政府对教育投入的努力程度与当地特征相对独立，县级政府的决策与当地对公共服务的需求有相当程度脱节。
经过以上对109个县（市）级政府对教育投入的努力程度的研究，我们可以得出结论，税费改革后，不仅造成农村义务教育经费收入来源的变化，也直接影响了县级政府财政支出中用于教育经费的支出比例，大量增加的上级财政转移支付并没有提高县级政府对教育投入的努力程度，相反造成了“挤出效应”。“以县为主”的新体制与之前的农村义务教育经费制度安排相比，县级政府对教育经费的控制能力提高了。结果虽然由于上级转移支付的增加，教育经费总量没有减少，但是县级政府普遍降低了对教育投入的努力程度，压缩教育经费在财政支出中的比例，一些对教育投入压缩程度较大的县，已经造成教育经费供给的不足（注：109个县中，17个县教育经费的绝对值缩小了。），一些还能够保障教育经费供给的县也透支未来农村义务教育服务，存在很大隐患。
此外，县级政府对教育投入的努力程度一直存在与当地对教育的需求相脱节的问题，不能充分反映农村义务教育服务使用者的需求。县级政府有多个相互争夺财政资源的目标，如增加本地财政收入、提高GDP增长率和提高教育水等，在这些目标中，提高教育水平处于一个弱势的地位。
三、对农村义务教育经费“挤出效应”的进一步讨论
农村税费改革后转移支付对义务教育经费造成了“挤出效应”，说明中央政策在地方政府层面的执行存在很大问题，上级政府的努力并没有使县级的努力程度呈现机制性快速增长，相反却有所下降。这种“挤出效应”说明目前的农村义务教育政策执行中存在着上级政府与地方政府的激励不相容。
所谓激励不相容，是指地方政府不执行或者不完全执行上级政府下达的政策或命令，反而能获得更大利益。造成激励不相容有两种原因。一是上级政府对地方政府政策执行的监督不完全，上级政府并不能直接发现地方政府不执行或不努力执行上级政策的行为。二是上级政府给地方政府下达了多个政策，执行不同的政策给予的奖励不同，地方政府出于自身利益最大化考虑，会集中精力执行奖励更高的政策，而忽略执行其他政策。
对于农村义务教育，这两种情况同时存在。衡量义务教育的指标目前只有“普九标准”，但是“普九标准”是一个及格性指标，在达到“普九标准”后，就很难继续衡量义务教育政策执行的优劣，所以地方政府在实现“普九”的硬性指标后，就不再有动力继续投入义务教育。
上级政府下达给地方政府的政策也是多元的，除了义务教育以外，地方经济发展，特别是GDP增长率和财政收入增长率是地方政府更为重视的政策目标。GDP增长率和财政收入增长率都是相对见效显著、成效大的执政目标，而义务教育则见效缓慢，虽然从长远看有利于提高地方发展的后劲，但短期内，例如一届政府任期内，是不会对当地社会经济发展有明显推动作用的。对于地方政府而言，明智的选择是把更多资源投入到地方经济发展方面，而在教育方面适可而止即可。
如果综合考虑这两种原因，义务教育由于效果难以测度、作用周期长，很难产生“政绩”，而经济发展等工作，则很容易出“政绩”，在目前上级政府对地方干部“政绩”考核机制下，地方政府肯定会满足于实现义务教育“普九”指标后，就把可用于义务教育的资源投入到更能出“政绩”的方面去。上级政府在文件上要求地方政府重视义务教育工作，但在实际中的激励机制是鼓励地方政府忽视义务教育。所以，我们考察的109个县就在农村税费改革后获得更多上级转移支付后反而降低了对义务教育的努力程度，就是一种非常自然、可理解的现象了。
四、政策建议
要改变农村义务教育转移支付的“挤出效应”，就必须重视对地方政府的激励问题。对中央而言，要改变过度重视经济增长的发展观，强调以人为本并兼顾公正、公平和可持续的协调发展观。对地方而言，要增加自下而上的监督机制，使义务教育服务的使用者能够对其接受的服务有所评价、监督乃至选择。故此，本文提出如下政策建议：
1.合理规划中央政府在农村义务教育上的责任定位，科学调整对地方政府的监督以及绩效考核机制，提高中央政府在农村义务教育方面的协调能力。(1)牢固树立和认真落实科学发展观，从实施科教兴国战略和人才强国战略以及全面建设小康社会的高度，推动农村义务教育事业持续健康协调快速发展。(2)科学界定中央政府和地方政府对义务教育的责任分担和财政分权方式，特别是要建立一个能够促进效率和均等化的财政转移支付体系。(3)树立正确的政绩观，加大农村义务教育等公共服务在地方政府绩效考核中所占的比重，改变传统的对义务教育模糊的设置以及对质量下限要求的现状，推动地方政府加大义务教育的投入。(4)把义务教育的评估标准从单一的以量为中心转向全方位以质为中心，改革如“普九”计划中过于刚性、过于关注量的目标的指标体系，增加注重教育质量的指标。
2.规范地方政府在公共物品供给方面的权力与责任，建立超越地方层面的区域性协调机构，为地方政府参与农村义务教育事业创造合理的激励机制。(1)加大中央政府对地方政府和官员的监督和考核力度，防止地方政府通过造假、欺上瞒下等方式推卸和规避对农村义务教育的供给责任。(2)建立一个超越于各地方层级之上的区域性教育管理委员会，统一协调某一区域的农村义务教育事业，加强地区之间的横向合作，增强农村义务教育的溢出效应。(3)加大地方政府的政务公开力度，增强地方政府行政的公开性和透明度。
3.拓宽民众参与农村义务教育事业的渠道，提高民众投资义务教育的积极性、主动性、创造性；建立独立的义务教育评估委员会，实现自下而上的地方政府责任监督。(1)加大民众对地方政府政绩考核的参与力度，建立自下而上的地方政府责任监督机制，推动地方政府真正把农村义务教育事业落到实处。(2)在各县区成立包含学生、学生家长、专家、官员等多元化构成的义务教育评估委员会，负责每一年度的财政对于教育投入的预算审核和执行监督，并负责向上级乃至中央政府上报其绩效评估结论。(3)探索改进农村义务教育质量的各种方法，提升农民对义务教育的期望收益，促进农民投资农村义务教育的积极性、主动性。
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